■甘行瓊 王住偉

關(guān)于我國地方政府收入分配職能的思考

■甘行瓊 王住偉

地方政府的收入分配職能是指地方政府通過各種政策工具，參與國民收入的初次分配與再分配，調(diào)節(jié)收入分配差異，促進(jìn)社會公正、公平，維護(hù)社會穩(wěn)定。地方政府可以選擇的政策工具大體上包括稅收、財政支出和價格管制等。國內(nèi)外關(guān)于地方政府收入分配職能的規(guī)范研究，因?qū)σ啬芊褡杂闪鲃拥燃僭O(shè)條件不同而存在較大的分歧，且國外關(guān)于地方政府是否應(yīng)該具備收入分配職能已經(jīng)形成了較為完善和成熟的理論體系。我國目前的研究還主要停留于直接套用國外理論方面，宏觀層次的分析較多；對于國外理論是否適合我國具體情況則分析不夠、對造成我國居民收入差距的地方政府成因未能進(jìn)行全面深入具體的分析，更沒有形成適合我國國情的理論體系。我國作為典型的單一制國家，與美國等聯(lián)邦制國家有很大不同；我國存在較為嚴(yán)格的戶籍管轄制度以及較多的其他流動性限制，這就決定了西方的理論不一定適合我國的具體國情。如果直接套用西方的理論分析我國收入分配的影響因素，忽略地方政府的收入分配職能可能會得出錯誤的結(jié)論，影響政策的制定。因此，本文通過分析我國地方政府在收入分配方面的失靈并提出校正思路以對該問題進(jìn)行初具建設(shè)性意義的研究。

一、我國收入分配擴(kuò)大的現(xiàn)狀

改革開放三十多年來，我國社會經(jīng)濟(jì)在各個方面都發(fā)生了巨大的變化。一方面是經(jīng)濟(jì)總量快速增長，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在優(yōu)化，另一方面是收入分配差距不斷擴(kuò)大，不同地區(qū)、不同階層、不同行業(yè)之間的收入差距都呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢。

第一，基尼系數(shù)不斷擴(kuò)大?；嵯禂?shù)是衡量居民之間貧富差異程度的數(shù)量界線，能夠客觀反映和監(jiān)測居民之間的貧富差距。按照國際慣例，基尼系數(shù)在0.4—0.5之間表示收入分配差距較大，0.5—0.6之間表示收入分配差距懸殊，超過0.6表明收入分配出現(xiàn)兩極分化。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)測算，我國基尼系數(shù)的變化趨勢持續(xù)擴(kuò)大，超過了國際公認(rèn)的“警戒線”0.4，表明我國目前的收入分配非常不均，這不僅影響我國經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展，甚至可能為社會安定埋下隱患。

第二，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間的收入差距日益擴(kuò)大。根據(jù)國家統(tǒng)計年鑒,對以下指標(biāo)進(jìn)行了計算。首先是地區(qū)間收入差距不斷擴(kuò)大,就東中西人均GDP比例而言,1982年為1.45:1.23:1,1992年為2.04:1.15:1,2002年為2.52:1.24:1,2010年為2.10:1.26:1。其次是城鄉(xiāng)之間收入差距不斷擴(kuò)大,就城鎮(zhèn)居民家庭平均每人可支配收入與農(nóng)村家庭平均每人純收入的比例而言，1982年為1.982,1992年為2.585,2002年為3.111，2010年為 3.2285,如果再考慮城鄉(xiāng)之間社會保障等方面的不同,城鄉(xiāng)之間的差距會進(jìn)一步增大。再次是行業(yè)間收入差距不斷擴(kuò)大,按行業(yè)劃分的平均工資水平最高收入行業(yè)與最低收入行業(yè)的差距系數(shù),1982年為1.614,1992年為1.8556,2002年為2.991,2010年為4.657。以上三個指標(biāo)從1982年到2010年的變化表明我國居民收入差距存在明顯的擴(kuò)大趨勢。

二、我國收入分配差距擴(kuò)大的地方政府成因

造成我國收入分配差距擴(kuò)大的原因無疑是多方面的，但地方政府的收入分配職能不到位無疑是一個重要的原因。我國地方政府在收入分配方面的失靈主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

第一，地方公共產(chǎn)品短缺且分配不均衡。公共產(chǎn)品包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境、交通等服務(wù)。從教育來看，我國目前的實(shí)際情況是地方政府提供的教育資源普遍是城市優(yōu)于鄉(xiāng)村，重點(diǎn)中小學(xué)優(yōu)于普通中小學(xué)；長此以往，受教育程度的差距必然會形成收入差距。有實(shí)證表明，在一定范圍和一定程度上，教育差距會隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的擴(kuò)大而不斷擴(kuò)大，教育差距大于經(jīng)濟(jì)差距，省內(nèi)教育差距大于省際教育差距等。從醫(yī)療來看，近年來隨著我國醫(yī)療保障體系的不斷完善，我國農(nóng)村醫(yī)療保障水平有了極大的提高，但是與城市醫(yī)療保障水平相比仍然存在很大的差距。2008年城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療報銷比分別為66.2%、49.2%、34.6%，相對于城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民來說，農(nóng)村居民的醫(yī)療服務(wù)支出有更高比例需要自身承擔(dān)，這必然使得農(nóng)村居民的潛在醫(yī)療需求無法轉(zhuǎn)化為有效需求，從而“貧”“病”交加。從交通來看，目前農(nóng)村交通與城市交通相比的實(shí)際情況是，農(nóng)村交通總量少、質(zhì)量差。所謂的村級公路品質(zhì)有限，嚴(yán)重影響了車輛行駛的安全系數(shù)。在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和國家城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的背景下，目前城鄉(xiāng)交通服務(wù)供給嚴(yán)重失衡，農(nóng)村居民日益增加的交通服務(wù)需求與地方政府的交通服務(wù)供給之間的缺口日益顯著，一方面阻礙了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，另一方面又進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)收入差距，成為城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略實(shí)施的瓶頸。從環(huán)境來看，地方政府在環(huán)境治理方面本來就不夠，在許多鄉(xiāng)村地區(qū)根本就是缺位，致使很多鄉(xiāng)村地區(qū)目前可以說還是環(huán)境治理的死角。很多鄉(xiāng)村地區(qū)根本缺乏垃圾焚燒服務(wù)、缺乏干凈的飲用水服務(wù)、缺乏衛(wèi)生廁所等等。這些公共服務(wù)的缺位嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村地區(qū)居民的生活質(zhì)量，從質(zhì)量方面加劇了城鄉(xiāng)居民收入差距。

第二，地方政府的權(quán)力尋租擴(kuò)大了收入分配差距。理論上，應(yīng)該發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用，政府的活動領(lǐng)域僅局限于市場失靈領(lǐng)域。另一方面，需要政府承擔(dān)一定職能的同時也意味著必須賦予政府一定的資源、賦予政府保障市場機(jī)制正常運(yùn)行、矯正市場失靈的權(quán)力。這就使得權(quán)利尋租具備了存在的可能。地方政府也不例外。地方政府既可以通過與利益集團(tuán)的直接權(quán)錢交易保證利益集團(tuán)獲得實(shí)質(zhì)性的高額收益，又可以通過與生產(chǎn)要素的結(jié)合來直接干預(yù)市場領(lǐng)域的初次分配。其結(jié)果就是破壞了市場的規(guī)范運(yùn)作，使得生產(chǎn)要素?zé)o法按市場規(guī)律正常流動、各種招標(biāo)活動中權(quán)錢交易屢見不鮮、經(jīng)營許可證非法發(fā)放等。同時，地方政府也可以在執(zhí)行中央政府和本級政府的稅收優(yōu)惠政策和轉(zhuǎn)移支出政策的過程中進(jìn)行尋租活動。這就必然為參與尋租的利益集團(tuán)帶來大量非法收入，從而阻礙公平競爭的市場機(jī)制發(fā)揮作用，引發(fā)收入差距的不合理擴(kuò)大,破壞了社會的和諧穩(wěn)定。

第三，地方片面追求GDP導(dǎo)致二次分配不公。地方政府基于上級政府考核政績的壓力而片面追求GDP，這種壓力在過去近三十多年里極大地促進(jìn)了我國地方經(jīng)濟(jì)的增長。然而，地方政府片面追求GDP的過程卻導(dǎo)致了大量的扭曲。比如，地方政府為了促進(jìn)當(dāng)?shù)谿DP的增長，會選擇優(yōu)先發(fā)展城市的策略，其結(jié)果必然忽視農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這樣，城市因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施、資金、信息、產(chǎn)業(yè)體系等方面的雄厚基礎(chǔ)優(yōu)先得到了更進(jìn)一步的發(fā)展；農(nóng)村地廣人稀、基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和附加值低，因而相對城市而言在各個方面都發(fā)展緩慢。最終結(jié)果自然是加劇城鄉(xiāng)收入差距。此外，地方片面追求GDP的過程必然導(dǎo)致地方政府間的惡性競爭。比如，各地方為了吸引更多的外來投資，地方政府會盡可能甚至超越權(quán)限變相運(yùn)用財稅政策優(yōu)惠、土地等自然資源的優(yōu)惠政策。地方政府吸引投資的策略提高了資本深化程度的同時也進(jìn)一步惡化了收入分配格局。

第四，地方政府對慈善事業(yè)的關(guān)心不夠阻礙了慈善事業(yè)的快速發(fā)展。隨著“三次分配”的提出，慈善在縮小收入分配差距中的作用得到了越來越多的社會認(rèn)可。改革開放以來我國慈善事業(yè)有了很大的發(fā)展：以《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》為代表的慈善事業(yè)立法工作逐步完善，政府的支持力度也在逐步加大，使得我國慈善事業(yè)逐步走向法制化；慈善組織不斷發(fā)展壯大。據(jù)民政部統(tǒng)計，截至2010年底，全國共建立經(jīng)常性社會捐助工作站點(diǎn)和慈善超市3.2萬個，基本形成覆蓋全國城市的社會捐助網(wǎng)；民眾參與慈善的意識增強(qiáng)，民政部門和各類社會組織全年直接接收社會捐贈款物601.7億元，其中各類社會組織接收捐款417.0億元。但是也還存在很多問題，比如有些地方政府在慈善事業(yè)方面還存在嚴(yán)重的行政職能缺位和越位。缺位表現(xiàn)為慈善組織在申請成立時經(jīng)常找不到業(yè)務(wù)主管部門或地方政府部門不愿擔(dān)任業(yè)務(wù)主管部門，或是不愿承擔(dān)責(zé)任，或是不愿分散管理精力。這就使得很多慈善組織無法順利注冊登記，從而制約了慈善組織在數(shù)量上的快速擴(kuò)張；有些慈善組織迫不得已進(jìn)行工商注冊，扭曲了慈善組織的性質(zhì)。越位首先表現(xiàn)為作為政府的民政部門與慈善組織有著極其緊密的聯(lián)系，很多慈善組織因?yàn)橐劳杏诘胤秸チ霜?dú)立性，標(biāo)志是地方政府在很大程度上控制了其人事任免權(quán)，導(dǎo)致慈善組織在運(yùn)作中管理體制僵化，顯示出濃厚的行政色彩。其次越位表現(xiàn)為以政府名義組織的捐助多為使用行政權(quán)力對下屬部門和工作人員的強(qiáng)行攤派，把自愿捐助變成了“索捐”，這樣會破壞慈善組織的公信度，進(jìn)而影響慈善組織能力的孕育。

三、進(jìn)一步完善我國地方政府收入分配職能的對策建議

我國收入分配差距的擴(kuò)大，根源于體制轉(zhuǎn)型期市場無序和政府職能轉(zhuǎn)型不到位。因此必須進(jìn)一步繼續(xù)深化經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革，進(jìn)一步推進(jìn)我國地方政府職能的轉(zhuǎn)型、促進(jìn)地方政府的行為規(guī)范。

第一，落實(shí)地方政府的職能定位。地方政府的基本職能首先是提供地方公共產(chǎn)品，促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化?；竟伯a(chǎn)品的均等化有助于促進(jìn)機(jī)會均等,避免機(jī)會不平等帶來的收入差距。地方政府應(yīng)當(dāng)采取措施縮小目前教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)、交通、環(huán)保等方面存在的機(jī)會不均等。目前主要是加大農(nóng)村教育資源的投入，縮小城鄉(xiāng)差距，這也是縮小城鄉(xiāng)收入分配差距的長久之計。逐步實(shí)現(xiàn)公共運(yùn)輸服務(wù)均等化是交通公平的最主要內(nèi)容，目前交通公平和公共運(yùn)輸服務(wù)的主要矛盾也集中在農(nóng)村。著力解決農(nóng)村交通問題，既是實(shí)現(xiàn)交通公平的首要任務(wù)，也是公共運(yùn)輸服務(wù)均等化的關(guān)鍵所在。因此地方政府也有必要加大對農(nóng)村交通的投入。地方政府需要按照市場經(jīng)濟(jì)原理和因地制宜的原則，加快建立政府與市場合作的多元化、社會化、可持續(xù)的農(nóng)村公共客運(yùn)服務(wù)供給體系，從而破解農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的資金來源難題，建立符合基本公共運(yùn)輸服務(wù)要求的農(nóng)村公路管養(yǎng)體制。醫(yī)療方面和社會保障方面，從平衡城鄉(xiāng)福利水平的視角，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度是縮小城鄉(xiāng)差距、緩解農(nóng)村居民醫(yī)療服務(wù)消費(fèi)的收入約束的重要措施。因此地方政府應(yīng)該理順勞動保障部門、農(nóng)村工作部門、民政部門和衛(wèi)生、教育部門的關(guān)系，形成分工合理，各部門緊密配合的農(nóng)村社會保障管理體系，并按照建立公共財政的要求，加大財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，重視地方社會救助，保障各項社會保障資金的落實(shí)。同時，各地方政府也要根據(jù)地方財力的可能，加大對農(nóng)村環(huán)保的投入，盡早提供地方居民的生活飲用水和衛(wèi)生廁所服務(wù)，保證基本的人權(quán)得到落實(shí)。此外，地方政府的職能是規(guī)范市場秩序。地方政府要加強(qiáng)市場管理,整頓市場，清除市場障礙,嚴(yán)厲打擊違法生產(chǎn)經(jīng)營，堅決取締非法收入,弱化不合理不合法因素造成的貧富差距的負(fù)面影響。

第二，以法律規(guī)范地方政府的行政行為以防止權(quán)力尋租。目前有關(guān)政府行政行為規(guī)范的法規(guī)性文件有 《反腐敗法》、《干部問責(zé)制》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法（試行）》等。這些法規(guī)性文件過于籠統(tǒng)且力度不夠，有待進(jìn)一步完善。應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》進(jìn)一步明確政府各部門的權(quán)責(zé)邊界，限制因權(quán)責(zé)關(guān)系不明而產(chǎn)生的尋租機(jī)會；在預(yù)算審批執(zhí)行和行政決策過程中強(qiáng)調(diào)公開和民主，確保地方政府政務(wù)的公開性和透明性，接受公民和媒體的全方位監(jiān)督，保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，完善行政問責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力約束；另一方面加強(qiáng)法律法規(guī)對尋租的處罰力度，通過增加尋租成本減少尋租的發(fā)生。

第三，建立科學(xué)的地方政府績效考評體系?？荚u地方政府的價值取向應(yīng)更加注重社會公平。摒棄我國在地方政府績效評估實(shí)踐中長期把經(jīng)濟(jì)增長作為基本的價值取向和判斷標(biāo)準(zhǔn)的做法，而對包括縮小收入分配差距在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會、自然的協(xié)調(diào)發(fā)展給予更多的關(guān)注并且加大考核力度。目前我國有省份已經(jīng)開始試行不再向各市州下達(dá)GDP增長的指標(biāo)任務(wù)，而是將計劃生育、耕地保有量、安全生產(chǎn)、社會穩(wěn)定和廉政建設(shè)作為考核重點(diǎn)指標(biāo)。地方政府的新型政績考核體系更應(yīng)注重收入分配公平和社會和諧穩(wěn)定已經(jīng)成為必然趨勢。

第四，倡導(dǎo)公益和慈善事業(yè)，促進(jìn)財富的隱性轉(zhuǎn)移。公益與慈善事業(yè)有助于實(shí)現(xiàn)個人高層次的人生價值目標(biāo)，應(yīng)該受到地方政府的肯定和關(guān)心。目前最根本的要求是重新定位政府與慈善組織的關(guān)系，即政府不應(yīng)該繼續(xù)把慈善組織視為下屬機(jī)構(gòu)而應(yīng)該視為合作伙伴，進(jìn)而對慈善組織進(jìn)行扶持和第三方監(jiān)督。只有這樣才能使政府拋棄對慈善組織的嚴(yán)格管制，使慈善組織具備充分的獨(dú)立自主性。在此基礎(chǔ)上，地方政府應(yīng)為慈善事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的法律環(huán)境，健全法律法規(guī)，為慈善組織和慈善事業(yè)管理機(jī)制的現(xiàn)代化提供法律依據(jù)。嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)中有關(guān)公益和慈善事業(yè)的各種優(yōu)惠政策，比如對于企業(yè)和個人捐贈者分別給予企業(yè)所得稅和個人所得稅的稅收優(yōu)惠，以鼓勵企業(yè)和個人的捐贈行為。

中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院）