姚邁新

一般認(rèn)為，非政府組織是在政府、企業(yè)之外的“第三部門(mén)”，它具有組織性、非營(yíng)利性、自主性、公益性、志愿性等特征。從實(shí)踐來(lái)看，20世紀(jì)80年代以來(lái)，非政府組織在世界各國(guó)的發(fā)展可以說(shuō)是風(fēng)起云涌，它掀起了一場(chǎng)“全球性的結(jié)社革命”，至今這股浪潮仍是方興未艾。為什么非政府公共組織在實(shí)踐中引起了如此普遍的關(guān)注呢？學(xué)者們分別從市場(chǎng)失靈與政府失靈、第三方管理、契約失靈等多個(gè)角度進(jìn)行了解釋，這些解釋專注于非政府組織與市場(chǎng)機(jī)制、政府權(quán)威機(jī)制在提供產(chǎn)品與服務(wù)等方面的區(qū)別與優(yōu)勢(shì)，說(shuō)明了非政府組織存在的功能依據(jù)，例如，提供多樣化的物品供給、防止生產(chǎn)者機(jī)會(huì)主義行為等。但在中國(guó)，研究非政府組織的功能，不能離開(kāi)社會(huì)轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景，在這一背景下，非政府組織承擔(dān)了推進(jìn)中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)社會(huì)管理轉(zhuǎn)型等方面的作用和功能，這是不同于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的重要方面。因此，本文首先從一般意義上來(lái)討論非政府組織能夠擔(dān)當(dāng)什么樣的社會(huì)功能，在此基礎(chǔ)上指出，在中國(guó)當(dāng)前的社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下，非政府組織已成為社會(huì)管理必不可少的微觀社會(huì)基礎(chǔ)，并討論了優(yōu)化非政府組織社會(huì)功能的主要途徑。

一、非政府公共組織的四大社會(huì)功能

當(dāng)前，我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)結(jié)構(gòu)分化、利益及觀念多元化、社會(huì)矛盾與沖突頻發(fā)而顯性化，保證社會(huì)穩(wěn)定和諧成為政府供給的公共物品之一。在以往的視角中，社會(huì)管理是政府的當(dāng)然職責(zé)，政府是社會(huì)管理的唯一主體，但由于社會(huì)管理事務(wù)趨于復(fù)雜化與擴(kuò)大化，亟需要新的社會(huì)基礎(chǔ)——非政府組織參與到社會(huì)管理事務(wù)中來(lái)。非政府組織的發(fā)展既有利于改變社會(huì)管理由政府統(tǒng)包統(tǒng)攬的局面，也有利于建立政府與社會(huì)合作共治的社會(huì)管理新模式。以下是對(duì)非政府組織的一般社會(huì)功能進(jìn)行的分析探討。

劉祖云研究認(rèn)為，非政府組織具有區(qū)別于政府組織與企業(yè)組織的資源配置機(jī)制、組織形態(tài)，它以中間組織的特色而存在，具有兩大社會(huì)功能，一是應(yīng)對(duì)社會(huì)不確定性的緩沖功能，二是利用社會(huì)不確定性的創(chuàng)新功能。[1]在此研究的基礎(chǔ)上，筆者進(jìn)一步認(rèn)為，在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)情境下，非政府組織不僅具有緩沖和創(chuàng)新功能，而且還能夠起到明顯的聯(lián)結(jié)和整合功能。所謂緩沖功能，即非政府組織可以容納和主張社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下的社會(huì)復(fù)雜性訴求，并且調(diào)和現(xiàn)實(shí)社會(huì)中多樣化的社會(huì)價(jià)值觀，以緩和不同社會(huì)群體之間的矛盾沖突，一方面，避免政府組織權(quán)力行使刻板化以及科層官僚制過(guò)度理性的缺陷，另一方面，依靠自身的志愿性、非營(yíng)利性等特征，克服企業(yè)組織在市場(chǎng)運(yùn)作中對(duì)利益的過(guò)分追逐、“經(jīng)濟(jì)人理性”擴(kuò)張帶來(lái)的弊端。所謂創(chuàng)新功能，是指非政府組織能夠以其靈活的組織形式、多變的自組織形態(tài)參與到社會(huì)不確定性與復(fù)雜性的治理當(dāng)中，其本身就是社會(huì)管理中的組織與制度創(chuàng)新的重要載體，很多動(dòng)態(tài)多變的社會(huì)管理難題在政府組織與企業(yè)組織看來(lái)是不可治理的，非政府組織卻可以勝任，它是利用不確定性獲得社會(huì)價(jià)值的創(chuàng)新性平臺(tái)。同時(shí)，聯(lián)結(jié)作用應(yīng)當(dāng)是非政府組織作為中間組織的最為明顯的功能，非政府組織是聯(lián)結(jié)政府與企業(yè)、民眾與企業(yè)、民眾與民眾等的橋梁與中介，它具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，遍布社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)等各個(gè)領(lǐng)域，有著復(fù)雜而廣大的信息與關(guān)系觸角，可以在極為寬闊的范圍內(nèi)把政府與民眾、政府與市場(chǎng)等聯(lián)結(jié)在一起，增進(jìn)國(guó)家與社會(huì)之間的互動(dòng)。從整合功能來(lái)看，非政府組織作為公民社會(huì)的重要組成與表征，它開(kāi)展的一系列活動(dòng)，如在人權(quán)、教育、政府參與、信息流動(dòng)等領(lǐng)域的活動(dòng)能夠使得公民社會(huì)獲得發(fā)展，并且增進(jìn)社會(huì)資本的質(zhì)與量，促進(jìn)社會(huì)利益關(guān)系的博弈調(diào)整，并控制社會(huì)矛盾和沖突的激化，加強(qiáng)具有統(tǒng)一文化價(jià)值核心的意識(shí)形態(tài)的發(fā)展，使得社會(huì)不同的要素或部分結(jié)合成為統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的整體?？梢哉J(rèn)為，緩沖、創(chuàng)新、聯(lián)結(jié)、整合這四大功能是非政府組織具有的一般社會(huì)功能，需要進(jìn)一步思考的問(wèn)題是，這些社會(huì)功能對(duì)于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)非政府組織來(lái)說(shuō)，具有特殊的意義。因?yàn)榫彌_意味著矛盾、沖突的遲滯與減弱，創(chuàng)新帶來(lái)了社會(huì)的調(diào)適與改革，聯(lián)結(jié)、整合導(dǎo)致了競(jìng)爭(zhēng)、博弈的均衡，它們與建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的內(nèi)在機(jī)理與要求高度吻合，因此當(dāng)我們?cè)谟懻撋鐣?huì)和諧穩(wěn)定、社會(huì)管理的有關(guān)問(wèn)題時(shí)，不能離開(kāi)非政府組織這一新的社會(huì)微觀基礎(chǔ)。

二、非政府公共組織：社會(huì)管理的治理主體

把非政府組織的一般社會(huì)功能放在中國(guó)社會(huì)管理的領(lǐng)域來(lái)看，無(wú)論在理論還是實(shí)踐中都能夠發(fā)現(xiàn)，它的作用正日益不容忽視，在提供服務(wù)、反映訴求、維護(hù)權(quán)利、危機(jī)管理等方面，非政府組織已和政府一樣成為了有效的治理主體，它是社會(huì)管理必不可少的微觀社會(huì)基礎(chǔ)。

（一）提供服務(wù)：實(shí)現(xiàn)多樣化的供給

非政府組織在參與社會(huì)管理中的功能首先突出地表現(xiàn)在彌補(bǔ)政府的不足，增加公共物品供給的總量和多樣性上。事實(shí)表明，當(dāng)前中國(guó)的非政府組織已經(jīng)在環(huán)境保護(hù)、慈善救助、扶貧開(kāi)發(fā)、社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域中發(fā)揮了積極的作用，解決了這些領(lǐng)域里叢生的社會(huì)問(wèn)題。這一作用與非政府組織的創(chuàng)新功能是一脈相承的，由于非政府組織是社會(huì)的自治組織，組織靈活且行動(dòng)富于變化，對(duì)于組織專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的實(shí)踐多擁有敏銳的觀察和捕獲力，能夠根據(jù)服務(wù)對(duì)象的需要調(diào)整服務(wù)的內(nèi)容與形式，從而有效拓展政府對(duì)公共物品供給的范圍，滿足不同層次公眾的需求。從這個(gè)側(cè)面也反映出非政府組織具有廣泛聯(lián)結(jié)和創(chuàng)新的社會(huì)功能，它的成員大多數(shù)來(lái)自于基層社會(huì)民眾，規(guī)模小、靈活性強(qiáng)、與社會(huì)聯(lián)系密切，因而能夠深入到民眾最需要的領(lǐng)域中去，發(fā)現(xiàn)需求并提供符合實(shí)際需求的服務(wù)。

（二）反映訴求：完善利益表達(dá)機(jī)制

在我國(guó)，利益表達(dá)與反映訴求有多種渠道，例如人民代表大會(huì)、信訪等常規(guī)的方式，但非政府組織可以較好地解決個(gè)體無(wú)力表達(dá)的問(wèn)題，并避免個(gè)體利益表達(dá)無(wú)組織化、無(wú)序化的弊端，它提供了利益表達(dá)與訴求反映的有效平臺(tái)和渠道，能夠把眾多分散的意見(jiàn)集合凝聚起來(lái)，降低社會(huì)管理的成本，使政府部門(mén)迅捷高效地了解公眾的需求，為公共決策提供參考和咨詢意見(jiàn)，提高政府公共決策的質(zhì)量與效果。反映訴求其實(shí)非常明顯地體現(xiàn)了非政府組織的緩沖功能，非政府組織既是聯(lián)結(jié)國(guó)家與社會(huì)的方式，也是國(guó)家與社會(huì)的邊界所在，當(dāng)社會(huì)利益訴求和社會(huì)矛盾沖突發(fā)生時(shí)，可以借助非政府組織這一平臺(tái)得到有效釋放和緩解，直接效果是既集中各行各業(yè)、各個(gè)領(lǐng)域的民眾的意見(jiàn)、要求和愿望，溝通和密切了政府與社會(huì)之間的信息，又良好地調(diào)節(jié)了兩者的互動(dòng)狀態(tài)，協(xié)調(diào)了相互間關(guān)系，減少了社會(huì)矛盾沖突的激烈和破壞程度，有利于形成和擴(kuò)大社會(huì)共識(shí)，最終促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

（三）維護(hù)權(quán)利：謀求生存發(fā)展權(quán)及公民權(quán)利

西方公民社會(huì)的理論蘊(yùn)含著以下思想，非政府組織作為公民社會(huì)的重要組成部分，與政府是相對(duì)而立的，它以謀求和維護(hù)公民權(quán)利和政治權(quán)利為已任，從而間接調(diào)適和維護(hù)著社會(huì)的穩(wěn)定。從中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社會(huì)轉(zhuǎn)型期的非政府組織更加關(guān)注于許多非對(duì)抗性的社會(huì)問(wèn)題，如扶貧賑災(zāi)、環(huán)境保護(hù)、婦女權(quán)益保護(hù)、貧困地區(qū)教育等以謀求經(jīng)濟(jì)權(quán)利以及發(fā)展權(quán)和生存權(quán)為行動(dòng)目標(biāo)的社會(huì)問(wèn)題。與此同時(shí)，還可以觀察到，許多自下而上的草根類或是由政府組織的非政府組織，在實(shí)踐中開(kāi)始發(fā)揮著維護(hù)公民權(quán)利的作用，尤其在弱勢(shì)群體權(quán)利和利益保護(hù)方面起到了積極作用。例如，農(nóng)村維權(quán)組織的出現(xiàn)能夠把農(nóng)民個(gè)體利益和權(quán)利通過(guò)一定的自組織形態(tài)整合集中起來(lái)，進(jìn)行維護(hù)和擴(kuò)張。于建嶸的研究發(fā)現(xiàn)，目前全國(guó)農(nóng)村的許多地區(qū)存在各種形式的農(nóng)民維權(quán)組織，它們多以未經(jīng)民政局注冊(cè)登記的“非正式組織”的形式而存在，并事實(shí)上起到了壓力集團(tuán)的作用，促進(jìn)了農(nóng)民的理性維權(quán)，并有利于農(nóng)村社會(huì)秩序的重建與穩(wěn)定。[2]

（四）危機(jī)管理：協(xié)同參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)

在面對(duì)危機(jī)或突發(fā)性事件時(shí)，由于非政府組織具有廣泛的社會(huì)聯(lián)結(jié)功能，它可以充分發(fā)揮其組織優(yōu)勢(shì)，在信息傳遞、資源補(bǔ)給、人群動(dòng)員、維護(hù)穩(wěn)定等方面起到巨大的作用，協(xié)同政府做好突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)與處置。以汶川大地震為例，眾多非政府組織在地震發(fā)生后，迅速開(kāi)展了即時(shí)性的抗震救災(zāi)活動(dòng)，如捐款捐物、獻(xiàn)血等，廣泛動(dòng)員社會(huì)群眾以各種方式參與救災(zāi)活動(dòng)，并且以自身及組織間的網(wǎng)絡(luò)體系為載體，聚合社會(huì)各界的資源與力量，調(diào)動(dòng)社會(huì)資源共同參與到地震救災(zāi)中來(lái)，其作用與貢獻(xiàn)顯著而突出。從反映速度來(lái)看，抗震救災(zāi)活動(dòng)中非政府組織反應(yīng)相當(dāng)迅捷，不慢于政府，在一些方面還快于政府。例如，2008年5月12日晚上到5月14日，南京愛(ài)德基金會(huì)、李連杰壹基金、自然之友、綠色和平、綠家園志愿者等非政府組織紛紛采取行動(dòng)，緊急采購(gòu)救災(zāi)物資、展開(kāi)募捐，發(fā)起“小行動(dòng)＋許多人＝大不同”的抗震救災(zāi)行動(dòng)等。而南都公益基金會(huì)等十多家非政府組織還發(fā)出《抗震救災(zāi)十萬(wàn)火急，災(zāi)后重建眾志成城——中國(guó)民間組織抗震救災(zāi)行動(dòng)聯(lián)合聲明》，據(jù)了解，13日當(dāng)天就有57家非政府組織參加。再?gòu)膮f(xié)同作戰(zhàn)形成合力來(lái)看，抗震救災(zāi)過(guò)程中，一些由非政府組織組織起來(lái)的聯(lián)盟組織成立并發(fā)揮了協(xié)調(diào)、信息發(fā)布、物資發(fā)放等實(shí)際作用。其中最為突出的是“NGO聯(lián)合辦”和“‘五?一二’民間救助服務(wù)中心”兩大平臺(tái)的成立和運(yùn)作，改變了單兵作戰(zhàn)的局面，擴(kuò)大了救災(zāi)行動(dòng)的效果。此外，非政府組織還能夠彌補(bǔ)政府職能不足與組織力量不夠的缺點(diǎn)，拾遺補(bǔ)缺，在政府無(wú)暇顧及的領(lǐng)域中發(fā)揮其獨(dú)特的作用。危機(jī)提供了樹(shù)立組織形象、進(jìn)行社會(huì)變革與關(guān)系調(diào)整的一種社會(huì)機(jī)會(huì)，類似抗震救災(zāi)等重大的突發(fā)性事件帶來(lái)的損失是慘重的，但與此同時(shí)也提醒政府與社會(huì)民眾，要高度重視非政府組織應(yīng)對(duì)危機(jī)管理的功能與作用，并妥善建立政府與非政府組織對(duì)危機(jī)事件的協(xié)作共治機(jī)制。

非政府組織擁有政府組織、企業(yè)組織不具備的組織資源優(yōu)勢(shì)，包括在其本身建構(gòu)的“公民參與網(wǎng)絡(luò)”、自愿聯(lián)合帶來(lái)的社會(huì)適應(yīng)機(jī)制、調(diào)動(dòng)社會(huì)要素參與社會(huì)管理等方面的優(yōu)勢(shì)，這使得非政府組織擔(dān)當(dāng)了政府、企業(yè)之外的“第三方”的角色，而且成為社會(huì)管理政府、企業(yè)、社會(huì)三邊共治中不可或缺的一方。

三、非政府組織社會(huì)功能優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮

從現(xiàn)實(shí)觀察來(lái)看，在我國(guó)推行政府職能轉(zhuǎn)變、實(shí)行社會(huì)管理轉(zhuǎn)型的當(dāng)前，非政府組織力量還很弱小，沒(méi)有能夠很好地承接政府職能，發(fā)揮其作為民間自治力量的社會(huì)自治作用，其緩沖、創(chuàng)新、聯(lián)結(jié)與整合的社會(huì)功能遠(yuǎn)未得到很好的體現(xiàn)，可以認(rèn)為，非政府組織的社會(huì)功能出現(xiàn)了嚴(yán)重的缺位——這使得政府不能從社會(huì)管理的各項(xiàng)活動(dòng)中抽身出來(lái)，而是繼續(xù)干預(yù)社會(huì)各領(lǐng)域的運(yùn)作，“有限政府”與政府職能轉(zhuǎn)變無(wú)法得到有效實(shí)現(xiàn)。[3]那么，應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)一步優(yōu)化和完善非政府組織的社會(huì)功能呢？筆者認(rèn)為，亟需從非政府組織自身能力建設(shè)、與政府關(guān)系處理、加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)等方面著手，對(duì)非政府組織的社會(huì)功能予以優(yōu)化。

（一）強(qiáng)化非政府組織自身能力建設(shè)

從組織本身來(lái)看，中國(guó)非政府組織的整體運(yùn)營(yíng)水平有待提高，組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不健全，缺乏正式、民主的決策機(jī)構(gòu)，決策和執(zhí)行機(jī)制、財(cái)務(wù)制度不完善，內(nèi)部管理缺乏科學(xué)性和規(guī)范性，組織人員自身素質(zhì)不高，這都影響了非政府組織的靈活性、服務(wù)水平及效率。而部分非政府組織由于自律不足，外部監(jiān)管又處在缺失狀態(tài)，出現(xiàn)了非營(yíng)利性喪失的現(xiàn)象。現(xiàn)實(shí)中，有不少非政府組織利用非營(yíng)利的幌子從事?tīng)I(yíng)利性活動(dòng)，謀求利益最大化，諸如決策失誤、貪污腐敗等問(wèn)題的出現(xiàn)，嚴(yán)重影響到了組織信譽(yù)，致使其社會(huì)公信力低下，損害了非政府組織社會(huì)功能的正常發(fā)揮。因此，優(yōu)化非政府組織的社會(huì)功能，首先要著眼于非政府組織自身能力的建設(shè)，加強(qiáng)組織自律，一方面，要完善自身內(nèi)部的管理制度，尤其是財(cái)務(wù)管理與審計(jì)管理制度；另一方面，要健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)——理事會(huì)，通過(guò)理事會(huì)的權(quán)利配置行使，確保非政府組織有效率、有效能地完成其自身使命。其次，非政府組織的宗旨是發(fā)展社會(huì)公益事業(yè)，要充分注重其聯(lián)結(jié)服務(wù)公眾、整合利益訴求等作用的發(fā)揮，明確非政府組織是服務(wù)于特定群體利益需求的組織，要關(guān)注服務(wù)對(duì)象，在服務(wù)對(duì)象需求的基礎(chǔ)上定位自身的角色，以不斷滿足公眾多層次、多樣化的服務(wù)需求為出發(fā)點(diǎn)，充分發(fā)揮自身在服務(wù)民生中的積極作用，積極參與社會(huì)事務(wù)管理和社會(huì)利益協(xié)調(diào)，例如為低收入城鄉(xiāng)居民、外來(lái)務(wù)工人員等提供免費(fèi)法律咨詢、訴訟代理等法律援助服務(wù)，協(xié)同有關(guān)方面處理好群眾利益問(wèn)題，使非政府組織在發(fā)揮社會(huì)功能的同時(shí)獲得可持續(xù)發(fā)展。

（二）處理好非政府組織與政府的關(guān)系

要優(yōu)化非政府組織的社會(huì)功能，在實(shí)踐中不能夠回避非政府組織與政府關(guān)系的處理問(wèn)題。從中國(guó)非政府組織與政府之間的關(guān)系來(lái)看，近年來(lái)對(duì)此關(guān)系的判斷有兩種研究取向，一是認(rèn)為部分草根志愿組織在開(kāi)拓公共空間、促進(jìn)公民社會(huì)發(fā)育方面發(fā)揮了重要作用，它們獨(dú)立于政府之外，形成了對(duì)國(guó)家權(quán)力的制衡和約束，即非政府組織的市民社會(huì)視角；二是認(rèn)為中國(guó)許多新興的社會(huì)團(tuán)體受到政府的控制，政府通過(guò)注冊(cè)、資金、人事等方式，參與和控制到民間組織的活動(dòng)中去，使得政府與非政府組織之間呈現(xiàn)出某種制度化的聯(lián)系特征，即國(guó)家與非政府組織之間其實(shí)形成了一種法團(tuán)主義關(guān)系，也有學(xué)者將中國(guó)的非政府組織視為被納入體制內(nèi)運(yùn)行。[4]筆者認(rèn)為，綜合市民社會(huì)視角和法團(tuán)主義關(guān)系來(lái)看待和建立中國(guó)的非政府組織與政府之間的關(guān)系，才是比較準(zhǔn)確和全面的，兩者之間理想的關(guān)系，既不應(yīng)當(dāng)是單純對(duì)立、抗衡的關(guān)系，也不應(yīng)當(dāng)是完全的吸納與被吸納的關(guān)系。有學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)組織和政府之間建立新型合作伙伴關(guān)系，是符合中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展需要的，有利于推動(dòng)社會(huì)組織和政府建立良性互動(dòng)、相互促進(jìn)、相得益彰的關(guān)系。筆者贊同這一觀點(diǎn)，并認(rèn)為在這種新型合作伙伴關(guān)系中，政府是處于絕對(duì)主導(dǎo)地位的，非政府組織要依靠政府的推動(dòng)和影響來(lái)獲得發(fā)展，發(fā)揮自身的社會(huì)功能。個(gè)中原因是，目前，我國(guó)政府是社會(huì)管理和公共服務(wù)的主要承擔(dān)者，它掌握和支配著大量的公共權(quán)力與資源，絕大多數(shù)社會(huì)服務(wù)和公共產(chǎn)品是由政府單方面提供的，非政府組織的社會(huì)功能發(fā)揮得怎樣，很大程度上取決于政府提供的條件與環(huán)境，例如政府職能轉(zhuǎn)變的力度、提供的資金、創(chuàng)造的政策環(huán)境如何。為了創(chuàng)建非政府組織與政府間的新型合作伙伴關(guān)系，一方面，非政府組織要獲得來(lái)自于政府部門(mén)的支持，包括資金與制度、活動(dòng)項(xiàng)目等的支持，贏取生存發(fā)展的空間和資源，例如有些地方政府專門(mén)制定和出臺(tái)了促進(jìn)基層社會(huì)組織發(fā)展的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，為萌芽期、初創(chuàng)期的基層公益性社會(huì)組織提供了包括場(chǎng)地設(shè)備、項(xiàng)目運(yùn)行、小額補(bǔ)貼等經(jīng)費(fèi)支持，還研究制定了扶持基層社會(huì)組織穩(wěn)步發(fā)展、扶持公募基金會(huì)等增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力的免稅政策等；另一方面，非政府組織又不能過(guò)度依賴政府部門(mén)，不能缺乏自主性和獨(dú)立性，甚至淪為政府的附屬性機(jī)構(gòu)，因?yàn)橐坏┮栏皆谡块T(mén)之下，非政府組織自身特有的功能和優(yōu)勢(shì)將無(wú)法得到充分的發(fā)揮，非政府組織作為公共事務(wù)治理的重要主體，應(yīng)該與政府具有平等的地位，在與政府關(guān)系上具有相對(duì)的自主性，才能夠發(fā)揮其治理社會(huì)的功能。換言之，在前述的新型合作伙伴關(guān)系中，非政府組織受政府主導(dǎo)，但并不意味著它就依附于政府。只有與政府間形成一種主體地位平等的關(guān)系，在面對(duì)社會(huì)問(wèn)題時(shí)，非政府組織才能夠以輔助者和合作者的身份與政府共同行動(dòng)，在多元而復(fù)雜的社會(huì)公共事物領(lǐng)域中發(fā)揮其自身的社會(huì)功能優(yōu)勢(shì)。

（三）加強(qiáng)法律政策與制度環(huán)境建設(shè)

優(yōu)化非政府組織的社會(huì)功能，還需要良好的法律政策環(huán)境和制度保障。目前，我國(guó)規(guī)范非政府組織的法律法規(guī)主要有1998年頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》以及2004年頒布的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，“重進(jìn)入管理、輕過(guò)程管理”是其顯著特征。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)出臺(tái)制定規(guī)范統(tǒng)一的非政府組織基本法律，提高其立法的位階，形成層次不同、規(guī)范有序的社會(huì)組織法律法規(guī)體系，進(jìn)一步細(xì)化和配套非政府組織的管理法規(guī)，明確規(guī)定其性質(zhì)、宗旨、組織形式、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等，規(guī)范其權(quán)利與義務(wù)，為社會(huì)組織發(fā)展提供足夠的發(fā)展空間和法律環(huán)境。與此同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)非政府組織的外部監(jiān)管等機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)非政府組織的制約與引導(dǎo)，為其創(chuàng)造一個(gè)規(guī)范的生存環(huán)境和發(fā)展空間，促使其更好地發(fā)揮社會(huì)功能。例如，對(duì)非政府組織引入社會(huì)評(píng)估機(jī)制，通過(guò)聘請(qǐng)或組建相對(duì)獨(dú)立的第三方或政府評(píng)估機(jī)構(gòu)，借助相應(yīng)的評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)非政府組織進(jìn)行客觀、公允的評(píng)估，評(píng)估結(jié)果與承接政府購(gòu)買服務(wù)、年檢簡(jiǎn)化等是直接有關(guān)的，以外部評(píng)估來(lái)提高監(jiān)督管?理的效率。經(jīng)驗(yàn)表明，評(píng)估機(jī)構(gòu)作為外部力量，可以打破過(guò)去非政府組織發(fā)展中“一放就亂，一亂就收，一收就死”的惡性循環(huán)，有助于增強(qiáng)非政府組織的社會(huì)公信度，有利于非政府組織走上健康發(fā)展的軌道，發(fā)揮其參與社會(huì)治理的功能與優(yōu)勢(shì)。

[1]劉祖云.非政府組織：興起背景與功能解讀[J].湖南社會(huì)科學(xué)，2008，（1）.

[2]于建嶸.當(dāng)代中國(guó)農(nóng)民維權(quán)組織的發(fā)育與成長(zhǎng)[J].中國(guó)農(nóng)村觀察，2005，（2）.

[3]宋敏,吳曉云.和諧社會(huì)語(yǔ)境下我國(guó)非政府組織的發(fā)展路徑[J].廣西社會(huì)科學(xué)，2009，（10）.

[4]范明林.非政府組織與政府的互動(dòng)關(guān)系——基于法團(tuán)主義和市民社會(huì)視角的比較個(gè)案研究[J].社會(huì)學(xué)研究，2010，（3）.