■向鎮(zhèn)宇

在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展中都涉及財(cái)政分配問(wèn)題，財(cái)政負(fù)有為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展所需資金與財(cái)力提供保障的職能。由此可見(jiàn)，財(cái)政工作要依法聚財(cái)和合理合法用財(cái)都離不開(kāi)財(cái)政監(jiān)督和財(cái)政監(jiān)督法做保障。在國(guó)家財(cái)政中，國(guó)家預(yù)算又稱(chēng)為“小財(cái)政”，所以應(yīng)作為財(cái)政監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容。除此之外，在籌集國(guó)家財(cái)政資金的過(guò)程中，諸如稅收的征收和管理中，企業(yè)利潤(rùn)的上繳，國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)過(guò)程中的保值與增值，公債的發(fā)行與上市，財(cái)政資金的入庫(kù)監(jiān)管以及其他依法應(yīng)征收或繳納的各項(xiàng)財(cái)政收入，都需要有財(cái)政監(jiān)督。

一、財(cái)政監(jiān)督法律的內(nèi)涵

財(cái)政監(jiān)督法的涵義有廣義和狹義之分，狹義的財(cái)政監(jiān)督法是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依照法定程序制定的單行的或者專(zhuān)門(mén)的財(cái)政監(jiān)督法律規(guī)范。所謂財(cái)政監(jiān)督法律規(guī)范是指由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或由其授權(quán)的國(guó)家財(cái)稅監(jiān)管機(jī)關(guān)制定與頒布，并以國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的財(cái)政監(jiān)督行為規(guī)則。它是社會(huì)行為規(guī)范的一種。規(guī)定財(cái)政監(jiān)督法律規(guī)范的目的在于確定財(cái)政監(jiān)督法律關(guān)系、財(cái)政監(jiān)督主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系等內(nèi)容，以保證財(cái)政法的實(shí)施和保障穩(wěn)定有序的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。在財(cái)政分配活動(dòng)中，財(cái)政法主體之間或者財(cái)政監(jiān)督法主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，始終是由財(cái)政法律規(guī)范或者財(cái)政監(jiān)督法律規(guī)范的作用或?qū)崿F(xiàn)的結(jié)果所形成的一種特殊的社會(huì)關(guān)系，因此，財(cái)政法律規(guī)范或者財(cái)政監(jiān)督法律規(guī)范在財(cái)政分配關(guān)系中具有調(diào)整作用，主要表現(xiàn)在財(cái)政法律規(guī)范或者財(cái)政監(jiān)督法律規(guī)范規(guī)定負(fù)有法定義務(wù)的財(cái)政法主體或者財(cái)政監(jiān)督法主體必須做出一定的行為，如必須依法納稅或者必須接受監(jiān)督檢查等，這種法定義務(wù)行為由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，一方負(fù)有的法定義務(wù)必須與他方的法定權(quán)利相適應(yīng)，這是法律關(guān)系中主體的權(quán)利義務(wù)一致性原則的體現(xiàn)。在我國(guó)，財(cái)政監(jiān)督法律規(guī)范體現(xiàn)著國(guó)家和人民在財(cái)經(jīng)領(lǐng)域中的意志和利益，是保證財(cái)政法貫徹與執(zhí)行的有效手段，其背后由國(guó)家強(qiáng)制力作保證，因此從廣義上講，財(cái)政監(jiān)督法是指由國(guó)家制定或認(rèn)可，體現(xiàn)國(guó)家和人民的意志和利益，并以國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的財(cái)政監(jiān)督法律規(guī)范的總和。在法律表現(xiàn)形式上是包括財(cái)政監(jiān)督法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件在內(nèi)的總和。本書(shū)所述財(cái)政監(jiān)督法一般是指廣義上的財(cái)政監(jiān)督法。

二、我國(guó)財(cái)政監(jiān)督法律制度存在的問(wèn)題

（一）現(xiàn)代公共財(cái)政實(shí)踐中蘊(yùn)含的矛盾與財(cái)政監(jiān)督

現(xiàn)代公共財(cái)政實(shí)踐中蘊(yùn)含的矛盾與財(cái)政監(jiān)督使其應(yīng)普遍實(shí)行 “零基預(yù)算”，但事實(shí)上很多現(xiàn)代公共財(cái)政實(shí)踐中蘊(yùn)含的矛盾與財(cái)政監(jiān)督在分配經(jīng)費(fèi)預(yù)算指標(biāo)時(shí)，仍然習(xí)慣于使用增量預(yù)算或減量預(yù)算的方法。這種方法比較簡(jiǎn)便，對(duì)原有利益格局影響較小，不容易引起更大矛盾。但該方法以過(guò)去的水平為基礎(chǔ)，實(shí)際上就是承認(rèn)過(guò)去是合理的，無(wú)需改進(jìn)，因循沿襲下去，這樣容易導(dǎo)致安于現(xiàn)狀和資源浪費(fèi)，或者是造成預(yù)算不足，容易造成計(jì)劃與實(shí)際業(yè)務(wù)的脫節(jié)。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，公共財(cái)政體制中蘊(yùn)含著一個(gè)深刻的內(nèi)在矛盾，即國(guó)家與社會(huì)的分離所導(dǎo)致的政府與人民之間的矛盾——國(guó)家的所有財(cái)產(chǎn)本為人民所有，政府僅僅是接受人民之委托而行使公共資財(cái)?shù)奶幏謾?quán)利，從此種意義而言政府僅僅是人民的 “代理人”而已。這樣，公共資財(cái)?shù)淖罱K所有者與“代理人”相分離，必然在客觀上釀成某種風(fēng)險(xiǎn)，此即政府官員因?yàn)槔硇灾つ炕蜃岳畡?dòng)機(jī)而產(chǎn)生濫用權(quán)力恣意處分公共資財(cái)?shù)目赡苄浴Ｔ谡c人民之間的矛盾關(guān)系中，人民之所失即政府之所得，其間所蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)、政治沖突，唯有在公共財(cái)政體制按照憲政制度的邏輯逐步建立完備的財(cái)政監(jiān)督權(quán)力體系之后，才能趨于緩和，公共財(cái)政權(quán)力體制也才可能在整體上趨于理性化與民主化。因此，有效的權(quán)力監(jiān)督乃是現(xiàn)代憲政制度的核心內(nèi)容。

（二）財(cái)政預(yù)算的性質(zhì)與財(cái)政監(jiān)督

財(cái)政監(jiān)督最為重要的內(nèi)容之一就是監(jiān)督政府各部門(mén)執(zhí)行財(cái)政預(yù)算的具體情況，故而財(cái)政預(yù)算的性質(zhì)認(rèn)定實(shí)際上也關(guān)系到財(cái)政監(jiān)督行為之性質(zhì)確定。關(guān)于財(cái)政預(yù)算的性質(zhì)，域外法學(xué)中素有“形式法律說(shuō)”、“預(yù)算行政說(shuō)”、“政治性法律說(shuō)”、“預(yù)算法規(guī)范說(shuō)”、“措施性法律說(shuō)”等，在我國(guó)法學(xué)界也存在有關(guān)財(cái)政預(yù)算審批權(quán)之“立法權(quán)說(shuō)”與“決定權(quán)說(shuō)”的理論爭(zhēng)議。

（三）積極組織收入

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步、科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展、買(mǎi)方市場(chǎng)的逐步形成、經(jīng)濟(jì)全球化的不斷加快以及我國(guó)加入WTO 以后，政府、企業(yè)和學(xué)術(shù)界都意識(shí)到完善單位內(nèi)部財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作的重要性，開(kāi)始注重其發(fā)展。目前，我國(guó)的內(nèi)部財(cái)務(wù)預(yù)算管理水平的研究發(fā)展已初具規(guī)模，良性發(fā)展的局面真正逐漸形成。同時(shí)，內(nèi)部財(cái)務(wù)預(yù)算管理在很大程度上是以貨幣為手段，是有限的經(jīng)濟(jì)資源在市場(chǎng)各主體之間進(jìn)行再分配的過(guò)程。它體現(xiàn)為價(jià)值的運(yùn)動(dòng)和利益的轉(zhuǎn)移。

但是，財(cái)政預(yù)算與一般法律的共同性大于其差異性，因?yàn)樨?cái)政預(yù)算乃由民意機(jī)關(guān)所審議和通過(guò)方具有正當(dāng)性與合法性，其在執(zhí)行過(guò)程中雖具有一定的彈性，卻并非可以由行政機(jī)關(guān)隨意改變，行政機(jī)關(guān)等執(zhí)行單位擅自篡改財(cái)政預(yù)算者，必須追究其法律責(zé)任，以體現(xiàn)財(cái)政預(yù)算的權(quán)威性。故而，因財(cái)政預(yù)算所具有的不同于一般法律規(guī)范的特征，在此可以將之認(rèn)定為一種“特殊法律”；違反財(cái)政預(yù)算的行為亦應(yīng)該被認(rèn)定為“違法行為”，應(yīng)該由相關(guān)部門(mén)予以監(jiān)督，并追究其違法責(zé)任，財(cái)政監(jiān)督行為在本質(zhì)上也是一種認(rèn)定和追究財(cái)政違法責(zé)任的公權(quán)力行為。

三、完善財(cái)政監(jiān)督法律的對(duì)策

（一）加快財(cái)政監(jiān)督立法進(jìn)程

財(cái)政監(jiān)督在國(guó)際上根據(jù)監(jiān)督主體的不同，主要分為四種類(lèi)型：（1）立法監(jiān)督制度。即制定財(cái)政、國(guó)有資產(chǎn)、財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)的相關(guān)法律，依法管理國(guó)家財(cái)政，監(jiān)督機(jī)關(guān)向國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，如法國(guó)、英國(guó)、美國(guó)等。（2）司法監(jiān)督制度。即按照憲法和其他專(zhuān)門(mén)法律審核國(guó)家財(cái)政預(yù)算決算、稅收和財(cái)務(wù)等，而掌握?qǐng)?zhí)法的主體是獨(dú)立的審計(jì)法院，具有司法性質(zhì)，如西班牙。（3）行政監(jiān)督制度。即由政府部門(mén)根據(jù)核定的財(cái)政收支計(jì)劃，檢查處理違法行為，其特點(diǎn)是置于政府領(lǐng)導(dǎo)之下，隸屬于財(cái)政部門(mén)，如瑞典、冰島及我國(guó)。（4）日本的財(cái)政監(jiān)督制度。其會(huì)計(jì)檢察院既不屬于內(nèi)閣，也不屬于國(guó)會(huì)，與其他司法機(jī)構(gòu)一樣平行隸屬于天皇，是專(zhuān)司國(guó)家財(cái)政預(yù)決算編制，會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)的檢查機(jī)構(gòu)。

（二）發(fā)揮綜合監(jiān)督效能

1、協(xié)調(diào)好財(cái)政監(jiān)督與其他監(jiān)督部門(mén)的關(guān)系。目前代表政府行使經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)力的主要有財(cái)政、國(guó)稅、地稅、物價(jià)、審計(jì)等部門(mén)，這些經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門(mén)，都有固定的監(jiān)督范圍，但在具體的執(zhí)法過(guò)程中，又有可能出現(xiàn)“業(yè)務(wù)交叉”，財(cái)政監(jiān)督如果不處理好與其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門(mén)的關(guān)系，就會(huì)造成執(zhí)法部門(mén)內(nèi)耗，削弱監(jiān)督力量，造成處罰不規(guī)范，損害財(cái)經(jīng)法紀(jì)的嚴(yán)肅性。因此，要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家財(cái)經(jīng)制度和財(cái)經(jīng)紀(jì)律。國(guó)家規(guī)定的各項(xiàng)財(cái)政財(cái)務(wù)規(guī)章制度及財(cái)經(jīng)紀(jì)律，是支出管理的基本行為規(guī)范，在辦理各項(xiàng)事業(yè)支出時(shí)必須嚴(yán)格執(zhí)行，不得違反。比如，國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的各項(xiàng)支出的開(kāi)支范圍和開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，單位職工的工資、津貼、補(bǔ)貼和各種福利待遇，均應(yīng)按照國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定來(lái)執(zhí)行，不得違反。

2、我國(guó)財(cái)政監(jiān)督法律制度的管理水平已經(jīng)可以提供多種方法和技術(shù)。我國(guó)財(cái)政監(jiān)督法律制度的管理在很大程度上仍遵循“大而全”、“小而全”的管理模式，往往自成一個(gè)封閉的系統(tǒng)，與開(kāi)放式的相去甚遠(yuǎn)。我國(guó)財(cái)政監(jiān)督法律制度的管理工作往往只考慮單位本身，而沒(méi)有考慮更多方面的影響：有些政策和政策的實(shí)施其實(shí)是各自為政，相互脫節(jié)，管理工作人員之間缺乏良好的合作關(guān)系，沒(méi)有形成一個(gè)完整的系統(tǒng)；內(nèi)部財(cái)務(wù)預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)及資源配置重疊，效率低下、工作不積極、工作人員及資產(chǎn)成本居高不下現(xiàn)象比較嚴(yán)重；大多數(shù)較多地追求自己的核心競(jìng)爭(zhēng)力，影響和制約了工作效率。在這種情況下，可以通過(guò)完善我國(guó)財(cái)政監(jiān)督法律制度的管理水平的創(chuàng)新，以提高管理水平，降低人工成本，這對(duì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展，具有重要的戰(zhàn)略和理論意義。

四、結(jié) 論

加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督是為了維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的正常秩序，確保財(cái)政活動(dòng)的合法性和有效性，而市場(chǎng)秩序和財(cái)政分配秩序都是通過(guò)法律、法規(guī)予以規(guī)范的。同時(shí)，人們對(duì)本地區(qū)、本單位的行為是否符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和財(cái)政規(guī)范的要求，在認(rèn)識(shí)上和行動(dòng)上也有差異。因此，必須根據(jù)國(guó)家的財(cái)政法規(guī)和相關(guān)法規(guī)進(jìn)行檢查監(jiān)督和處理。★