■李應(yīng)寶

一、當(dāng)前財(cái)政支出存在的問(wèn)題及原因分析

財(cái)政支出或說(shuō)政府支出，是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府為履行其職能，而以財(cái)政資源支出的一切費(fèi)用的總和，它直接反映著政府的政策選擇，同時(shí)也代表著政府提供公共物品與服務(wù)的耗費(fèi)。而財(cái)政支出結(jié)構(gòu)綜合反映一國(guó)或一級(jí)政府活動(dòng)的方向和范圍，它不僅是個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是社會(huì)問(wèn)題。我國(guó)當(dāng)前財(cái)政支出在政策的公平性、結(jié)構(gòu)的合理性方面亟待完善，同時(shí)分配不盡透明、財(cái)政支出效率較低、政府部門(mén)節(jié)儉意識(shí)較差等問(wèn)題也較為凸顯。究其原因，可以從以下幾個(gè)方面說(shuō)明。

(一)政府職能及財(cái)政體制轉(zhuǎn)變相對(duì)滯后

首先，由于政府職能沒(méi)有完全在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型中隨之盡快轉(zhuǎn)變適應(yīng)，財(cái)政體制在很多方面也較為滯后，因而在財(cái)政支出政策和體制安排上，因循守舊的意識(shí)較突出。許多方面按計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的老做法制定支出制度，如對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼性安排過(guò)重，而對(duì)社會(huì)公共性支出安排和新生民營(yíng)經(jīng)濟(jì)扶持過(guò)少甚至空缺，進(jìn)而使當(dāng)前社會(huì)分配不公的現(xiàn)象加劇。其次，安排制度全局理念淡薄，適應(yīng)公共財(cái)政發(fā)展的舉措非常欠缺。比如：對(duì)農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)支出安排不僅在政策和制度方面都欠缺，而且意識(shí)也十分淡?。痪S持政府運(yùn)行支出多，而考慮公共性尤其是考慮多數(shù)農(nóng)村公共支出因素非常少，這一狀況目前雖大有扭轉(zhuǎn)，但仍與實(shí)際要求很不相適應(yīng)。再次，很多方面不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則，使財(cái)政支出政策及制度安排始終難以擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的烙印，難以適應(yīng)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要。

(二)預(yù)算管理體制不夠完善嚴(yán)謹(jǐn)

總體來(lái)講，中央和省的預(yù)算管理比地方或基層強(qiáng)，地方本級(jí)預(yù)算管理比上級(jí)的預(yù)算管理強(qiáng)，非生產(chǎn)建設(shè)和非事業(yè)性預(yù)算管理比生產(chǎn)建設(shè)性預(yù)算管理強(qiáng)，城市預(yù)算管理比農(nóng)村預(yù)算管理強(qiáng)。從當(dāng)前政府預(yù)算科目分類體系看，預(yù)算科目劃分上也不科學(xué)，不僅不能全面準(zhǔn)確地反映政府的收支活動(dòng)，而且存在著經(jīng)濟(jì)與功能分類方法上相互交叉，導(dǎo)致核算口徑與國(guó)際慣例不能有效銜接的問(wèn)題。預(yù)算管理尤其是支出預(yù)算管理上很不嚴(yán)謹(jǐn)，各級(jí)政府的預(yù)算編制和執(zhí)行存在較大隨意性，增減缺乏科學(xué)性，執(zhí)行缺乏嚴(yán)肅性，監(jiān)督缺乏有效性。特別是近年來(lái)，對(duì)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督也不盡嚴(yán)格科學(xué)，隨意調(diào)整使用方向或項(xiàng)目的現(xiàn)象時(shí)常出現(xiàn)。此外，預(yù)算的編審時(shí)間也較短，盡管目前各級(jí)預(yù)算編制和審議已經(jīng)提前，但仍達(dá)不到有效編制預(yù)算的時(shí)間要求，特別是在當(dāng)前構(gòu)建公共財(cái)政框架及推行部門(mén)預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中收付等系列預(yù)算改革中，沒(méi)有充分的時(shí)間對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行周密的論證，將直接影響預(yù)算的實(shí)際效力。

(三)收支預(yù)算矛盾相當(dāng)突出

在地方，尤其是縣鄉(xiāng)兩級(jí)基層存在沖突預(yù)算，亂收稅費(fèi)，有錢(qián)就花，不求效益等現(xiàn)象。有的地方超前意識(shí)太強(qiáng)，預(yù)算打的赤字太大，完全不符合實(shí)際發(fā)展情況。另一方面，財(cái)力不足的矛盾制約財(cái)政機(jī)制的改革使其難以規(guī)范和到位。當(dāng)前，上級(jí)出臺(tái)的政策多，但資金卻不到位，地方配套負(fù)擔(dān)重，而財(cái)力不足使得舉債也缺乏強(qiáng)有力的保障。再加之當(dāng)前財(cái)政事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分不盡科學(xué)明晰，導(dǎo)致地方債臺(tái)高筑，赤字連年有增無(wú)減，致使不少縣鄉(xiāng)財(cái)政走向惡性循環(huán)甚或“死胡同”。這一收支矛盾的客觀存在和制約，也導(dǎo)致很多支出預(yù)算和管理被扭曲。一方面出現(xiàn)了預(yù)算本身沒(méi)給足，部門(mén)違紀(jì)理由足等情況；另一方面出現(xiàn)了有錢(qián)就用和違紀(jì)違規(guī)、挖擠收入、濫揮霍等現(xiàn)象，特別是基層財(cái)政為力保工資兌現(xiàn)或?yàn)槠渌樾嗡?，不顧一切地挖擠財(cái)政支出，反過(guò)來(lái)又沖擊了預(yù)算的正常運(yùn)行，也是導(dǎo)致當(dāng)前財(cái)政支出不盡規(guī)范的一個(gè)實(shí)質(zhì)性因素。

(四)支出分類不夠標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)

層層財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不盡明確，尤其是地方與地方之間更為模糊。目前，我國(guó)財(cái)政收支分類存在著經(jīng)濟(jì)與功能分類方法上相互交叉，核算口徑與國(guó)際慣例難以銜接等問(wèn)題。部門(mén)或行業(yè)預(yù)算仍不夠科學(xué)準(zhǔn)確，導(dǎo)致預(yù)算支出不盡公平、存在較大浪費(fèi)空間。就目前新的政府收支分類預(yù)算方案運(yùn)行實(shí)踐仍凸現(xiàn)兩大實(shí)質(zhì)性問(wèn)題：一是仍沒(méi)有把公共財(cái)政建制下的支出預(yù)算科目搞到科學(xué)精細(xì)的地步，大都仍是切塊、包干、估計(jì)因素交織，同時(shí)缺乏嚴(yán)密的科學(xué)論證。二是各級(jí)之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)尤其是共享性與共擔(dān)性的收支分類和政策劃分仍不盡明晰和科學(xué)，存在以“我”為中心的“拈輕怕重”因素，總想收入多留點(diǎn)，支出少擔(dān)點(diǎn)，自己日子好過(guò)點(diǎn)，這又是導(dǎo)致支出結(jié)構(gòu)調(diào)整和改革問(wèn)題的新的不良因素。

(五)職能監(jiān)督較為單薄

監(jiān)督方式單一且不規(guī)范較嚴(yán)重，即專項(xiàng)性和突擊性檢查較多，日常監(jiān)督較少；對(duì)公共收入檢查較多，對(duì)公共支出監(jiān)督較少；對(duì)賬面檢查較多，而對(duì)賬外賬目監(jiān)督較少。財(cái)政內(nèi)部自身的監(jiān)督也不夠，導(dǎo)致財(cái)政資金分配和執(zhí)行留下了不少漏洞，財(cái)政部門(mén)的腐敗現(xiàn)象較為嚴(yán)重。尤其是對(duì)政府的預(yù)算監(jiān)督力度、執(zhí)行監(jiān)督的查處和責(zé)任追究，都是人意強(qiáng)于法制，特別是領(lǐng)導(dǎo)意圖左右預(yù)算執(zhí)行的行為得不到遏制和規(guī)范。普遍而言，對(duì)各類項(xiàng)目建設(shè)資金的跟蹤問(wèn)效監(jiān)督也很不規(guī)范、全面和徹底，導(dǎo)致很多項(xiàng)目資金隨意截留甚至侵吞現(xiàn)象嚴(yán)重。

另外，當(dāng)前我國(guó)正處在建立和發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府理財(cái)過(guò)程，政府理財(cái)行為方面存在缺位、錯(cuò)位、越位、隨意性等不規(guī)范的現(xiàn)象，也是導(dǎo)致財(cái)政支出效率較低的原因。

二、解決當(dāng)前財(cái)政支出存在的問(wèn)題應(yīng)堅(jiān)持的理念和相應(yīng)對(duì)策

(一)要堅(jiān)持公共性

公共財(cái)政是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府為滿足社會(huì)公共需要而建立的財(cái)政收支活動(dòng)的一種新機(jī)制和新體制。其實(shí)質(zhì)是突出公共性、公眾性和公益性，主要應(yīng)堅(jiān)持五個(gè)原則：首先，支出的再分配應(yīng)著眼于滿足社會(huì)公共需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或分配活動(dòng)，不應(yīng)超越市場(chǎng)的力量去滿足社會(huì)成員的私人需要。其二，公共財(cái)政活動(dòng)的對(duì)象是公共物品或服務(wù)性的支出行為和保障，不只是體現(xiàn)對(duì)某個(gè)行業(yè)或個(gè)人資本積聚的支持，而要為整體公眾提供平等的外部環(huán)境。其三，公共財(cái)政的核心是效率，包括直接的經(jīng)濟(jì)效益和廣泛的社會(huì)效率，必須以此建立比較機(jī)制和考核制度，進(jìn)行有效供給和科學(xué)調(diào)整供給。第四，公共財(cái)政的立足點(diǎn)是非市場(chǎng)贏利性的，不是單純地去追求利益性的支持。在當(dāng)前尤其要明晰市場(chǎng)配置和政府配置資源的供給體制，市場(chǎng)要盡快從政府懷抱里分離出來(lái)，從逐步完善的競(jìng)爭(zhēng)和盈利性的資本積累中自我配置資源； 政府要盡快從競(jìng)爭(zhēng)性、贏利性的投入支持中解脫出來(lái)，促進(jìn)社會(huì)公平、公共保障機(jī)制的建立和完善。第五，公共財(cái)政是運(yùn)行機(jī)制法制化的財(cái)政。核心趨勢(shì)和重要作用就是要突出逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、財(cái)政本質(zhì)體現(xiàn)公共性、多在市場(chǎng)失靈的地方或領(lǐng)域加強(qiáng)政府支出的調(diào)控和扶持力度等方面，注重向公共安全、公共交通、公共教育、公共衛(wèi)生、公共救濟(jì)等政府公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜。當(dāng)前我國(guó)正在不斷推進(jìn)“社會(huì)主義公共財(cái)政”的發(fā)展，這就必然有很多與西方國(guó)家實(shí)行的“資本主義公共財(cái)政”相同之處，但由于社會(huì)制度和執(zhí)政宗旨的區(qū)別，也存在質(zhì)的不同，那就是立足于公共與私人之分，公平資源和公共服務(wù)基本均等化，這就為財(cái)政支出改革和比較提供了前提條件。再一個(gè)就是預(yù)算要推行聽(tīng)證制度，進(jìn)一步提高財(cái)政管理的公共化即民主決策程度和公民參與水平，要使社會(huì)預(yù)算公開(kāi)透明，廣泛監(jiān)督。

(二)要堅(jiān)持政治性

整個(gè)財(cái)政包括收支分配必須立足政治導(dǎo)向，體現(xiàn)黨的主張和重心，竭力為政治服務(wù)，而黨的工作重心也是立足于抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)、推進(jìn)社會(huì)文明進(jìn)步和引導(dǎo)人民走向富裕之路的，無(wú)論是制定政策還是安排收支都是一致的，都是要滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)和精神文化需求。因此，財(cái)政支出也必須毫無(wú)疑問(wèn)地服從和服務(wù)于這個(gè)大局，包括每一項(xiàng)支出都必須體現(xiàn)黨和國(guó)家每個(gè)階段的主張和重心，牢牢堅(jiān)持講政治、講大局、講原則來(lái)安排各項(xiàng)支出，這既是財(cái)政堅(jiān)持政治性的重要原則，也是財(cái)政本質(zhì)要求。因?yàn)樨?cái)政本身就是一個(gè)政治問(wèn)題，財(cái)政是社會(huì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。同時(shí)，更是國(guó)家得以發(fā)展強(qiáng)盛的根本源頭和強(qiáng)大支撐。即使當(dāng)某個(gè)階段政與財(cái)或財(cái)與政處于不良運(yùn)行狀態(tài)時(shí)，也必須正確處理好財(cái)與政的關(guān)系。這里必須重申和澄清一個(gè)是非問(wèn)題，就是不能把行政經(jīng)費(fèi)日益膨脹與財(cái)政講政治講大局而相提并論、混淆黑白，為了執(zhí)政行政和理財(cái)聚財(cái)?shù)暮椭C，既不能“傷財(cái)”也不能“礙政”，高效行政與節(jié)儉理財(cái)從來(lái)都是中國(guó)歷代執(zhí)政者的根本理念和愿望，不能為了無(wú)端地?cái)U(kuò)充行政而破費(fèi)財(cái)政，也不能因要緊縮財(cái)政而阻滯必需的行政。這既是財(cái)政的兩面性，也是財(cái)政工作和發(fā)展財(cái)政必須牢牢把握的根本原則和根本目的。

(三)要堅(jiān)持科學(xué)性

一要保持結(jié)構(gòu)合理性。不論什么支出，什么時(shí)期安排支出，都必須保證結(jié)構(gòu)的合理性，以滿足大多數(shù)公共需求和公益事業(yè)為前提，包括對(duì)地區(qū)差異、行業(yè)差異和時(shí)期差異的平衡，都要力求體現(xiàn)科學(xué)合理，符合現(xiàn)階段實(shí)際而安排好支出預(yù)算，以切實(shí)體現(xiàn)財(cái)政的公共性和科學(xué)性。二要實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)性。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不是一成不變的，不能僵化，它取決于一個(gè)國(guó)家或地區(qū)所處的發(fā)展階段，不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)具有決定性的作用，使財(cái)政支出結(jié)構(gòu)發(fā)展變化帶有一定的規(guī)律性。因此，要通過(guò)建立健全規(guī)范的零基預(yù)算、彈性預(yù)算和滾動(dòng)預(yù)算機(jī)制，對(duì)每個(gè)時(shí)期、每個(gè)階段乃至每項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展推進(jìn)的不同重心，實(shí)行各有側(cè)重、動(dòng)態(tài)調(diào)整的預(yù)算，合理配置財(cái)政資源，以保證重點(diǎn)所需，各有突破地實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展預(yù)定的目標(biāo)。三要注重傾斜性。就是要針對(duì)某個(gè)時(shí)期、某個(gè)環(huán)節(jié)、某個(gè)政治目標(biāo)，對(duì)財(cái)政必須保障供給的方面實(shí)行科學(xué)的保障，做到有保有壓，有進(jìn)有退，有增有減。比如當(dāng)前對(duì)國(guó)家行政管理服務(wù)領(lǐng)域的支出就得有保有壓，對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的支出就得有進(jìn)有退，對(duì)社會(huì)事業(yè)和社會(huì)福利領(lǐng)域的支出就得有增有減，以適應(yīng)逐步發(fā)育成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。四要注重統(tǒng)籌性。就是要按照中央提出的“五個(gè)統(tǒng)籌”科學(xué)合理地安排財(cái)政支出預(yù)算，它也是財(cái)政首先要講政治的重要表現(xiàn)。比如最近幾年不管哪個(gè)行業(yè)或部門(mén)的財(cái)政支出預(yù)算，必須統(tǒng)籌考慮“三農(nóng)”方面的公共物品和服務(wù)支出，以實(shí)現(xiàn)黨中央國(guó)務(wù)院提出的 “以城帶鄉(xiāng)”、“以工哺農(nóng)” 的戰(zhàn)略目標(biāo)。而在這個(gè)“著重”的前提下，也必須統(tǒng)籌好社會(huì)包括農(nóng)村社會(huì)公共福利事業(yè)的同步發(fā)展。如教育、科技文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)福利事業(yè)以及環(huán)境保護(hù)等等，都是財(cái)政保障的重點(diǎn)和統(tǒng)籌兼顧的范疇。

(四)要堅(jiān)持效率性

總體原則是建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共財(cái)政必須講究效率，且財(cái)政支出的效率必須優(yōu)先。簡(jiǎn)言之，就是花人民的錢(qián)辦事情、搞建設(shè)必須要有相應(yīng)的成果來(lái)回報(bào)。這既是發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政支出的最終目標(biāo)和本質(zhì)要求，也是社會(huì)主義公共財(cái)政健全的根本初衷和核心所在。為了保證財(cái)政支出績(jī)效的有效考評(píng)和預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，筆者以為，務(wù)必做好四個(gè)方面的工作：一要科學(xué)界定支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)，保證“大財(cái)政”效率的真實(shí)性。對(duì)各級(jí)所有財(cái)政支出嚴(yán)格科學(xué)分類、實(shí)行量化安排使用，明確到項(xiàng)目，精確到元角分； 這個(gè)分類就是按照消耗性支出、轉(zhuǎn)移性支出和公共性支出來(lái)歸類劃分，這個(gè)量化必須以社會(huì)公共需要為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定和規(guī)范，堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范的預(yù)算管理，以保證公共資源配置的合理性和公正性。二要不斷完善預(yù)算管理機(jī)制和體制，保證預(yù)算績(jī)效實(shí)現(xiàn)的可靠性。包括部門(mén)預(yù)算、政府公共采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中收付以及預(yù)算績(jī)效考核機(jī)制等重大改革的推進(jìn)和完善，使所有財(cái)政支出按照科學(xué)分配的途徑和領(lǐng)域規(guī)范運(yùn)行，嚴(yán)密監(jiān)督。尤其要加快推行國(guó)庫(kù)（會(huì)計(jì)核算）集中收付制度的改革，按照國(guó)際慣例，優(yōu)化政府收支行為，提高其效率，這要作為我國(guó)公共財(cái)政改革的重大取向加以完善推進(jìn)。三要大力推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，促進(jìn)依法行政，實(shí)現(xiàn)精干高效的財(cái)政管理目標(biāo)。要通過(guò)科學(xué)穩(wěn)妥的改革來(lái)解決當(dāng)前行政機(jī)構(gòu)規(guī)模過(guò)大、行政管理支出過(guò)多與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求不相適應(yīng)的諸多問(wèn)題。在建立“小政府、大服務(wù)”和“提高素質(zhì)、精簡(jiǎn)效能”的總體原則下，對(duì)一些專業(yè)性的經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)可進(jìn)行撤銷、歸并和精簡(jiǎn)，或進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性的改組，中介、評(píng)估、服務(wù)機(jī)構(gòu)必須與政府行政部門(mén)脫鉤，定編定崗，嚴(yán)控膨脹，減少財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)，壓縮行政經(jīng)費(fèi)支出，以提高整個(gè)行政管理和財(cái)政支出效率，進(jìn)而大力提升整體素質(zhì)，推進(jìn)依法行政，依法理財(cái)。四要建立健全支出績(jī)效監(jiān)督制度和機(jī)制，確保預(yù)算績(jī)效實(shí)現(xiàn)，要著重對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行鏈條的支出資金分配、撥付、使用等動(dòng)態(tài)環(huán)節(jié)的行為過(guò)程及其結(jié)果進(jìn)行客觀公正的制約和反饋，以保證財(cái)政支出的成本、投入、產(chǎn)出、效果等環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性得到客觀公正的考評(píng)結(jié)論，促進(jìn)支出預(yù)期績(jī)效目標(biāo)圓滿實(shí)現(xiàn)?！?/p>