■劉 勇

農村公共投資績效評價的制約因素及完善措施

■劉 勇

一、農村公共投資績效評價的制約因素

(一)評價主體選擇的制約

當前我國的農村公共投資績效評價主體主要涉及項目單位、農業(yè)主管部門及財政部門，這說明我國的農村公共投資績效評價還處于政府內部自我評價、自我監(jiān)督的階段。這種績效評價方式的有利之處在于評價主體（項目實施單位、農業(yè)主管部門）對評價對象現(xiàn)實環(huán)境熟悉，在原始數(shù)據(jù)的掌握、歷史情況的對比、定性指標的把握等方面都很方便，能及時發(fā)現(xiàn)存在的問題和不足、查出漏洞并提出彌補和改進措施。但由于績效評價的利益相關性，無論是農業(yè)主管部門還是項目實施單位，都無法給出一個立場、角度、觀點都非?？陀^公正的績效評價；同時，由于各項目實施單位績效評價人對于績效評價的認知標準不同，也使得各實施單位的自評報告缺乏可比性。這些問題都可能導致項目績效評價的客觀性受損。另外，農業(yè)主管部門出于下一年度預算資金撥付量的考慮，在績效評價的實施過程中，有可能撰寫虛假績效報告而隱瞞真實問題，從而使績效評價流于形式。同時，財政撥付部門和預算撥付單位也可能會暗中形成利益團體，偏袒預算單位績效實情，使績效評價偏離初衷。

為了確?？冃гu價工作的客觀性、公正性，近年來，財政部門廣泛引入了會計師事務所等非官方的中介機構參與財政支出績效評價工作，通過利用中介機構在專業(yè)知識和特殊社會關系上的比較優(yōu)勢，進行社會溝通、了解民意，從而獲得某些政府評價機構無法得到的信息來進一步完善政府績效評價工作。這種評價方式雖具備一定的客觀性，但由于是政府以購買服務的形式獲得社會中介評價機構的服務，使得政府與社會中介機構之間不可避免地存在著經(jīng)濟利益關系，造成了社會中介機構在績效評價過程中形式上的獨立，而實質上的不獨立，影響著評價報告的客觀性與公正性。

（二）評價內容關注點的制約

現(xiàn)階段我國的農村公共投資績效評價主要關注的是財政支出的結果，進行的是事后評價與監(jiān)督，而建立一套完整的立項有目標、執(zhí)行有監(jiān)控、完成有評價、結果有反饋、反饋有應用的科學、系統(tǒng)的評價體系尚在探索之中?，F(xiàn)行的這種事后評價與監(jiān)督多是對農村公共投資資金使用后是否達到一定的目的、效果進行評價，對資金使用情況的合法、合規(guī)、合理性進行監(jiān)督，是在資金使用已成定局的情況下實施的評價，對投資項目運作過程中所存在的不足和欠缺之處只能提出建議和改進措施，而無法及時糾正已經(jīng)出現(xiàn)的失誤和缺陷。

（三）評價指標設定的制約

農村公共投資績效評價指標一般分為三個層次，一級指標及二級指標主要依據(jù)省財政支出績效評價辦法統(tǒng)一規(guī)范，而三級指標則由各地財政部門根據(jù)實際情況設定，在指標設定過程中，選擇哪些指標與具體指標制定者或領導的偏好及知識結構存在很大的關系，可能會存在為達到某種目的人為提高某些指標權重的隨意性問題；也可能會出現(xiàn)被評價單位找關系、走過場、尋租上級評價主體的現(xiàn)象，從而影響績效評價的科學性與可信性。

另外，農村公共投資對象涉及種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)、水利等諸多項目，每個項目都有其各自的特點，關系到農業(yè)服務體系、農業(yè)基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境保護、農業(yè)資源永續(xù)利用、農業(yè)可持續(xù)發(fā)展等各個領域，不同的投資項目對“績效”的側重也不同，有些投資項目側重經(jīng)濟效益、有些投資項目側重社會效益，有些投資項目則側重生態(tài)環(huán)境效益，其“績效”與工業(yè)相比，很難用量化指標來體現(xiàn)，對開展農村公共投資績效評價產生一定的影響。

（四）評價標準運用的制約

盡管財政部門有關財政支出績效評價的相關文件中，對績效評價標準的選用規(guī)定可以采用計劃標準、行業(yè)標準、歷史標準等。但當前由財政部門主導的農村公共投資項目績效評價在評價標準的運用上，主要采納的是經(jīng)驗標準。這種評分（評價）標準明顯帶有強烈的主觀色彩，評價標準的設定、扣分項目的確定取決于標準制定相關人員的個人判斷，其客觀性受到一定程度的影響。另外，當前農村公共投資績效評價標準的表述仍存在許多含混不清之處，在當前的農村公共投資績效評價過程中，普遍運用的依然是定性標準，標準的量化尚需時日。

（五）評價方法采納的制約

當前我國的農村公共投資績效評價主要采納的還是傳統(tǒng)的績效評價方法，未能依據(jù)評價對象的不同以及科學技術特別是信息技術的發(fā)展而創(chuàng)新、設計新的績效評價方法。農村公共投資涉及農村基層政府行政服務、農村發(fā)展綜合規(guī)劃及信息系統(tǒng)、農村環(huán)境保護、農村義務教育、農村職業(yè)教育、農村公共衛(wèi)生、農村社會保障、農村道路建設、農村電網(wǎng)建設、農村水利灌溉等不同對象。這就導致了不同的農村公共投資具有不同的性質，也就要有不同的評價要求。由于評價對象的不同，財政部門難以為農村公共投資績效評價提供一套統(tǒng)一的方法和技術。評價人員必須靈活地選擇與被評價事項相適應的技術和方法實施項目的績效評價。雖然通過大量的績效評價實踐，可以總結概括出若干科學適用的方法和技術，但由于我國的績效評價起步較晚，對績效評價典型案例的總結和研究仍然不夠，因而與形成一套較為成熟有效的方法和技術體系還有很大差距。

（六）評價結果利用的制約

當前我國農村公共投資績效評價的目的主要體現(xiàn)在兩個方面：一是項目運作過程中，通過績效評價，規(guī)范項目運作行為，提高項目資金使用效益；二是以評價結果為依據(jù)，進行將來的項目和財政資金安排。而在現(xiàn)階段我國的農村公共投資績效評價工作中，往往很難實現(xiàn)上述績效評價的目的。首先，在規(guī)范項目運作行為上，由于績效評價工作是在項目基本結束后才開展的，其規(guī)范作用顯然不可能追溯到評價工作開展之前；其次，根據(jù)某些地方農村公共投資資金使用辦法，農村公共投資資金在前期預撥一定比例后，剩余部分資金在驗收合格后即可撥付，并未表現(xiàn)與績效評價的關聯(lián)性。

另外，農村公共投資項目周期一般較長，投資資金對農業(yè)基礎設施、公共服務體系和生態(tài)環(huán)境等方面的投入與完成結果存在時滯，其社會效益和經(jīng)濟效益在很長一段時間內也難以量化體現(xiàn)。同時政府追求的公共目標是多元的，且在不斷變化之中，從農村公共投資資金的投入和產出進行分析，其績效評價無疑需要經(jīng)歷一個較長的時期。若時間倉促，在許多績效尚沒有完全體現(xiàn)時進行績效評價，以此為基礎的績效評價結果利用缺乏一定的科學性。

（七）評價信息披露的制約

當前我國的農村公共投資績效評價，尚未建立績效評價結果公告制度，農村公共投資績效評價信息不透明，廣大農民難以通過有效途徑獲取農村公共投資績效評價的相關信息，無從了解投資項目績效優(yōu)劣。即便是通過申請政府信息公開，所獲知的信息也是有限的。究其根本原因，是因為我國的政府信息公開尚不是以可訴求的獲得政府信息權為基礎，而是以政府職權為基礎。信息公開實際上是由行政機關推動的，公開的內容、范圍及具體方式在很大程度上取決于政府機關的行政意志。這樣的信息披露方式大大增加了公眾獲取政府公共信息的難度，因而有很大的局限性，不能從根本上滿足外部評價主體評價政府績效的信息需求。

二、完善農村公共投資績效評價的措施

針對上述當前農村公共投資績效評價的制約因素及存在的問題，本文特提出以下改進措施：

（一）構建多元化的績效評價主體

當前我國的農村公共投資績效評價工作是按項目單位自我評價、項目主管部門核查和財政部門最終評價分期進行。評價主體由評價組織管理機構和評價實施機構構成。評價組織管理機構是績效評價的組織領導機構，一般由財政部門會同涉農業(yè)務管理部門成立專門的機構或績效評價領導小組辦公室；績效評價實施機構包括由評價組織管理機構成立的評價工作組和專家咨詢組，以及接受委托的社會中介機構。

在新公共管理思想下，政府的公共受托責任關系日益多元化，其不僅應當對立法機關及上級負責，還應對公眾及其他代表公眾的團體負責，這必然導致政府績效評價主體的多元化。

評價主體的多元化是貫徹公共財政支農政策原始意圖的基礎?？冃гu價主體的多元化強調，在堅持現(xiàn)有評價模式、保持現(xiàn)有評價組織管理機構和評價實施機構的基礎上，農村公共投資績效評價主體除了項目單位、農業(yè)主管部門以及財政部門之外，還必須建立獨立的、非營利的非政府機構評價主體。所謂獨立的、非營利的非政府機構評價主體，是指獨立于政府 （甚至立法機構）的，資金來源于各方捐贈的非營利性專業(yè)評價機構（如美國的坎貝爾研究所）。這類機構與可以接受立法機構或上級政府委托進行評價的帶有營利目的的專業(yè)性社會中介機構 （如會計師事務所）不同，其資金來源性質及其組織上的獨立性決定了能更好地代表社會公眾對政府績效進行公正的評價。通過評價的獨立性、公正性、權威性，這類機構可以贏得公眾的認可，有助于其獲得更多的社會捐贈，從而進一步提高評價的質量，增強其評價結果對政府的影響力。盡管就目前而言，我國尚不存在這類評價機構，但隨著民主法治建設的不斷深入、新公共管理意識的不斷增強，這類機構會應運而生。

（二）完善充實績效評價內容

當前，我國的農村公共投資績效評價主要關注的是財政支出的結果，評價方式以事后評價與監(jiān)督為主，多是對農村公共投資使用后是否達到一定的目的、效果進行評價，對資金使用情況的合法、合規(guī)、合理進行監(jiān)督。這種評價內容的關注點及評價方式難以及時解決項目實施過程中出現(xiàn)的失誤與缺陷，必須積極探索并建立一套完整的立項有目標、執(zhí)行有監(jiān)控、完成有評價、結果有反饋、反饋有應用的評價體系，變事后評價為事前評價、事中評價與事后評價相結合。在現(xiàn)有普遍開展的農村公共投資績效事后評價的基礎上，兼顧事前評價及事中評價，在投資項目的論證、篩選、立項過程中就實施評價以及時發(fā)現(xiàn)問題、修正政策；項目立項后，評價機構及其人員應及時掌握項目計劃、撥付資金情況和配套資金落實情況，建立各項資金檔案庫和項目庫，對資金運行情況進行分析研究，隨時掌握和跟蹤項目進度及資金使用情況，以減少因決策、管理失誤帶來的損失。

需要強調指出的是，隨著財政部《關于推進預算績效管理的指導意見》（財預〔2011〕416 號）的出臺，從 2012年起全國各地開始逐步建立以績效目標為導向，以績效評價為手段，以結果應用為保障，以改進預算管理、優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本、提高公共產品質量和公共服務水平為目的，覆蓋所有財政性資金，貫穿預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的預算績效管理體系，農村公共投資績效評價內容的關注點也逐步向全面涉及事前、事中、事后方向所改進。

（三）構建科學的績效評價指標及評價標準

建立一套系統(tǒng)、科學的績效評價指標及評價標準體系是開展農村公共投資績效評價工作的中心環(huán)節(jié)。

科學的農村公共投資績效評價體系應當擁有一套能準確反映投資績效的指標。指標體系設計得當與否，直接關系到績效評價的最終質量。農村公共投資績效評價指標的設置必須注重目的性與系統(tǒng)性相結合、全面性與精簡性相結合、科學性與可操作性相結合。強調指標的設置要有針對性，為一定的目的服務，同時還必須考慮單個指標在指標體系中的作用，避免簡單羅列；在注重全面科學的同時，必須考慮指標數(shù)據(jù)取得的難度和成本，以經(jīng)濟性和可操作性進行適當精簡，使有限的指標能夠承載更多的信息。具體設置指標時，應從財政支出的經(jīng)濟性、效率性、效果性等角度來考慮，并根據(jù)農村公共投資“績效”的特征，突出強調投資的公平性及滿意度，通過業(yè)務指標考評項目立項、項目建設、項目完成、竣工驗收等環(huán)節(jié)；通過財務指標來考評資金籌集、資金分配、財務制度執(zhí)行、財務監(jiān)督等資金使用管理情況。重點考評農村公共投資在支持農業(yè)增效、農民增收和農村發(fā)展等方面所起的積極作用。同時，在指標的設定過程中，在充分發(fā)揮定性指標作用的同時，積極摸索確立定量指標，通過總結近年來農村公共投資績效評價的典型案例，分類確立定量指標及其考核標準。

科學的農村公共投資績效評價體系應當有一套合理的評價標準。評價標準的制定應盡量避免主觀判斷，應語義明確、消除含混不清的語言表達，應結合評價指標盡可能以一定量的樣本數(shù)據(jù)為基礎，運用數(shù)學方法進行測算，以分值具體表示評價結果的目標達成度。為確保評價結果的可比性，評價標準必須建有縱向比較和橫向比較的內容，而達到這一要求，必須以建立完整的信息庫為支撐，以儲存不同時期、不同地區(qū)、不同投資項目的數(shù)據(jù)資料。

農村公共投資績效評價指標及評價標準一般由財政部門初步設定，并由財政部門、農業(yè)管理部門有關人員或聘請專家組進行討論、篩選、確定并形成最終的評價指標及評價標準體系。為克服指標及標準制定過程中的人為因素，應通過相關媒體公告評價指標、評價標準設定的依據(jù)及過程，提高評價指標及評價標準設定的透明度。

（四）積極探索創(chuàng)新績效評價技術方法

開展農村公共投資績效評價必須探索創(chuàng)新評價技術方法。經(jīng)過多年的實踐，西方國家績效評價技術發(fā)展比較成熟，除了制定績效評價準則和指南外，美國、英國、加拿大、瑞典等國家十分重視績效評價方法的開發(fā)與應用，并編制了專門的績效評價方法指引或手冊，在搜集評價證據(jù)時應用采訪、觀察、調查和查閱檔案等方法，對數(shù)據(jù)進行分析。廣泛應用先進的評價工具和計算機輔助評價技術，并大量運用統(tǒng)計抽樣、計算機模擬技術、計算機模型、業(yè)務流程再造等方法，通過這些方法的應用，極大地降低了評價成本，提高了評價效率。農村公共投資一般評價測試難度較大，評價方法的現(xiàn)代化是實施這項評價的重要基礎條件。在實施農村公共投資績效評價時，必須充分利用現(xiàn)代自然科學及社會科學發(fā)展的理論與實踐成果，在繼承、發(fā)展傳統(tǒng)評價技術方法的同時，積極探索、創(chuàng)新評價技術方法。為此，要加速農村公共投資績效評價信息化建設，研發(fā)適用于不同評價對象的數(shù)據(jù)采集、分析評價軟件，不斷探索信息化條件下績效評價的新技術、新方法，全力打造一個現(xiàn)代評價的高技術平臺，做到信息資源的充分共享，全面提高農村公共投資績效評價工作效率。

（五）形成合理的績效評價結果利用機制

農村公共投資績效評價的目的是通過績效評價工作，規(guī)范投資項目的運作方式，有效提高資金的使用績效，充分發(fā)揮農村公共投資的效用。要實現(xiàn)這一目的，必須建立合理的績效評價結果利用機制。

首先，必須合理定位農村公共投資績效評價工作，改變將績效評價作為“評優(yōu)”或“合格考核”形式的思想認識，正視績效評價工作的批判性功能，本著發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、提高公共財政政策質量的態(tài)度，堅持全面、客觀、公正、公平地開展績效評價工作，最大限度地發(fā)揮績效評價的建設性功能。

其次，必須及時有效地利用農村公共投資績效評價的成果。在項目操作層面上，建立以農村公共投資績效為導向的項目運作、監(jiān)督、控制機制；在政策制定層面上，建立以農村公共投資績效為導向的政策反饋、項目選擇、效益評價機制。

再次，必須實現(xiàn)農村公共投資項目績效評價工作的制度化，使績效評價成為一種常態(tài)。要明確評價的范圍、評價的程序、以制度確保評價及時獲得充分的信息，以便形成準確的評價結果，為及時調控投資項目運作情況提供支撐。

（六）實施有效的績效評價結果披露制度

從某種意義上來說，農村公共投資績效評價是促進農村民主法治建設的需要。隨著民主意識的增強、民主能力的提高，廣大農民對政府工作效能提出了更高的期望與要求，對農村的各項公共投資項目，不僅關心其資金使用的真實、合規(guī)、合法，更關注投資項目所體現(xiàn)的經(jīng)濟效益、社會效益及環(huán)境效益，這就需要建立有效的政府績效評價及評價結果披露制度，對農村各項公共投資項目的經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性及滿意度進行評價，并予以適當?shù)脑u價結果公告、披露績效評價相關信息，以便于廣大農民及時了解和監(jiān)督公共資源的運用情況。

建立實施有效的績效評價結果披露制度，首先要求從法律層面制定諸如《政府信息公開法》等法律法規(guī)，并從加強政府信息公開、保障人民的知情權出發(fā)修改現(xiàn)行已經(jīng)落后于實際發(fā)展、制約政府信息公開的法律法規(guī)和政策，從而使政府信息公開的義務得到進一步落實。

其次，要制定績效評價結果公告制度，明確績效評價結果公告的原則、目的、渠道、內容、程序及時間要求?？冃гu價結果公告是指將財政支出績效評價情況，尤其是社會關注度高、影響力大的民生項目和重點建設項目支出績效情況，經(jīng)政府部門批準后，在一定范圍內和一定時期內進行公示?？冃гu價結果公告一般按照“統(tǒng)一領導、客觀公正、先易后難、突出重點”的原則積極穩(wěn)妥推進。實施績效評價結果公告的目的是增強財政資金使用的公正性和透明度，接受社會公眾的監(jiān)督，充分發(fā)揮績效評價的作用。績效評價結果公告的渠道，可選擇電視、報刊、網(wǎng)絡等媒體?？冃гu價結果公告的內容一般包括項目立項概況、項目實施依據(jù)、涉及范圍、主要內容和用途；項目績效總目標、階段性和預期的主要經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境效益；項目的進展及目標、計劃調整情況；項目績效總目標、階段性績效目標的完成情況；項目總投入（包括財政撥款、自籌資金和其他資金）落實情況；項目實際支出情況（包括人、財、物等方面）；項目主要社會經(jīng)濟效益、環(huán)境影響、持續(xù)影響等情況；項目管理制度及執(zhí)行情況；項目評價計分和結果等次（優(yōu)秀、良好、合格、不合格）；項目評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題與建議；其他需公告的內容等等。

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