■婁樹旺

省管縣體制：縣級政府行政監(jiān)督機制研究

■婁樹旺

省管縣體制在減少管理層級、擴大縣級政府管理權(quán)限、理順行政管理關(guān)系、提高管理績效的同時，也使省級政府的管理幅度予以增大，對縣級政府的管理力度、行政監(jiān)督力度也易受到削弱，而縣級政府是聯(lián)系群眾與政府的橋梁，其一舉一動直接影響政府在公眾中的形象，其開展工作力度直接影響著省級政府的績效。為此，筆者認為在行政體制上為縣級政府松綁的同時，必須創(chuàng)新行政監(jiān)督機制，以便有效地監(jiān)督和約束自主權(quán)不斷擴大、行為自主性不斷提升的縣級政府的行為，從而確保省管縣體制的健康發(fā)展。

一、問題的提出

所謂省管縣體制，是指省市縣行政管理關(guān)系由原來的 “省—市—縣”三級體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆　?縣)”二級體制，對縣的管理由原來的“省—市”、“市—縣”模式改革為省對縣直接實施管理的“省—縣”模式，目的是通過采取省市縣財政體制改革、社會經(jīng)濟管理權(quán)限下放、人事管理制度改革等方面的措施，從而達到改善縣級財政狀況，減少管理層級、提高管理效率，擴大管理權(quán)限，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目標。但是隨著省管縣體制的全面推進，對縣級政府的行政監(jiān)督也提上了重要議程。

行政監(jiān)督理論告訴我們，行政監(jiān)督是一種權(quán)力對權(quán)力的制衡，是對行政機關(guān)的整體配置效益的監(jiān)督。行政監(jiān)督的對象是指行政過程中的行政主體及其公務(wù)員的行為和與其相關(guān)聯(lián)的機制。既監(jiān)督行政機關(guān)的組織、職責(zé)、程序、措施、資源和行政主體的施政行為，同時也監(jiān)督管理對象的行為；既督導(dǎo)行政機關(guān)對其組織、職責(zé)、程序、措施與資源做出的相應(yīng)改進，推動管理進程，又對違法違紀人員實施懲戒。監(jiān)督主體的多樣性特點，決定了對縣級政府行政監(jiān)督主體的多樣性。因此，對縣級政府的行政監(jiān)督，是指縣級政府的活動受到省級監(jiān)督的同時，還要受到來自縣級行政機構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督以及立法機關(guān)、司法機關(guān)和利益集團、公眾輿論的監(jiān)督，行政監(jiān)督作為行政管理具有的獨特職能，是其他行政管理環(huán)節(jié)不能代替的。尤其是在省管縣體制下，省級政府管理幅度增大到一定程度，對縣級政府管控相對較松弛的情勢下，對縣級政府的監(jiān)督更能彰顯出其他行政管理環(huán)節(jié)所不能代替的功能。

一是能夠有效地促進縣級政府行政機關(guān)及其工作人員依法行政；二是彌補管理環(huán)節(jié)的漏洞，激勵縣級政府行政工作人員牢固樹立公仆意識，成為名副其實的人民勤務(wù)員；三是促進縣級政府本身民主政治發(fā)展、進一步維護人民群眾合法權(quán)益的重要途徑；四是加強縣級政府行政監(jiān)督能夠更為有效地懲治縣級政府由于權(quán)力“膨脹”而帶來的腐敗和官僚主義；五是加強行政監(jiān)督有助于支持縣級行政機關(guān)及其工作人員正確行使法定權(quán)力，保障憲法、法律、法規(guī)的規(guī)范實施；六是加強對縣級政府的行政監(jiān)督是建設(shè)服務(wù)型政府，全面落實科學(xué)發(fā)展觀的迫切需要。

二、省管縣體制彰顯了可觀的政府績效

從全國實施省管縣的試點省份來看，隨著省管縣體制的實施，“省”越過“市”這一中間環(huán)節(jié)直接對縣進行調(diào)控，從行政成本、行政效率、經(jīng)濟發(fā)展、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)發(fā)展、服務(wù)型政府建設(shè)等六個方面取得明顯成效。

（一）行政成本得到有效降低

從試點縣市來看，隨著省管縣體制的實施，“省”越過“市”這一中間環(huán)節(jié)直接進行調(diào)控，從成本上取得明顯成效。

1、經(jīng)濟成本得以降低。通過省直接管理縣的體制，相應(yīng)調(diào)整市所屬機構(gòu)的規(guī)模和職能，在人力、物力上運行成本降低。尤其是一些區(qū)域性的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，省級政府從全省范圍內(nèi)進行統(tǒng)籌安排，有效地避免重復(fù)建設(shè)而導(dǎo)致的經(jīng)濟資源浪費。從全國現(xiàn)有280多個地級市來看，降低的這筆費用將會更為可觀。

2、人力資源成本得以降低。“省管縣”體制下，市屬機構(gòu)精簡調(diào)整工作人員充實到基層或通過其他途徑安排，都將為社會提供一批有用的人才，使地級市原來因為體制性的因素而出現(xiàn)的人浮于事現(xiàn)象得到有效緩解。

3、信息成本得以降低。省管縣減少“市”級參與者，縣可以及時向省反映問題，并獲得以準確快速方式執(zhí)行省級指令的動力機會，避免信息的失真，提高信息效率，使管理者的成本得以有效降低。

（二）行政效率得到大幅度提高

針對市場信息瞬息萬變的社會環(huán)境，省直接管縣體制促進縣級政府把握機遇能力的增強，有利于迅速抓住稍縱即逝的發(fā)展機遇。尤其是對一些需要報省級政府批準的時間上要求急的重大項目、重要工作能夠及時抓住不放，有效地提高了縣級搶抓發(fā)展機遇的能力。湖北省潛江市主抓經(jīng)濟工作的人大常委會主任劉明曾經(jīng)提到，潛江曾經(jīng)有一個高效連鑄保護渣的工業(yè)項目，在直管前經(jīng)過上報荊州地委、經(jīng)報省直部門、再報到國家經(jīng)貿(mào)委，僅申報工作就花去了半年多的時間，而2008年實行省管縣體制后，一個規(guī)模大得多的同類項目只走了1個多月的程序就被批下來了。如2008年2月，天源化工在湖北省陽新縣投資一個3億元項目，該縣一周內(nèi)辦妥相關(guān)審批手續(xù)，當月開工建設(shè)，7個月后順利投產(chǎn)。大大節(jié)省了項目層層上報審批所帶來的時間干耗，有利于企業(yè)及時抓住發(fā)展機遇。在信息溝通的常態(tài)機制上，中央精神和省級要求都在地方得到更迅速的落實。

（三）縣域經(jīng)濟得到長足發(fā)展

省管縣為縣域經(jīng)濟發(fā)展清道除障，賦予縣域經(jīng)濟發(fā)展以充沛的活力、動力和能力。使公共行政權(quán)力和社會資源得到重新分配，使“留利于縣”得到落實。明確劃分省、市、縣固定收入的主體稅種及共享收入分成比例，增加省對縣的定額補助基數(shù)，將上劃中央“兩稅”返還、所得稅返還、出口退稅返還數(shù)額核定到縣，專項撥款、專項資金和轉(zhuǎn)移支付補助直接分配到縣?！笆」芸h”改革避免了多層次行政干預(yù)對于市場競爭關(guān)系的扭曲。一方面，“省管縣”體制減少了管理層級和政策傳遞環(huán)節(jié)，政府間財權(quán)與事權(quán)關(guān)系得到理順，使縣級政府在經(jīng)濟發(fā)展行為和管理方式上能夠按照縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)在要求實施。另一方面，“省管縣”體制將相關(guān)事權(quán)下放到縣，促進了縣級政府功能完善，及時處理縣域經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的問題，及時有效地與省政府進行溝通、匯報，省一級出臺的相關(guān)政策在縣級落實得更為迅速。如項目資金直接下達，項目信息直接獲取，有利于縣級政府獲得省級財政、政策的扶持。

（四）城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有力

“省管縣”體制實現(xiàn)了省對縣實行直接轉(zhuǎn)移支付，增強了省級財政的直接調(diào)控能力和各種公共資源的有效分配?？h級政府發(fā)展縣域經(jīng)濟，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加大對農(nóng)村地區(qū)的資源投入、發(fā)展各種社會事業(yè)、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善農(nóng)村環(huán)境面貌、推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和提高農(nóng)民生活水平的能力進一步增強。縣級經(jīng)濟實力得到全面提升，有效發(fā)揮了縣城對周圍農(nóng)村地區(qū)的直接輻射帶動，促進了縣域內(nèi)的城鄉(xiāng)聯(lián)系和協(xié)調(diào)發(fā)展。

（五）夯實了服務(wù)型政府構(gòu)建的基礎(chǔ)

省管縣體制，通過省對縣（市）的直接管理，確保戰(zhàn)略 （包括城市化戰(zhàn)略）政策貫徹更加徹底，增強了戰(zhàn)略引導(dǎo)的有效性。政府宏觀調(diào)控的相關(guān)手段（如區(qū)域規(guī)劃、公共產(chǎn)品供給、轉(zhuǎn)移支付等等）通過財政杠桿作用使縣級財政能力相對增強，特別是省一級在區(qū)域規(guī)劃實施、重大基礎(chǔ)設(shè)施與公共設(shè)施供給和轉(zhuǎn)移支付方面的力度加大，有力地促進了區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享、區(qū)域規(guī)劃的順利實施和區(qū)域發(fā)展目標的最終實現(xiàn)。

三、省管縣體制下對縣級政府實施行政監(jiān)督面臨的挑戰(zhàn)

（一）省級政府直接監(jiān)督縣級政府的難度增大

省管縣體制在提高行政效率的同時，也使得省級政府直接履行行政監(jiān)督的幅度增大。一般行政管理學(xué)原理認為管理幅度與管理層次成反比，管理幅度越大，則管理層次越少；相反，管理幅度越小，則管理層次越多。一般來說，公共組織應(yīng)控制管理層次，應(yīng)盡量減少信息傳遞的中間環(huán)節(jié)。各級政府和各級領(lǐng)導(dǎo)都明白，管理層次過多會增加信息的流失率，降低政策執(zhí)行力，便于弄虛作假、陽奉陰違、暗權(quán)行動。領(lǐng)導(dǎo)層和執(zhí)行層縮短行政距離，便于領(lǐng)導(dǎo)和溝通，便于監(jiān)督和考察。但當超過一定幅度后，這一優(yōu)勢就不存在了。法國早期管理顧問格雷庫納斯（V.A.Graicunas）的研究結(jié)果表明，當管理者的下屬人員數(shù)以算術(shù)級數(shù)增加時，其相互影響的總數(shù)量，將以幾何數(shù)增加。用C來表示管理幅度，則計算管理幅度的公式為：

上述公式中n為直接向一位管理者匯報的下屬數(shù)。管理幅度以多少為宜，國外有人主張有效的管理幅度為3-9個或4-12個。我們知道，行政組織可變因素多，很難確定標準，只能根據(jù)工作性質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)水平、部屬素質(zhì)、空間距離、信息溝通手段等因素而定。按此公式要求，省直接監(jiān)督縣的數(shù)量以40個左右為宜。根據(jù)各省市政府官方網(wǎng)站統(tǒng)計，我國現(xiàn)在的許多省份擁有的縣市行政區(qū)域數(shù)在100多個，如河北省有172個，山東省也有139個，河南省有159個，四川省有181個。而全面實施省管縣后，雖然現(xiàn)代化的辦公條件為行政監(jiān)督工作提供了不少便利，但是由于管理半徑的增大，省級政府要直接派往縣級政府監(jiān)督的人員數(shù)量、頻次要增多，在現(xiàn)有編制人員數(shù)量不變的情況下，無疑是增加了省級政府直接監(jiān)督縣級政府的難度。

（二）縣級政府的自我行政監(jiān)督能力面臨嚴峻挑戰(zhàn)

“省管縣”體制在賦予縣級政府大量權(quán)力的同時，也對縣級政府的自我行政監(jiān)督能力提出了更高的要求。一方面，改革后縣級政府的經(jīng)濟社會管理權(quán)限得到擴大，具有一定的投資沖動，極易導(dǎo)致為追逐政績而搞地區(qū)分割的“諸侯經(jīng)濟”，另一方面，試點縣擁有了大量經(jīng)濟社會管理權(quán)限，如果政府約束不力，容易出現(xiàn)投資沖動和重復(fù)建設(shè)。缺乏有效的約束或監(jiān)督不力，極易產(chǎn)生政府的行為短期化或扭曲。

（三）縣級政府工作人員的自我監(jiān)督素養(yǎng)面臨新的考驗

省管縣后，進行強縣擴權(quán)?？h級政府的權(quán)力必然擴大，對縣級領(lǐng)導(dǎo)和具體工作人員的權(quán)力掌控、政策把握等都提出新的考驗，對縣級工作機構(gòu)、人員素質(zhì)提出了更高的要求。

從試點的省份看，不少省份反映，一方面縣級政府擴權(quán)后，不同程度存在著人員素質(zhì)難以適應(yīng)，業(yè)務(wù)銜接不夠順暢的問題，影響了部分職權(quán)的有效運行。另一方面縣一級政府擁有了大量經(jīng)濟社會管理權(quán)限后，“一把手”的權(quán)力進一步增大，普遍面臨著“上級監(jiān)督太遠、同級監(jiān)督太弱、下級監(jiān)督太難”的問題。這就為縣級政府工作人員的素養(yǎng)提出了新的要求。

（四）市對縣的監(jiān)督面臨空洞化的困境

省管縣改革后，雖然地級市與縣的行政關(guān)系沒有改變，省仍然將部分監(jiān)管權(quán)放在地級市，地級市仍然對縣級負有監(jiān)管責(zé)任，但隨著財權(quán)、人事管理權(quán)的上收，地級市缺乏有力的指導(dǎo)和監(jiān)督手段，監(jiān)管形同虛設(shè)，其統(tǒng)籌縣域經(jīng)濟發(fā)展的能力將會大打折扣。

四、強化對縣級政府行政監(jiān)督機制的對策措施

（一）合理定位省、市、縣級政府職能

國家行政學(xué)院公共管理教研部主任薄貴利表示，省、市、縣的矛盾，只能通過法律手段和民主手段加以解決，最根本的則是要依法明確省、市（地）、縣的職責(zé)權(quán)限。目前我國對省、市（地）、縣的職責(zé)權(quán)限的劃分并不是很明確。例如，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》有這樣一條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民政府行使下列職權(quán)?！边@一條規(guī)定就包含了三級半政府，即省級政府、副省級政府、地市級政府和縣級政府。管理最忌諱上下一般粗，容易權(quán)責(zé)不清，導(dǎo)致爭權(quán)奪利和推諉扯皮同時并存。這就需要明確規(guī)定省、市、縣三個行政單位的職權(quán)責(zé)，這可以參照1999年中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于地方政府機構(gòu)改革的意見》中對省、市、縣的職能的如下規(guī)定。

省一級政府要切實履行區(qū)域經(jīng)濟調(diào)節(jié)和社會管理的職能，按照國家法律、法規(guī)和方針、政策，制定區(qū)域性的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，加強社會主義精神文明建設(shè)和物質(zhì)文明建設(shè)，創(chuàng)造公平、公正、公開的競爭環(huán)境，維護市場秩序，打破地區(qū)、條塊分割；解除政府主管部門與國有企業(yè)的行政隸屬關(guān)系，主管部門不再直接管理企業(yè)，切實落實企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，深化企業(yè)改革，加快企業(yè)改組；加強對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)。

市一級政府要逐步管理從企業(yè)分離出來的社會事務(wù)，實行屬地管理；進一步改善投資環(huán)境，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，維護市場秩序，搞好社區(qū)服務(wù)，充分發(fā)揮城市的中心作用和輻射功能。

縣一級政府要切實把職能轉(zhuǎn)向服務(wù)與協(xié)調(diào)，加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，逐步發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進農(nóng)業(yè)的專業(yè)化、市場化、現(xiàn)代化。

以上規(guī)定劃清了各級政府的職責(zé)，明確了地方各級政府的職能和側(cè)重點，進一步規(guī)定省、市（地）、縣的職責(zé)權(quán)限：市對縣（市）財政的管理職能要體現(xiàn)在業(yè)務(wù)指導(dǎo)、督促檢查、報表匯總等方面，對所屬縣市財政困難繼續(xù)給予幫助。因此，實行“省管縣”體制后，省對市縣實行“扁平式”管理。市對縣的管理職能基本上是軟約束，縣級能否做到正常運轉(zhuǎn)、工資是否兌現(xiàn)，主要責(zé)任在省級而不在市級，市也不再對省出臺縣級增支政策和項目資金給予配套。從而達到市縣分治，市和縣不再具有隸屬關(guān)系，構(gòu)建三者之間新的體制結(jié)構(gòu)和運行模式，形成省、市、縣職責(zé)分明又相互協(xié)作的良性循環(huán)。市縣分治的同時，也要加強市縣間經(jīng)濟協(xié)作力度，在市場機制調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上加強市和縣的經(jīng)濟合作關(guān)系，加大基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)作力度，推進資源優(yōu)化配置，形成區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展共同體。

（二）創(chuàng)新政府管理體制擴大縣域

解決省級政府管理幅度過大的途徑，有兩種方式可以選擇：一種是促進各級政府創(chuàng)新；另一個方式就是擴大縣域，減少縣的數(shù)目。

促進各級政府管理創(chuàng)新。在行政管理上，要“積極發(fā)展電子政務(wù)管理、信息化辦公，將社會事務(wù)扁平化解決”，逐漸形成比較成熟的行政成本低、行政效率高的新型服務(wù)型政府?？h級政府要多利用現(xiàn)代科技手段，普及電子政務(wù)。電子政務(wù)使政府縱向結(jié)構(gòu)扁平化，高層管理者能夠迅速準確地掌握來自基層的信息，同時，電子政務(wù)也加快政府管理的變革，借助技術(shù)手段，更快地為公眾服務(wù)。電子政務(wù)發(fā)展將最終構(gòu)造出一個與省管縣體制相適應(yīng)的政府組織形態(tài)。

擴大縣域，減少縣的數(shù)目。可以考慮調(diào)整縣級行政區(qū)劃設(shè)置，確定部分縣升格為地級市，也可以適當合并過小的縣，逐步減少鎮(zhèn)鄉(xiāng)建制并創(chuàng)建新市制來減少行政層級。

（三）加強對縣級政府的監(jiān)督管理力度

一是縣級政府要加強理論政策的學(xué)習(xí)，引導(dǎo)廣大干部正確認識對省管縣體制下縣級政府職權(quán)的變化，尤其對擴大的權(quán)力有清醒的認識，科學(xué)理性地運用權(quán)力來發(fā)展縣域經(jīng)濟。

二是從根本上提高干部素質(zhì)能力，提高縣級政府綜合服務(wù)水平，達到提供公眾滿意服務(wù)的要求。

三是縣級政府也要善于自我監(jiān)督、自我約束，還要有意識地培育基層群眾的公民意識，鼓勵他們主動參與改革，讓他們與政府組織內(nèi)的決策團體形成制度創(chuàng)新的合力，相互以政策輸出和民間反饋的互動方式彼此促進和溝通、糾偏和磨合。

（四）國家要盡快出臺政策法規(guī)，對縣級政府的監(jiān)督管理做出規(guī)定，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的縣級管理體制和運行機制

第一，對擴權(quán)的縣（市）實行動態(tài)管理，制定具體的考核目標。第二，明確省和市的監(jiān)管責(zé)任?！笆」芸h”并不意味著“地級市”責(zé)任缺失。省級政府由于管轄范圍過大，在強化對縣級財政的直管上也很有可能力不從心，從而導(dǎo)致“地級市”和省級這兩個上級政府對縣的監(jiān)督和約束力度都被削弱。因此，“地級市”絲毫不能放松對縣級財政的指導(dǎo)力度，并要警惕由于“省管縣”體制改革之后可能產(chǎn)生的縣級財政風(fēng)險。

山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院）

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）