○李文龍 陳澤華

（武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

近十年我國政府決策失誤研究綜述

○李文龍 陳澤華

（武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

政府決策是政府行使國家管理職能的核心和關(guān)鍵。因此，如何推進(jìn)政府決策科學(xué)化、民主化、法制化進(jìn)程就成為一個(gè)具有重要理論價(jià)值和實(shí)踐價(jià)值的研究課題。近十年來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)此展開了深入廣泛的研究，取得了豐碩的成果。本文試將近十年來國內(nèi)學(xué)術(shù)界有關(guān)政府決策失誤研究的部分相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行綜述，以總結(jié)成果，發(fā)現(xiàn)不足，尋求新的突破。

一、政府決策失誤的界定

提到政府決策失誤，首先需要明確政府決策的含義。譚桔華（2004）認(rèn)為，政府決策是政府面對(duì)需要解決的一些社會(huì)重大問題做出的某種政策或行為的選擇。許燕、王旭剛（2007）認(rèn)為，政府決策即行政決策，是指國家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行憲法、法律，發(fā)揮行政管理職能做出的處理國家公共事務(wù)的決定。

雖然國內(nèi)專家學(xué)者們對(duì)政府決策的界定在表述上各有不同，但是可以歸納為廣義和狹義之分，兩者的區(qū)別在于對(duì)政府決策主體的界定不同。顯然，相較于狹義的政府決策將決策主體局限于國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員而將其他國家機(jī)關(guān)（司法機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)等）及其工作人員排除在外的做法，廣義的政府決策對(duì)于政府決策主體的界定更符合實(shí)際。

1、政府決策失誤的概念

朱廣忠（2004）認(rèn)為，政府決策失誤就是指政府決策違背了事物發(fā)展的客觀規(guī)律，對(duì)決策問題作出錯(cuò)誤的判斷，帶來一定的不良后果。朱水成、李璠（2005）把政府決策失誤界定為政府做出的決策不僅未能有效地克服市場失靈，甚至加劇了市場失效的現(xiàn)象，其結(jié)果是造成了社會(huì)公共資源的浪費(fèi)。關(guān)保英、楊福韜（2007）認(rèn)為，政府決策失誤是指政府在做出決策時(shí)，違背客觀實(shí)際，違背自然和社會(huì)規(guī)律，違反國家的法律和法規(guī)所作出的有損于國家、社會(huì)和人民利益的行政決策。黃開騰、王鴻詩（2008）認(rèn)為，政府決策失誤是政府機(jī)關(guān)及人員按照預(yù)先設(shè)計(jì)的決策方案實(shí)施后，由于受到主客觀因素的影響而出現(xiàn)的執(zhí)行效果與預(yù)計(jì)目標(biāo)有較大差距，給社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成不良影響的現(xiàn)象。

2、政府決策失誤的判定標(biāo)準(zhǔn)

朱水成、李璠（2005）認(rèn)為，政府決策失誤主要有兩種表現(xiàn)形式：一是決策嚴(yán)重錯(cuò)誤，導(dǎo)致決策目標(biāo)的方向性錯(cuò)誤，其后果極其惡劣，往往造成難以挽回的局面；二是決策方案遠(yuǎn)沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，形成決策偏差，造成損失。張峰（2007）認(rèn)為，政府決策失誤的判斷標(biāo)準(zhǔn)一是行政決策的投入是否大于產(chǎn)出；二是行政決策的吻合度。關(guān)保英、楊福韜（2007）認(rèn)為，政府決策失誤具有以下特征：一是具有決策主體的具體性；二是具有公權(quán)的濫用性；三是具有損失的不確定性；四是具有對(duì)象的不可測性。

二、政府決策失誤的代價(jià)

1、巨大的經(jīng)濟(jì)損失

薄貴利（2007）認(rèn)為，政府決策失誤與社會(huì)無謂成本是成正比的。政府決策失誤多、決策失誤大，社會(huì)無謂成本就會(huì)大幅度上升。而社會(huì)被迫支付的無謂成本表現(xiàn)形式是多種多樣的，其中巨大的經(jīng)濟(jì)損失首當(dāng)其沖。殷耀、黃豁、葉建平（2011）認(rèn)為，決策失誤最直接的后果是造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，這種“不落腰包的腐敗”所帶來的經(jīng)濟(jì)損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過貪污和腐敗。

2、生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞

張玉林（2006）認(rèn)為，在以經(jīng)濟(jì)增長為主要任期考核指標(biāo)的壓力型行政體制下，GDP和稅收財(cái)源的增長成為地方官員的優(yōu)先選擇，從而導(dǎo)致他們?nèi)菀撞扇≈卦鲩L、輕環(huán)保的污染保護(hù)主義行為，并與追求利潤的企業(yè)家結(jié)成利益同盟。張華、王寧（2010）指出，目前地方政府主導(dǎo)發(fā)展的模式仍然沒有根本改變，經(jīng)濟(jì)增長仍然是考核政績的主要指標(biāo)，地方政府為了眼前暫時(shí)的政績，片面追求GDP增長不惜過度地付出環(huán)境代價(jià)。

3、發(fā)展機(jī)遇的喪失

內(nèi)蒙古鄂爾多斯市委書記杜梓、四川省遂寧市市長胡昌升等地方干部認(rèn)為，比經(jīng)濟(jì)上的損失與浪費(fèi)更昂貴的代價(jià)是，決策失誤可能使一個(gè)地區(qū)偏離科學(xué)軌道，發(fā)展走彎路，在地區(qū)發(fā)展中選擇有?？茖W(xué)發(fā)展的模式，使地方喪失寶貴的發(fā)展機(jī)遇。

4、政府公信力的弱化

蔡霞等專家認(rèn)為政府決策失誤最無法挽回的是政府權(quán)威、政府信用的逐漸丟失，引發(fā)黨群、干群信任危機(jī)。伍洪杏（2010）認(rèn)為，衡量政府公信力的指標(biāo)主要有政策公信力、行為公信力和績效公信力。公共決策失誤將弱化政府政策公信力、行政行為失范會(huì)損害政府行為公信力、政府績效低下會(huì)降低政府績效公信力。

5、疊加效應(yīng)：引發(fā)群體性事件

蔡霞等專家指出，當(dāng)科學(xué)慎重的決策常常被決策者的主觀意志代替，而決策又常常出現(xiàn)失誤甚至社會(huì)混亂時(shí)，各種因素累積疊加，就會(huì)帶來社會(huì)成員對(duì)各個(gè)層面決策者的不滿，甚至誘發(fā)群體性事件。劉江（2011）認(rèn)為，一些地方政府沒有及時(shí)穩(wěn)妥地解決公眾普遍關(guān)心的問題，導(dǎo)致一些矛盾久拖不決、公眾積怨加深，此時(shí)一個(gè)小小的偶然事件，就可能誘使民眾集聚并以此釋放自己的不滿情緒，從而引發(fā)群體性事件。

三、政府決策失誤的成因

有學(xué)者分別運(yùn)用公共選擇理論、心理學(xué)、行為經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)導(dǎo)致我國政府決策失誤的因素進(jìn)行了深入分析，可以歸納為主觀原因和客觀原因。

1、政府決策失誤的主觀原因

（1）政府決策主體的“經(jīng)濟(jì)人”動(dòng)機(jī)。朱水成、李璠（2005）認(rèn)為，很多決策失誤都是由決策者私欲的極度膨脹造成的。張峰（2007）認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府官員和其他社會(huì)成員一樣都是個(gè)人效用最大化的追逐者。在利己利益與人民大眾利益的抉擇中，一些官員往往會(huì)更傾向于以犧牲廣大人民利益的代價(jià)來滿足自身或小集團(tuán)的利益，從而導(dǎo)致決策的失誤。

（2）專家的“經(jīng)濟(jì)人”動(dòng)機(jī)。錢再見、李金霞（2006）認(rèn)為，專家咨詢論證的政策方案本身就是一種為某項(xiàng)目標(biāo)、價(jià)值與實(shí)踐而設(shè)計(jì)的計(jì)劃，是政府對(duì)整個(gè)社會(huì)的價(jià)值作權(quán)威性的分配。專家作為社會(huì)中的一員，對(duì)于這種社會(huì)利益的劃分方案，由于專家行為的靈活性以及自利動(dòng)機(jī)的強(qiáng)烈刺激性，他們的行為實(shí)際上也是盡可能地利用自己的一切資源去獲取自身效用的最大化，而不是其聲稱的服務(wù)于最大限度地增進(jìn)公共利益。

（3）特殊利益集團(tuán)的“經(jīng)濟(jì)人”動(dòng)機(jī)。馮偉林（2008）認(rèn)為，利益集團(tuán)有時(shí)為了自身狹隘的利益，會(huì)用所擁有的社會(huì)和政治資源，精心設(shè)置理論和輿論影響，影響地方政府正確的決策。徐慶利（2010）認(rèn)為，以公共利益為前提的公共政策是對(duì)社會(huì)價(jià)值與資源的調(diào)整與重新分配，在政策制定中所引發(fā)的集團(tuán)利益與公共利益的沖突在所難免。在沖突中，利益集團(tuán)往往不惜動(dòng)用任何手段來促使本集團(tuán)利益增加或至少不受到損失。

（4）政府決策主體能力的不足。王瑞豐（2005）認(rèn)為，政府決策者的素質(zhì)不高直接導(dǎo)致政府決策失誤。張峰（2007）認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，公共事務(wù)日趨復(fù)雜，行政決策涉及的因素日益增多，行政決策的難度日益加大，而相應(yīng)的行政管理現(xiàn)代化、科學(xué)化尚在進(jìn)程中，行政決策主體的認(rèn)識(shí)、行為能力有一定的限度。有時(shí)，即使決策主體以全心全意為人民服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，但由于自身能力的不足及客觀情況的復(fù)雜，也有可能會(huì)做出失誤的決策。

2、政府決策失誤的客觀原因

（1）人是具有有限理性的。錢再見、李金霞（2006）指出，現(xiàn)實(shí)世界中的人，并不是完全理性的人，而只是具有有限理性的人。只能作出“滿意的”或“足夠好的”決策，而不能作出完全理性的決策。黃維干（2008）指出，決策者自身的非理性行為，如過度自信、框架依賴、惡性增資和羊群行為等等，有可能扭曲其投資決策過程，導(dǎo)致政府投資決策失誤。

（2）信息的非完備性與滯后性。錢再見、李金霞（2006）指出，由于信息不完全、（未來的）不確定性以及（現(xiàn)時(shí)的）模糊性，導(dǎo)致即便是擁有了現(xiàn)代科學(xué)理論和先進(jìn)技術(shù)，也無法保證所有決策方案的絕對(duì)正確。張峰（2007）認(rèn)為，決策是在占有信息的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，科學(xué)決策的前提是占有全面準(zhǔn)確的信息，如果對(duì)反映事物狀態(tài)的信息把握不全或是不能準(zhǔn)確把握都可能導(dǎo)致決策失誤。

（3）精英決策模式的局限以及公眾參與機(jī)制的缺乏。胡偉（1998）認(rèn)為，我國當(dāng)前的政策制定模式是一種精英決策模式。當(dāng)代中國的決策者是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)層的權(quán)力精英，而國家的重大決策權(quán)只局限于領(lǐng)袖及黨的領(lǐng)導(dǎo)核心手中，社會(huì)力量對(duì)公共政策的影響力極弱。黃開騰、王鴻詩（2008）認(rèn)為，當(dāng)前我國的行政決策幾乎都是“長官意志”在起作用，很多決策沒有經(jīng)過征求專家和公眾的意見就倉促做出，要不就是雖然征求意見了，卻只是形式主義，把專家和公眾的意見當(dāng)作耳邊風(fēng)，導(dǎo)致民主參與有名無實(shí)。

（4）政府決策監(jiān)督機(jī)制以及失誤責(zé)任追究機(jī)制不完善。黃開騰、王鴻詩（2008）認(rèn)為，造成決策失誤不斷增多的一個(gè)重要原因是當(dāng)前我國的政府決策失誤的責(zé)任追究機(jī)制不完善。夏曉華（2011）認(rèn)為，政府信息公開制度不健全、公眾沒有有效渠道對(duì)政府的欺騙行為進(jìn)行懲罰，說到底，就是公眾對(duì)政府行為的監(jiān)督機(jī)制不健全。

（5）網(wǎng)絡(luò)民意對(duì)政府決策的消極影響。馬元海（2011）認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)民意作為社會(huì)輿論的重要組成部分，對(duì)政府決策的影響有積極的一面，如提供全面、真實(shí)的信息，提高決策的科學(xué)性，擴(kuò)大決策主體，促進(jìn)政府決策民主化等等，但也有消極一面，表現(xiàn)為：網(wǎng)絡(luò)上的虛假信息可能會(huì)造成決策者的決策失誤；過量的信息提供會(huì)引起決策者的盲目決策；網(wǎng)絡(luò)話語權(quán)的壟斷影響科學(xué)決策；情緒性輿論的彌漫影響決策。

四、針對(duì)政府決策失誤的對(duì)策

1、提高政府決策者的綜合素質(zhì)

王瑞豐（2005）認(rèn)為，政府決策者的素質(zhì)和能力直接影響政府決策的成功與失敗。他指出必須不斷提高政府決策者的素質(zhì)，做法如下：一是加強(qiáng)對(duì)政府決策者的教育與培訓(xùn)；二是加強(qiáng)政治學(xué)習(xí)，提高思想道德素質(zhì)；三是通過反面典型案例，對(duì)其他決策者進(jìn)行警示教育。

2、建立民主化的政策議程設(shè)置機(jī)制

張柳（2011）認(rèn)為，為了保證公民關(guān)心的社會(huì)問題進(jìn)入政府議程，必須建立多元互動(dòng)的民主化的議程設(shè)置機(jī)制。第一，建立開放性的制度結(jié)構(gòu)，使大量利益表達(dá)和協(xié)商能通過體制內(nèi)政治的方式解決，或者通過體制化的社會(huì)運(yùn)動(dòng)方式進(jìn)行表達(dá)。第二，政策議程的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)必須符合民主化的原則，減少政治組織的價(jià)值偏好和利益傾向等對(duì)政策議程的影響，使政府議程更好地反映民眾的意愿和要求。

3、完善政府信息公開制度

夏曉華（2011）認(rèn)為，政府信息公開是保證公眾監(jiān)督政府官員行為的必要途徑。合理的信息公開制度系統(tǒng)使政府的行為能夠被公眾及時(shí)地觀察到，則公眾就能對(duì)政府進(jìn)行有力監(jiān)督，政府中的某些官員就不能肆意地不講誠信，不履行職責(zé)。

4、完善政府決策的公民參與制度

張柳（2011）認(rèn)為，針對(duì)目前我國公民參與的現(xiàn)狀，拓寬公民利益訴求渠道政府應(yīng)著手于：一是完善人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議等公民制度化參與渠道；二是建立健全“人民建議征集制度”、“政府官員與群眾之間的專題對(duì)話制度”等公民參與的渠道與方式，并使其制度化；三是減少利益輸入的中間環(huán)節(jié)，使重要的群眾要求接近決策核心，實(shí)現(xiàn)自主利益訴求的有效表達(dá)；四是大力發(fā)展非政府組織，充分發(fā)揮公民團(tuán)體的作用。

5、健全和落實(shí)政府決策主體責(zé)任制

張峰（2007）將政府決策失誤責(zé)任形式劃分為：政治責(zé)任、法律責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、道義責(zé)任、刑事責(zé)任。他指出，對(duì)于政府決策失誤的責(zé)任，應(yīng)該根據(jù)決策的性質(zhì)、過錯(cuò)程度大小和所造成損失的嚴(yán)重程度予以相應(yīng)的追究，同一決策可以多種形式并行追究。

6、規(guī)范利益集團(tuán)影響政策制定的方式

張柳（2011）認(rèn)為，基于利益均衡與利益和諧的考慮，要規(guī)范利益集團(tuán)影響政策制定的方式，實(shí)現(xiàn)利益集團(tuán)多樣化。第一，權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)該制定有關(guān)的法律法規(guī)保證利益集團(tuán)在法律框架下合理、有序地運(yùn)行。第二，要依法取締非法利益集團(tuán)，支持和保護(hù)合法利益集團(tuán)的發(fā)展。第三，在全社會(huì)范圍內(nèi)塑造公共價(jià)值取向，培育公共精神，健全利益導(dǎo)向機(jī)制，使利益集團(tuán)在影響公共政策時(shí)不只關(guān)注自身利益，也能考慮公共利益。

五、總結(jié)與展望

近十年來，關(guān)于政府決策失誤的理論研究已經(jīng)取得了一些有益的成果，總的來說，以下幾個(gè)方面的成就是值得肯定的：第一，經(jīng)過前期的探索研究，學(xué)術(shù)界對(duì)政府決策失誤的認(rèn)識(shí)在深度和廣度上都有了深厚的積累，學(xué)者們從理論上對(duì)政府決策失誤進(jìn)行深入剖析、準(zhǔn)確界定，為防控政府決策失誤奠定了理論基礎(chǔ)。第二，學(xué)術(shù)界對(duì)政府決策失誤的研究，不僅是停留在對(duì)基本理論的闡述上，而且對(duì)政府決策失誤發(fā)生的新背景和新趨勢也給予了極大的關(guān)注，尤其是在如何防治政府決策失誤的問題上，學(xué)者們提出了許多獨(dú)到的見解，為政府在管理和服務(wù)的過程中提供了新的思路，使研究更加貼近現(xiàn)實(shí)，這些研究將更好地發(fā)揮理論對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)作用。第三，越來越多的學(xué)者開始從新的角度對(duì)政府決策失誤進(jìn)行探討，促進(jìn)了政府決策失誤防治體系的建立與完善。

毋庸置疑，目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)政府決策失誤的研究在內(nèi)容上不斷拓寬，研究水平也不斷提高。但不可否認(rèn)的是，政府決策失誤的研究在我國起步較晚，相對(duì)而言還是一個(gè)比較新的研究領(lǐng)域，相關(guān)研究缺乏一整套完整的理論體系來支持，在目前的研究中還存在一些亟待完善的問題。如在研究方法上，單純的定性分析成分所占比重較大，對(duì)政府決策失誤的實(shí)際調(diào)查以及在此基礎(chǔ)利用調(diào)查采集的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析的較少，即使是對(duì)于政府決策失誤的防治這一熱點(diǎn)問題的研究，大多也是按照“現(xiàn)狀—對(duì)策”的研究范式來開展，研究多停留在描述性分析上，對(duì)完善政府決策減少政府決策失誤的相關(guān)建議缺乏實(shí)用性。在研究內(nèi)容上，目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界主要集中在對(duì)政府決策失誤的概念、特征、危害、成因、防治策略的探討上，而對(duì)民主化的政策議程設(shè)置機(jī)制建設(shè)、公民參與公共決策制度建設(shè)、如何規(guī)范利益集團(tuán)發(fā)展等方面的研究深度明顯不夠。

根據(jù)目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)政府決策失誤的研究動(dòng)態(tài)以及我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展的需要，可以預(yù)期在今后一段時(shí)間內(nèi)國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)政府決策失誤的研究將會(huì)在以下幾個(gè)方向深化：政策議程設(shè)置機(jī)制建設(shè)、公民參與公共決策制度構(gòu)建、利益集團(tuán)多樣化實(shí)現(xiàn)途徑。

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