盧芳華

(華北科技學(xué)院人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，北京東燕郊 101601)

從日本外大陸架劃界案看沖之鳥(niǎo)礁之法律屬性①

盧芳華②

(華北科技學(xué)院人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，北京東燕郊 101601)

聯(lián)合國(guó)大陸架界限委員會(huì)(CLCS)對(duì)日本外大陸架劃界案給出建議摘要，決定推遲對(duì)以沖之鳥(niǎo)礁為基點(diǎn)的九州帕勞海嶺南部區(qū)塊的審議。這一建議說(shuō)明委員會(huì)并不認(rèn)同日本以沖之鳥(niǎo)礁為基點(diǎn)主張外大陸架。從法律屬性上看，沖之鳥(niǎo)礁是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第121條規(guī)定的不能維持人類居住和經(jīng)濟(jì)生活的巖礁，不能擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。日本外務(wù)省聲稱日方以沖之鳥(niǎo)礁為基點(diǎn)主張的區(qū)塊獲得批準(zhǔn)的言論是不符合《大陸架界限委員會(huì)第29屆會(huì)議主席聲明》和大陸架界限委員會(huì)《日本劃界案建議摘要》原義的誤導(dǎo)。

大陸架界限委員會(huì);日本外大陸架劃界案;沖之鳥(niǎo)礁;《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》

2012年4月19日，大陸架界限委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱委員會(huì))一致通過(guò)“關(guān)于日本于2008年11月12日提交的劃界案的建議”，決定推遲對(duì)以沖之鳥(niǎo)礁為基點(diǎn)的九州帕勞海嶺南部區(qū)塊的審議。九州帕勞海嶺區(qū)塊是日本向委員會(huì)申請(qǐng)的七個(gè)區(qū)塊中唯一一個(gè)以沖之鳥(niǎo)礁為基點(diǎn)的區(qū)塊。委員會(huì)拒絕給這個(gè)區(qū)塊建議，即否定了日本關(guān)于沖之鳥(niǎo)礁是《公約》121條規(guī)定的“島嶼”，③根據(jù)《公約》第十一部分島嶼制度的規(guī)定，可將島嶼分為狹義的島嶼和巖礁兩類，其中文中所指島嶼為狹義上的島嶼即能維持人類居住和本身經(jīng)濟(jì)生活的島嶼，可以擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。并以此為基點(diǎn)申請(qǐng)外大陸架的主張。

1 日本外大陸架劃界案中的沖之鳥(niǎo)礁問(wèn)題

日本從1983年開(kāi)始進(jìn)行大陸架調(diào)查，經(jīng)過(guò)26年的精心準(zhǔn)備，于2008年11月向委員會(huì)提交了長(zhǎng)達(dá)3000頁(yè)、重約150公斤的外大陸架劃界申請(qǐng)，其中，九州帕勞海嶺區(qū)塊以沖之鳥(niǎo)為基點(diǎn)提出申請(qǐng)。

1.1 沖之鳥(niǎo)礁在日本外大陸架劃界案中的地位

日本申請(qǐng)的外大陸架包括七塊海域，具體為:四國(guó)海盆海域(Shikoku Basin Region，SKB，面積約188789平方公里)、小笠原諸島海臺(tái)海域(Ogasawara Plateau Region，OGP)和南鳥(niǎo)島海域(Minami Tori-Shima，MTS，面積約 261085 平方公里)、九州帕勞海嶺南部海域(Southern Kyushu Palau Ridge Region，KPR，面積約 255512 平方公里)、沖大東海嶺南部海域(Southern Oki-Daito Ridge Region，ODR，面積為約74260平方公里)、南硫磺島海域(Minami-Io To Island Region，MIT，面積約82555平方公里)、茂木海山海域(Mogi Seamount Region，MGS，面積約17758平方公里)，總面積約 740687平方公里。其中，SKB、MIT、KPR三個(gè)區(qū)塊涉及到?jīng)_之鳥(niǎo)礁，但SKB和MIT區(qū)塊只是與沖之鳥(niǎo)礁200海里線相關(guān)，唯一一個(gè)明確以沖之鳥(niǎo)為基點(diǎn)劃定外大陸架的是KPR區(qū)塊。

日本以沖之鳥(niǎo)為基點(diǎn)申請(qǐng)KPR海域外大陸架的權(quán)利基礎(chǔ)是:沖之鳥(niǎo)是《公約》第121條規(guī)定的島嶼，可以擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架及外大陸架。如果這一區(qū)塊得到委員會(huì)批準(zhǔn)則意味著日本將以總面積不足10平方米的兩個(gè)礁石主張總面積共約為70萬(wàn)平方公里的海域管轄權(quán)，其中包括面積超過(guò)43萬(wàn)平方公里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架以及面積約為25萬(wàn)平方公里的外大陸架。

1.2 國(guó)際社會(huì)對(duì)沖之鳥(niǎo)礁問(wèn)題的反應(yīng)

日本劃界案提出后，國(guó)際社會(huì)對(duì)劃界案中以沖之鳥(niǎo)為基點(diǎn)申請(qǐng)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架以及200海里以外大陸架主張的合法性提出質(zhì)疑。國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)為沖之鳥(niǎo)屬于《公約》第121條第3款定義的不能維持人類居住和本身經(jīng)濟(jì)生活的巖礁，不應(yīng)有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，更不能以此主張200海里以外大陸架。其中，中、韓兩國(guó)最先就日本外大陸架劃界案中涉及“沖之鳥(niǎo)”的問(wèn)題向聯(lián)合國(guó)大陸架協(xié)調(diào)會(huì)提交外交照會(huì)。

2009年2月6日，中國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代表團(tuán)向聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)潘基文提交照會(huì)聲明反對(duì)日本劃界案。在這份聲明中，我國(guó)政府認(rèn)為每個(gè)《公約》締約國(guó)都有提交外大陸架劃界案的權(quán)利。但日本劃界案中以“沖之鳥(niǎo)礁”作為基點(diǎn)劃出200海里大陸架及以其作為基點(diǎn)延伸外大陸架不符合《公約》規(guī)定，“沖之鳥(niǎo)礁”屬于《公約》第121條第3款規(guī)定的“不能維持人類居住或其本身的經(jīng)濟(jì)生活的巖礁，不應(yīng)有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架?！?/p>

隨后，韓國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代表團(tuán)也就日本劃界案向聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)提交普通照會(huì)。在這份照會(huì)中，韓國(guó)也援引《公約》第121條第3款的規(guī)定，認(rèn)為沖之鳥(niǎo)礁作為巖礁無(wú)法享有大陸架。此外，韓國(guó)認(rèn)為，沖之鳥(niǎo)礁涉及到對(duì)《公約》第121的解釋，而解釋《公約》條款已超出了委員會(huì)的權(quán)限，由此韓國(guó)要求委員會(huì)不應(yīng)對(duì)沖之鳥(niǎo)礁相關(guān)部分采取行動(dòng)。

從中韓兩國(guó)的照會(huì)內(nèi)容上看，兩國(guó)均主張“沖之鳥(niǎo)”不能維持人類居住，也不能維持其本身經(jīng)濟(jì)生活，在法律屬性上屬于《公約》第121條第3款規(guī)定的巖礁，只能有12海里領(lǐng)海，12海里之外就應(yīng)該是公海，是屬于全人類的國(guó)際海底區(qū)域，不能歸日本所有。

隨后，2009年5月，在第15屆國(guó)際海底管理局年會(huì)和2009年6月《公約》第19次締約國(guó)會(huì)議上，中國(guó)連同科特迪瓦、巴基斯坦等國(guó)共同建議在會(huì)議議程中增列“作為人類共同繼承財(cái)產(chǎn)的國(guó)際海底區(qū)域和《公約》第121條”補(bǔ)充議題的考慮，許多國(guó)家對(duì)以巖礁為基點(diǎn)主張外大陸架對(duì)國(guó)際海底區(qū)域造成的侵蝕問(wèn)題表達(dá)了嚴(yán)重關(guān)切;《公約》締約國(guó)會(huì)議決定除在現(xiàn)有相關(guān)議題下進(jìn)行討論外，還將在下一屆會(huì)議上繼續(xù)討論增列“作為人類共同繼承財(cái)產(chǎn)的國(guó)際海底區(qū)域和《公約》第121條”的議題。由此可見(jiàn)，沖之鳥(niǎo)礁問(wèn)題已掀起國(guó)際社會(huì)對(duì)有關(guān)島礁劃定200海里以外大陸架的權(quán)利基礎(chǔ)問(wèn)題的關(guān)注和討論。①目前已提交的劃界案中涉及多個(gè)利用無(wú)居民島礁主張大陸架的案例，除了沖之鳥(niǎo)外，還包括澳大利亞的畢曉普和克萊克島，麥克唐納群島，新西蘭的邦蒂群島，所羅門群島的法圖塔卡島以及塞舌爾的鳥(niǎo)島等。

1.3 委員會(huì)對(duì)日本外大陸架劃界案的審議

根據(jù)委員會(huì)的《議事規(guī)則》，委員會(huì)下設(shè)小組委員會(huì)負(fù)責(zé)具體審議各國(guó)劃界案并撰寫(xiě)建議草案，委員會(huì)全體會(huì)議負(fù)責(zé)討論、修改建議草案，并通過(guò)最終建議。

從2008年至2012年，日本外大陸架劃界案歷經(jīng)七屆委員會(huì)會(huì)議討論，最終在第29屆會(huì)議上公布審議結(jié)果。②七屆會(huì)議分別是:2009年3月2日至4月9日召開(kāi)的委員會(huì)第23屆會(huì)議;2009年8月10日至2009年9月11日召開(kāi)的委員會(huì)第24屆會(huì)議;2010年3月22日至4月23日召開(kāi)的第25屆會(huì)議;2010年8月2日至9月3日召開(kāi)的第26屆會(huì)議;2011年4月11日至21日召開(kāi)的委員會(huì)第27屆會(huì)議;2011年8月1日至12日召開(kāi)的第28屆會(huì)議;2012年3月19日至4月27日召開(kāi)的委員會(huì)第29屆會(huì)議。在最初的委員會(huì)第23屆會(huì)議上，日本常駐聯(lián)合國(guó)代表高須幸雄、日本常駐聯(lián)合國(guó)代表團(tuán)葉室和親大使、內(nèi)閣大陸架擴(kuò)展問(wèn)題咨詢委員會(huì)主席平朝彥(Asahiko Taira)、內(nèi)閣秘書(shū)處海洋政策總部秘書(shū)處內(nèi)閣顧問(wèn)Shin Tani就日本劃界案向委員會(huì)做出說(shuō)明。隨后委員會(huì)舉行非公開(kāi)會(huì)議，討論審議劃界案的方式。委員會(huì)決定依照《公約》附件二第5條和《議事規(guī)則》第42條設(shè)立一個(gè)小組委員會(huì)處理這個(gè)劃界案。會(huì)議期間委員會(huì)還討論了中國(guó)、韓國(guó)的普通照會(huì)，委員會(huì)認(rèn)識(shí)到在《公約》第121條的法律詮釋方面它無(wú)法發(fā)揮作用，決定先著手設(shè)立小組委員會(huì)。在隨后的委員會(huì)第24屆會(huì)議上，委員會(huì)中國(guó)成員呂文正和韓國(guó)成員樸永安向委員會(huì)做了兩次有關(guān)沖之鳥(niǎo)礁的介紹，委員會(huì)決定不對(duì)中、韓致聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)的普通照會(huì)中提到的那部分區(qū)域(KPR，作者注)采取行動(dòng)。同時(shí)，會(huì)議確定了小組委員會(huì)成員:阿沃西卡先生、布雷克先生、卡雷拉先生、加法爾先生、焦什維利先生、奧杜羅先生和西蒙茲先生。2009年9月8日，小組委員會(huì)與日本代表團(tuán)舉行了首次會(huì)議，日本代表團(tuán)就劃界案做了一系列介紹，委員會(huì)在此基礎(chǔ)上審議劃界案。隨后，在委員會(huì)第25屆會(huì)議期間，小組委員會(huì)集中對(duì)SKP和MTI兩個(gè)區(qū)塊進(jìn)行審議，并向該國(guó)代表團(tuán)發(fā)出兩份函件，要求提出評(píng)論和說(shuō)明。期間，日本于2010年3月19日提交對(duì)劃界案主要案文的更正。委員會(huì)第26屆會(huì)議期間，小組委員會(huì)與日本代表團(tuán)舉行了兩次會(huì)議，就日方提供關(guān)于劃界案所選區(qū)域的初步觀點(diǎn)交換看法。在委員會(huì)第27屆會(huì)議上，小組委員會(huì)擬訂了對(duì)日本提交的劃界案中提及的所有區(qū)域的審查情況和意見(jiàn)，并在2011年4月19日和21日與日本代表團(tuán)舉行兩次會(huì)議陳述審查情況和意見(jiàn)，在此基礎(chǔ)上，小組委員會(huì)審議并擬訂建議草稿，第28屆會(huì)議期間，委員會(huì)最終確定建議內(nèi)容，并提交給該屆大會(huì)全體會(huì)議審議。2012年4月27日，委員會(huì)在第29屆會(huì)議上公布對(duì)日本劃界案的審查結(jié)果和建議。經(jīng)過(guò)反復(fù)討論，考慮到中韓兩國(guó)的反對(duì)意見(jiàn)，委員會(huì)以5票贊成，8票反對(duì)，3票棄權(quán)決定對(duì)涉及沖之鳥(niǎo)礁部分的建議“不采取行動(dòng)”，即不予審議，“除非委員會(huì)另有決定”?？v觀整個(gè)審查結(jié)果，委員會(huì)對(duì)于日本劃界案分別做出了三類建議:其一，委員會(huì)認(rèn)可了4個(gè)區(qū)塊，即ODR、SKB、MIT和OGP;總面積為31萬(wàn)平方公里，占日本所申請(qǐng)的外大陸架總面積的42%。其二，委員會(huì)完全否定了2個(gè)區(qū)塊，即MGS和MTS，總面積為18萬(wàn)平方公里。其三，委員會(huì)對(duì)唯一一個(gè)以沖之鳥(niǎo)礁為基點(diǎn)的區(qū)塊KPR做出推遲審議的決定，面積超過(guò)25萬(wàn)平方公里，這也是委員會(huì)自成立以來(lái)所審議的各國(guó)提交的劃界案中唯一推遲給出建議的區(qū)塊。其中，另外兩個(gè)涉及到?jīng)_之鳥(niǎo)礁的區(qū)塊也做了相應(yīng)的調(diào)整，MIT區(qū)塊要求與沖之鳥(niǎo)礁脫鉤，批準(zhǔn)的面積減少了約80%，為16511平方公里;SKB區(qū)塊的南部界限也要求脫離沖之鳥(niǎo)礁，以西側(cè)的北大東島、沖大東島，東側(cè)的鳥(niǎo)島等島嶼為基點(diǎn)通過(guò)《公約》規(guī)定的公式線劃定。①《公約》第76條第4款至6款規(guī)定對(duì)沿海國(guó)如何確定外大陸架的外部界限設(shè)定了一系列科學(xué)和法律的標(biāo)準(zhǔn)，沿海國(guó)可以根據(jù)本國(guó)的情況，自主決定同時(shí)或交替采取哪種公式線或制約線，以最大限度地劃定其外大陸架的外部界限。沿海國(guó)劃定外大陸架外界可任意選擇使用兩條“公式線”。(1)“1%沉積巖厚度線”。即以最外各定點(diǎn)為準(zhǔn)劃定界限，每一定點(diǎn)上沉積巖的厚度至少為從該點(diǎn)至大陸坡腳最短距離的百分之一。(2)“坡腳+60海里線”。即以離大陸坡腳的距離不超過(guò)60海里的各定點(diǎn)為準(zhǔn)劃定界線。一般地，把大陸坡坡度變動(dòng)最大的點(diǎn)確定為大陸坡腳。但無(wú)論按照上述何種方式劃定界線，均不應(yīng)超過(guò)從領(lǐng)?；€量起350海里，或2500米等深線以外100海里。由此可見(jiàn)，對(duì)于如何確定大陸邊外緣，《公約》規(guī)定了“兩條公式線”，日本劃界案只使用了其中的一種，即“坡腳+60海里線”，而未使用“1%沉積巖厚度線公式”。由此可見(jiàn)，委員會(huì)只通過(guò)了修改后的SKB和MIT區(qū)塊，修改的內(nèi)容就是要求去除與沖之鳥(niǎo)礁相關(guān)聯(lián)的所有界限點(diǎn)，這也說(shuō)明這些區(qū)塊與沖之鳥(niǎo)礁無(wú)關(guān)。

1.4 日本對(duì)委員會(huì)建議的反應(yīng)

根據(jù)委員會(huì)《議事規(guī)則》，以上委員會(huì)全體會(huì)議和小組委員會(huì)的會(huì)議應(yīng)以“非公開(kāi)方式舉行”，但為了讓外界了解其工作進(jìn)展，委員會(huì)作出兩個(gè)規(guī)定:一是每一屆委員全體會(huì)議之后，委員會(huì)主席應(yīng)對(duì)外發(fā)布“關(guān)于委員會(huì)的工作進(jìn)展的主席的說(shuō)明”，向外界簡(jiǎn)要通報(bào)該屆全體會(huì)議上委員會(huì)討論問(wèn)題的情況和取得的主要結(jié)論;二是在其網(wǎng)站公布劃界案建議的摘要(以下簡(jiǎn)稱“建議摘要”)，但需在此前先將劃界案的建議遞交給劃界案的提交國(guó)和聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)委員會(huì)。②參見(jiàn)《公約》附件二第6條第3款規(guī)定:委員會(huì)的建議應(yīng)以書(shū)面遞交提出劃界案的沿海國(guó)和聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)。

根據(jù)委員會(huì)的工作程序，2012年4月27日，日本收到委員會(huì)最后建議，同時(shí)，日本外務(wù)省就委員會(huì)建議發(fā)表評(píng)論，指出:委員會(huì)對(duì)日本提交的共7個(gè)區(qū)塊之中的6個(gè)給出了建議，其中包括沖之鳥(niǎo)島北部的SKB，日本將沖之鳥(niǎo)島作為基點(diǎn)的主張得到委員會(huì)的認(rèn)可;同時(shí)，委員會(huì)決定推遲對(duì)KPR的審議，日本將努力推動(dòng)委員會(huì)早日開(kāi)展審議。

很明顯，日本官方評(píng)論與委員會(huì)的建議背道而馳。日本之所以在委員會(huì)《主席聲明》和“建議摘要”沒(méi)公布之前，搶先發(fā)布所謂的SKB是基于沖之鳥(niǎo)礁為基點(diǎn)擴(kuò)展的外大陸架的立場(chǎng)，就是利用時(shí)間差混淆視聽(tīng)，曲解委員會(huì)建議的含義，向國(guó)際社會(huì)和國(guó)內(nèi)民眾掩飾其外大陸架劃界申請(qǐng)總面積被委員會(huì)砍掉43萬(wàn)平方公里和依據(jù)沖之鳥(niǎo)礁擴(kuò)展大陸架未獲批準(zhǔn)的事實(shí)。③大陸架界限委員會(huì)將審議結(jié)果在4月26日提交給了日本，而委員會(huì)的審議結(jié)果將在6月公布。

對(duì)于日本政府的言論，中國(guó)、韓國(guó)、朝鮮政府都提出了質(zhì)疑。顯而易見(jiàn)，委員會(huì)正是考慮到多國(guó)提出的異議，從維護(hù)《公約》整體一致性出發(fā)，采取了非常謹(jǐn)慎的立場(chǎng)，這意味著委員會(huì)不支持將沖之鳥(niǎo)礁視為“島嶼”的主張，日本變礁為島的圖謀再一次在國(guó)際社會(huì)遭到否決。

2 沖之鳥(niǎo)礁之法律屬性

外大陸架作為《公約》中重要的法律概念與領(lǐng)?；€問(wèn)題、島嶼制度、國(guó)際海底等制度緊密相連。以島嶼制度為例，《公約》第121條明確規(guī)定:島嶼可以擁有領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，而不能維持人類居住或其本身經(jīng)濟(jì)生活的巖礁不能擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，值得注意的是，委員會(huì)作為外大陸架范圍審議機(jī)構(gòu)對(duì)于《公約》第121條這一外大陸架劃界的基礎(chǔ)條款并無(wú)審核義務(wù)，也就是說(shuō)，如果申請(qǐng)國(guó)將該國(guó)的巖礁作為申請(qǐng)基點(diǎn)要求其享有一定面積的外大陸架，委員會(huì)會(huì)照常審議，而無(wú)需對(duì)該地形的法律性質(zhì)作出預(yù)先判定。④《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定的委員會(huì)的主要職責(zé)包括如下部分:一、委員會(huì)有權(quán)審議沿海國(guó)為200海里以外大陸架的界限所提出的各種數(shù)據(jù)和資料，二、委員會(huì)按照《公約》第76條和1980年8月29日第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議通過(guò)的最后文件附件二《關(guān)于使用一種特定方法劃定大陸邊外緣的諒解聲明》，向申請(qǐng)國(guó)提出大陸架劃界建議，三、委員會(huì)經(jīng)相關(guān)沿海國(guó)之請(qǐng)求，在編制上述資料時(shí)提出科學(xué)和技術(shù)咨詢意見(jiàn)?？梢?jiàn)，委員會(huì)只能在于在科學(xué)和技術(shù)上提出建議，而不對(duì)法律問(wèn)題加以解釋。這也是日本外大陸架劃界案中沖之鳥(niǎo)礁問(wèn)題的爭(zhēng)論焦點(diǎn)所在。

2.1 沖之鳥(niǎo)礁概況

在日本的地圖中，沖之鳥(niǎo)礁被標(biāo)注為日本領(lǐng)土的最南端，在低潮時(shí)只能看到東西長(zhǎng)約4.5公里、南北寬約1.7公里、周長(zhǎng)約11公里的茄子形的珊瑚礁——北露巖(北小島)和東露巖(東小島)，礁湖內(nèi)海水深度約3-5米，礁體外圍分布多處礁嶺，低潮時(shí)完全露出，盡管在九州和帕勞海嶺有多數(shù)海山相連，但露出海面的只有北露巖和東露巖，分別高出水面 16厘米和8厘米，寬約4.6米，面積僅有6.75平方米。

1543年，西班牙人貝爾南多發(fā)現(xiàn)這一礁巖，將其命名為“睜開(kāi)眼睛看”，意思是此處巖礁欲藏還露，行船者打這兒經(jīng)過(guò)，如果不睜開(kāi)眼睛仔細(xì)看，一不留神便會(huì)觸礁。日本最初于1922年由測(cè)量艦“滿州”號(hào)對(duì)沖之鳥(niǎo)的深度進(jìn)行簡(jiǎn)單測(cè)量。1929年，日本首次在海圖上標(biāo)記沖之鳥(niǎo)礁的名稱。1931年，日本正式將沖之鳥(niǎo)劃入領(lǐng)土范圍，根據(jù)內(nèi)務(wù)省第163號(hào)告示沖之鳥(niǎo)歸屬當(dāng)時(shí)的東京府小笠原支廳管轄。期間，日本當(dāng)局陸續(xù)在沖之鳥(niǎo)進(jìn)行地形、地質(zhì)綜合調(diào)查，以期在礁上建設(shè)燈塔，太平洋戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，1953年根據(jù)《舊金山和約》，包括沖之鳥(niǎo)礁在內(nèi)的小笠原諸島被美國(guó)托管，1968年將沖之鳥(niǎo)礁的所有權(quán)返還給日本。1996年，日本批準(zhǔn)加入《公約》，隨后制定《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》，以沖之鳥(niǎo)為基點(diǎn)，將其視為島嶼設(shè)定200海里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。①1996年6月，日本國(guó)會(huì)批準(zhǔn)并頒布了《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》、《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及大陸架法》、《關(guān)于在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)行使?jié)O業(yè)等主權(quán)權(quán)利的法律》，并據(jù)此宣布“沖之鳥(niǎo)”擁有200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。

2.2 沖之鳥(niǎo)礁的法律屬性

日本劃界案中的沖之鳥(niǎo)礁問(wèn)題引起國(guó)際社會(huì)對(duì)有關(guān)島礁劃定200海里以外大陸架權(quán)利基礎(chǔ)問(wèn)題的關(guān)注和討論。《公約》第121條共包括3款。第1款對(duì)島嶼作了如下定義:“島嶼是四面環(huán)水并在高潮時(shí)高于水面的自然形成的陸地區(qū)域?！贝硕x強(qiáng)調(diào)了構(gòu)成島嶼需滿足三個(gè)充要條件，即四面環(huán)水、在高潮時(shí)高于水面、自然形成的陸地區(qū)域。第2款規(guī)定，“除第3款另有規(guī)定外，島嶼的領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架應(yīng)按照本公約適用于其他陸地領(lǐng)土的規(guī)定加以確定。”此款強(qiáng)調(diào)了島嶼具有與陸地領(lǐng)土相同的海域管轄權(quán)利，其界限劃定方法與其他陸地領(lǐng)土也是一樣的，即可以享有12海里領(lǐng)海、24海里毗連區(qū)、200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以及200海里大陸架甚至最遠(yuǎn)至350海里外大陸架等權(quán)利。第3款規(guī)定，“不能維持人類居住或其本身的經(jīng)濟(jì)生活的巖礁，不應(yīng)有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架?！边@一款應(yīng)該是《公約》設(shè)立島嶼制度的核心內(nèi)容。此款強(qiáng)調(diào)巖礁不能享有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。同時(shí)，在修飾巖礁的定語(yǔ)之前的“不能維持人類居住”與“其本身的經(jīng)濟(jì)生活”之間，使用了“或者”一詞，這可以解釋為，凡是不具備這兩個(gè)條件中的任何一個(gè)，均可以判斷其為巖礁;或者可以解釋為，凡是不具備這兩個(gè)條件中任何一個(gè)的巖礁，不應(yīng)享有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架;還可以解釋為，能夠維持人類居住或其本身的經(jīng)濟(jì)生活的巖礁，可以有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架。

從《公約》規(guī)定看，第121條第3款只給出了巖礁的原則性的定義，并未給出區(qū)分島嶼和巖礁的具體標(biāo)準(zhǔn)，但國(guó)際社會(huì)一致認(rèn)為《公約》第121條第3款的主要目的是確保第1款和第2款的島嶼制度不適用于巖礁。在保證人類正常生活的自然條件上，巖礁和島嶼有著本質(zhì)不同。這也否定了根據(jù)巖礁要求不公平和不合理的巨大海域的主張，因?yàn)檫@將損害其他國(guó)家在作為人類共同繼承財(cái)產(chǎn)的國(guó)際海底區(qū)域的利益。很多學(xué)者對(duì)維持人類居住和本身經(jīng)濟(jì)生活兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)展開(kāi)研究，然而迄今為止還未能形成一致認(rèn)可的界定標(biāo)準(zhǔn)。因此，無(wú)法套用標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定沖之鳥(niǎo)的法律屬性。鑒此，從國(guó)際實(shí)踐對(duì)島礁判定的案例來(lái)分析沖之鳥(niǎo)礁的法律屬性是比較可行的辦法。

從國(guó)際實(shí)踐看，在涉及島嶼和巖礁判定的實(shí)踐中，英國(guó)關(guān)于洛克爾礁的處理最有代表性。洛克爾礁距蘇格蘭北部約500千米，高出海平面25米，面積為624平方米，英國(guó)曾以該礁為基點(diǎn)劃定漁區(qū)，遭到丹麥、冰島和愛(ài)爾蘭的反對(duì);英國(guó)批準(zhǔn)《公約》以后，放棄了該礁擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的主張，英國(guó)外交大臣在有關(guān)聲明中表示，根據(jù)《公約》第121條第3款，洛克爾屬于巖礁，不能作為劃定漁區(qū)的基點(diǎn);英國(guó)隨后頒布《1997年漁業(yè)界限法令》，不再以洛克爾礁為基點(diǎn)劃定漁區(qū)。再者，2009年2月3日，國(guó)際法院劃分了羅馬尼亞與烏克蘭兩國(guó)在黑海海域的邊界，在劃分臨時(shí)等距線時(shí)蛇島是否能作為基點(diǎn)是雙方矛盾的焦點(diǎn)。蛇島作為烏克蘭的小島陸地面積僅有0.17平方公里，最高點(diǎn)為海拔41米，國(guó)際法院15名法官的一致裁決蛇島是巖礁，不能以此享有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。因此，雙方存在爭(zhēng)議的區(qū)域約有80%被判歸羅馬尼亞。

顯而易見(jiàn)的是，沖之鳥(niǎo)礁露出水面的陸地的大小或者露出水面的高度與洛克爾礁、蛇島相比都要小的多。此外，“沖之鳥(niǎo)”上沒(méi)有淡水，沒(méi)有土壤，礁上也沒(méi)有任何植物，無(wú)法滿足人類居住的物質(zhì)需要?？梢哉f(shuō)連最基本的生存條件都不具備，毫無(wú)疑問(wèn)是不適于人類居住的，也就更談不到維持人類居住了。雖然沖之鳥(niǎo)周圍海域有豐富的漁業(yè)資源，但是很難想象一個(gè)陸上資源匱乏(特別是缺乏淡水)而僅靠其附近海域內(nèi)的漁業(yè)資源的礁石就能夠維持其本身的經(jīng)濟(jì)生活。因此，根據(jù)《公約》規(guī)定以及國(guó)際法實(shí)踐沖之鳥(niǎo)應(yīng)屬于巖礁。

2.3 日本對(duì)沖之鳥(niǎo)礁的維護(hù)不能改變其法律屬性

《公約》規(guī)定作為專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的基點(diǎn)的海上地形必須永遠(yuǎn)高于海面，而面對(duì)地質(zhì)脆弱的沖之鳥(niǎo)，日本最大的難題就是防止其因“侵蝕或倒毀”、“淹沒(méi)”等自然因素的影響在海平面消失。1933年，“沖之鳥(niǎo)”礁湖內(nèi)有北露巖、南露巖、東露巖等六塊巖礁露出水面。然而，到上世紀(jì)80年代，僅剩寬不足5米的北露巖和寬不足3米的東露巖在漲潮時(shí)仍能露出海面，這兩塊巖礁加在一起面積也不足10平方米。據(jù)調(diào)查，沖之鳥(niǎo)礁與九州帕勞海嶺的沉降在以100年1厘米的速度下降;同時(shí)，預(yù)計(jì)隨地球的溫暖化，在本世紀(jì)海平面將上升10-90厘米，所以鑒于沖之鳥(niǎo)礁在高潮時(shí)只露出水面約50厘米的現(xiàn)狀，為了保護(hù)這10平方米不被海水侵蝕或倒毀，日本采取配置消波圍欄、在外周用水泥處理、設(shè)置鈦防護(hù)網(wǎng)和培植珊瑚礁等方法，對(duì)沖之鳥(niǎo)礁進(jìn)行維護(hù)。

作為主權(quán)國(guó)家，日本有權(quán)對(duì)其領(lǐng)土加以添附或進(jìn)行相應(yīng)的維護(hù)、加固，這一行為符合國(guó)際法的規(guī)定。理論上說(shuō)，通過(guò)這一系列人為的改造，任何巖礁都可以達(dá)到維持人類居住或本身經(jīng)濟(jì)生活的要求，如此而來(lái)《公約》第121條第3款就形同虛設(shè)，這一矛盾如何解決呢?可以肯定的是國(guó)際法允許國(guó)家以添附的方式，即自然或人工的方法拓展本身居住的陸地面積。但是，通過(guò)添附方式使不能維持人類居住或本身經(jīng)濟(jì)生活的巖礁具有維持經(jīng)濟(jì)生活和人類居住的屬性，并以此申請(qǐng)大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，顯然不符合《公約》規(guī)定。以添附后的地形申請(qǐng)大陸架或?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)的合法前提是，其原來(lái)的母體陸地可供人類居住或可維持其本身經(jīng)濟(jì)生活。否則，將增加個(gè)別傾向于擴(kuò)張領(lǐng)土的國(guó)家，通過(guò)人工添附擴(kuò)大巖礁面積，改變巖礁的地質(zhì)狀況，以變礁為島的方式擴(kuò)大管轄海域范圍的做法。

很顯然，日本的沖之鳥(niǎo)礁并不具備以上這些基礎(chǔ)條件。日本國(guó)在不具備人類居住條件的巖礁拓建港口、碼頭，人工培養(yǎng)珊瑚礁等行為，將使沖之鳥(niǎo)演變?yōu)椤豆s》第87條規(guī)定的人工島嶼和其他設(shè)施。顯而易見(jiàn)，日本更無(wú)權(quán)主張人工島嶼擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。

3 沖之鳥(niǎo)礁問(wèn)題對(duì)我國(guó)的影響及對(duì)策建議

沖之鳥(niǎo)礁雖遠(yuǎn)離我國(guó)海岸，但對(duì)我國(guó)的影響嚴(yán)重。日本以此主張200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，不僅嚴(yán)重影響各國(guó)在該公海海域的航行自由和海洋科學(xué)研究，侵害周邊國(guó)家的海洋利益，特別損害了我國(guó)臺(tái)灣漁民的捕魚(yú)活動(dòng);而且在軍事上對(duì)我國(guó)進(jìn)出太平洋海域構(gòu)成嚴(yán)重威脅，必須引起高度重視。

雖然以沖之鳥(niǎo)為基點(diǎn)申請(qǐng)外大陸架劃界申請(qǐng)被延期審理，但日本政府仍不會(huì)停止將沖之鳥(niǎo)礁認(rèn)定為島嶼的努力。一方面，委員會(huì)只是推遲審議涉及沖之鳥(niǎo)區(qū)塊，這不代表未來(lái)委員會(huì)不審議這一區(qū)塊;另一方面，根據(jù)《大陸架界限委員會(huì)議事規(guī)則》第53條第4款規(guī)定，即使沿海國(guó)不同意委員會(huì)的建議，也可按照《公約》附件二第8條，在合理期間內(nèi)向委員會(huì)提出訂正的或新的劃界案?！豆s》附件二和《議事規(guī)則》都沒(méi)有限制提出訂正或新劃界案的次數(shù)。按照這一規(guī)定，即使審議結(jié)果對(duì)日方不利，日本仍可提交無(wú)數(shù)次申請(qǐng)，直到劃界案得到委員會(huì)批準(zhǔn)后為止。因此，建立系統(tǒng)的應(yīng)對(duì)沖之鳥(niǎo)問(wèn)題的機(jī)制勢(shì)在必行。

第一，中國(guó)應(yīng)充分利用《公約》及《議事規(guī)則》的相關(guān)條款遏制日本劃界案對(duì)中國(guó)海洋權(quán)益的損害。此次委員會(huì)對(duì)日本外大陸架劃界案的審議，考慮到中國(guó)、韓國(guó)的外交照會(huì)，是我國(guó)利用國(guó)際規(guī)則爭(zhēng)取國(guó)家利益的進(jìn)步，在這些原則性問(wèn)題上，我國(guó)還應(yīng)始終如一堅(jiān)定立場(chǎng)，對(duì)于損害我國(guó)領(lǐng)土主權(quán)和國(guó)家利益的有關(guān)外大陸架的申請(qǐng)，通過(guò)向聯(lián)合國(guó)提交說(shuō)明存在海域爭(zhēng)端事實(shí)的照會(huì)的方式，利用委員會(huì)審議劃界案職權(quán)范圍的有關(guān)限制機(jī)制來(lái)阻止委員會(huì)對(duì)其進(jìn)行審議，以積極維護(hù)我國(guó)的海洋權(quán)益。

第二，沖之鳥(niǎo)從法律屬性上看屬于巖礁。對(duì)此我國(guó)還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)《公約》島嶼制度的研究，并收集和研究其他國(guó)家的相關(guān)實(shí)踐和國(guó)際判例，了解最新的發(fā)展趨勢(shì)和動(dòng)向。在相關(guān)的國(guó)際場(chǎng)合，如國(guó)際海底管理局大會(huì)、大陸架界限委員會(huì)、國(guó)際法院等機(jī)構(gòu)更多的表明自己的態(tài)度和基本立場(chǎng)。在國(guó)際海洋事務(wù)中全局性、戰(zhàn)略性和前瞻性地考慮我們面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在制定包括修改《公約》關(guān)于島嶼制度的協(xié)商過(guò)程、確立新的規(guī)則中，明確我國(guó)政府的立場(chǎng)和態(tài)度。

第三，我相關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步對(duì)日本的劃界案及委員會(huì)的建議摘要和委員會(huì)第29屆會(huì)議主席聲明加以分析研究，關(guān)注日本對(duì)該問(wèn)題的事態(tài)的進(jìn)展，并對(duì)日方可能提出的劃界補(bǔ)充內(nèi)容加以研判，預(yù)置法律預(yù)案，維護(hù)我國(guó)的海洋權(quán)益。

總之，從委員會(huì)建議摘要和主席聲明看，委員會(huì)作為外大陸架審議機(jī)構(gòu)未認(rèn)可沖之鳥(niǎo)礁狹義島嶼的法律屬性。沖之鳥(niǎo)應(yīng)屬于《公約》第121條第3款規(guī)定的巖礁，日方無(wú)法以此為基點(diǎn)主張專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，日本此舉違反國(guó)際法的公平原則，并嚴(yán)重地?fù)p害了其他國(guó)家在此海域的航行和測(cè)量活動(dòng)等利益。日本對(duì)沖之鳥(niǎo)礁的維護(hù)無(wú)法改變沖之鳥(niǎo)礁的法律屬性，沖之鳥(niǎo)依然是巖礁，日方不能通過(guò)人工方式變礁為島。委員會(huì)日本外大陸架劃界申請(qǐng)的建議也將對(duì)國(guó)際社會(huì)新一輪圈占巖礁的熱潮有降溫作用，有助維持公平合理的國(guó)際海洋法律秩序。

［1］ CLCS.日本提交給大陸架界限委員會(huì)的劃界案［EB/OL］.

http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/sub-missions_files/jpn08/jpn_execsummary.pdf，2012-04-05

［2］ CLCS.中國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代表團(tuán)就日本劃界案向聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)提交的普通照會(huì)

［EB/OL］.http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/jpn08/chn_6feb09_c.pdf，2012-04-05

［3］ CLCS.韓國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代表團(tuán)就日本劃界案向聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)提交的普通照會(huì)

［EB/OL］.http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/jpn08/kor_27feb09.pdf，2012-04-05

［4］ CLCS.Progress of work in the Commission on the Limits of the continental Shelf-Statement by the Chairperson-Twenty-ninth session，CLCS/74

［EB/OL］.http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N12/326/32/PDF/N1232632.pdf?Open Element，2012-07-06

［5］ CLCS.Summary of recommendations of the commission on the limits of the continental shelf in regard to the submission made by Japan on November 2008

［EB/OL］.http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/jpn08/com_sumrec_jpn_fin.pdf，2012-07-06

［6］ CLCS.2012年4月27日大陸架界限委員會(huì)主席給締約國(guó)會(huì)議主席的信，

［EB/OL］.http://www.un.org/Depts/los/meeting_states_parties/SPLOS_documents.htm#Documents of the Meetings relating to the Commission on the Limits of the Continental Shelf and its functions，2012-07-06

［7］ SPLOS.關(guān)于補(bǔ)充議題的建議和解釋性說(shuō)明，SPLOS/196，SPLOS/L.60［EB/OL］.http://www.china - un.org/chn/zgylhg/flyty/hyfsw/t570926.htm，2011-02-24

［8］ 日再びマスコミは沖の鳥(niǎo)環(huán)礁大陸棚軒先を獲得したのは、「批準(zhǔn)」，

［EB/OL］ .http://maruta.be/ebrandmall/56，2012-04-25

［9］ 丘軍.得道多助，失道寡助——“大陸架界限委員會(huì)第29屆會(huì)議主席的說(shuō)明”解讀［EB/OL］.http://www.soa.gov.cn/soa/news/importantnews/webinfo/2012/07/1341188579658794.htm，2012-07-06

［10］ 高之國(guó).關(guān)于蘇巖礁和“沖之鳥(niǎo)”礁的思慮和建議［A］.高之國(guó).國(guó)際海洋法發(fā)展趨勢(shì)研究［C］.北京:海洋出版社，2007

［11］ Fiammetta Borgia.Rocks or Islands?The Asian Dilemma［A］.Asian Approaches to International Law:Theory，Institutions，Processes ＆ Practices Second NUS-Asian SIL Young Scholars Workshop［C］，2010

［12］ Yann-huei Song.The Application of Article 121 of the Law of the Sea Convention to the Selected Geographical Features Situated in the Pacific O-cean［A］.Zhiguo Gao.Technical and legal Aspects of the continental shelf and the area［C］.Beijing:China Ocean Press，2010

［13］ 李薇.2012年日本發(fā)展報(bào)告藍(lán)皮書(shū)［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012

Analysis of the legal attribute of Okinotorishima from the aspect of delimiting the outer Limits of Japan Continental Shelf beyond 200 nautical miles

LU Fanghua

(North China Institute of Science and Technology，Yanjiao Beijing-East101601)

Commission on the Limits of the Continental Shelf(CLCS)made a proposal for delimitation the outer limits of Japan continental shelf beyond 200 nautical miles，and decided to defer consideration for Southern Kyushu Palau Ridge Region that they determined Okinotorishim as a base point for Japan＇s continental shelf.CLCS not to acknowledge Japan＇s claims over outer continental shelf based on Okinotorishim.According to Article 121 of the UN Convention on the Law of the Sea，from the legal attribute，Okinotorishim is a group of rocks which cannot sustain human habitation or economic life of their own and shall have no exclusive economic zone or continental shelf.Such claims that"Okinotorishim"can only be as the base point is not in conformity with the provisions of the delimitation of outer continental shelf.It is also mislead for Japan＇s Foreign Ministry officials that Okinotorishim"island"is base point for Kyushu-Palau Ridge Region from Summary of recommendations of the commission on the limits of the continental shelf in regard to the submission made by Japan on November 2008(CLCS)and Progress of work in the Commission on the Limits of the continental Shelf-Statement by the Chairperson.

Commission on the Limits of the Continental Shelf(CLCS);delimitation of outer continental shelf beyond 200 nautical miles;Okinotorishim;Commission on the Limits of the Continental Shelf(CLCS);UNCLOS

DF95

A

1672-7169(2012)03-0101-06

2012-07-14。項(xiàng)目基金:系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究基金青年項(xiàng)目《巖礁與外大陸架劃界問(wèn)題研究——以沖之鳥(niǎo)礁為視角》(12YJCZH141)資助階段性研究成果。

盧芳華(1978-)，女，黑龍江雞西人，博士，華北科技學(xué)院文法學(xué)院講師，研究方向:國(guó)際法。