吳 亮 陳大可

（1.華東理工大學(xué)法學(xué)院，上海 200237；2.上海市浦東新區(qū)人力資源與社會(huì)保障局，上海 200000）

主題研討：勞資矛盾的預(yù)警機(jī)制研究

勞資矛盾預(yù)警機(jī)制中的政府職能研究

吳 亮1陳大可2

（1.華東理工大學(xué)法學(xué)院，上海 200237；2.上海市浦東新區(qū)人力資源與社會(huì)保障局，上海 200000）

政府在勞資矛盾預(yù)警機(jī)制中具有“發(fā)現(xiàn)”和“預(yù)防”群體性勞資糾紛突發(fā)事件的職能。本文提出“預(yù)警機(jī)制+群體性事件應(yīng)急處理”的二重結(jié)構(gòu)，旨在協(xié)調(diào)政府在勞資爭(zhēng)議中兼具的“調(diào)停者”與“執(zhí)法者”雙重角色。然后，討論了預(yù)警程序的監(jiān)控對(duì)象、啟動(dòng)指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)。最后，分析了強(qiáng)制調(diào)查權(quán)的侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，提出確保企業(yè)調(diào)解委員會(huì)的主體合法性、為行政機(jī)關(guān)設(shè)定“保密義務(wù)”等規(guī)避措施。

勞資矛盾預(yù)警 政府職能 強(qiáng)制調(diào)查權(quán)

所謂“勞資矛盾預(yù)警”是指，政府、工會(huì)組織通過接受舉報(bào)、主動(dòng)排查等方式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)有可能引發(fā)群體性勞資糾紛突發(fā)事件的企業(yè)內(nèi)部問題，如企業(yè)經(jīng)營(yíng)陷入窘境、大量解雇、惡意拖欠工薪等情況。同時(shí)，政府對(duì)預(yù)警機(jī)制所發(fā)現(xiàn)的勞資矛盾進(jìn)行訴訟外的解決，如勞動(dòng)仲裁、調(diào)解，盡量避免勞資矛盾惡化為群體性勞資糾紛突發(fā)事件。①常凱：《勞動(dòng)關(guān)系學(xué)》，勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2005年版，第400－401頁。

就狹義而言，勞資矛盾預(yù)警帶有保護(hù)個(gè)別勞動(dòng)者權(quán)益的政策意圖。廣義而言，這種預(yù)警機(jī)制還具有超越個(gè)案的意義。隨著國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境的快速變動(dòng)，勞資關(guān)系高度不穩(wěn)定，勞資矛盾糾紛出現(xiàn)暴力化、群體化、激烈化、頻繁化的勢(shì)頭。原本單純的勞資問題越來越多地演化為群體性事件，使勞資雙方和社會(huì)均付出沉重的代價(jià)?！胺阑加谖慈弧保c其在群體性勞資糾紛突發(fā)事件爆發(fā)時(shí)措手不及，還不如事前對(duì)勞資矛盾加以警覺和防范，將其可能造成的損害降至最低。預(yù)警一詞是相對(duì)于事后補(bǔ)救而言，一般指預(yù)先警戒。“多一份準(zhǔn)備則少一分損失”，政府的預(yù)警機(jī)制與群體性勞資糾紛突發(fā)事件的應(yīng)急管理相互配合，可以減緩勞資矛盾激化所引發(fā)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩。

目前實(shí)務(wù)關(guān)注的焦點(diǎn)在于群體性勞資糾紛突發(fā)事件的應(yīng)急管理機(jī)制。而作為其前置程序的勞資矛盾預(yù)警在實(shí)務(wù)中雖已開始運(yùn)用，但學(xué)理的討論則不多見。在現(xiàn)行立法上，政府在勞資矛盾預(yù)警機(jī)制中發(fā)揮的作用、預(yù)警程序的啟動(dòng)及標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制調(diào)查程序的侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)等問題都缺乏完整的規(guī)范，容易滋生公權(quán)力破壞勞資關(guān)系自治，侵害經(jīng)營(yíng)者自由的爭(zhēng)議。本文試圖結(jié)合實(shí)務(wù)的情況，對(duì)上述疑難問題做出分析，以期思考如何規(guī)范勞資矛盾預(yù)警中的政府職能及其規(guī)范。

一、政府在勞資矛盾預(yù)警機(jī)制中發(fā)揮的作用

（一）發(fā)現(xiàn)和監(jiān)控勞資矛盾，預(yù)測(cè)可能出現(xiàn)的群體性勞資糾紛突發(fā)事件

長(zhǎng)期以來，強(qiáng)調(diào)“事后解決”一直是勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)制的指導(dǎo)方針。只有當(dāng)勞資矛盾演化成大規(guī)模的沖突時(shí)，才會(huì)受到政府、工會(huì)組織和企業(yè)的重視和解決。而在勞資矛盾尚未激化之際，勞動(dòng)者的權(quán)益則被有意無意地漠視和忽略。隨著近年來金融危機(jī)全球化、國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷、新勞動(dòng)合同法出臺(tái)等因素的影響，“偏重事后解決、忽略事前預(yù)防”的傳統(tǒng)勞資爭(zhēng)議解決模式無法適應(yīng)勞資需求多樣化的沖擊。政府對(duì)勞資爭(zhēng)議事件的介入太晚，往往錯(cuò)失處理的良機(jī)，增加問題解決的困難度。在此情況下，勞資矛盾預(yù)警機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。

勞資矛盾預(yù)警機(jī)制具有“事前發(fā)現(xiàn)、預(yù)防”的功能，即政府采取接受舉報(bào)、主動(dòng)排查等措施，及時(shí)發(fā)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部可能造成群體性勞資糾紛突發(fā)事件的勞資矛盾隱患。①嘉定區(qū)總工會(huì)：《推進(jìn)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)處機(jī)制建設(shè)的實(shí)踐與思考》，《工會(huì)理論研究》2010年第3期。在發(fā)現(xiàn)勞資矛盾隱患的過程中，行政機(jī)關(guān)建有如下兩項(xiàng)機(jī)制：

1.企業(yè)經(jīng)營(yíng)信息的強(qiáng)制通報(bào)

企業(yè)有義務(wù)向政府通報(bào)重要的經(jīng)營(yíng)信息，表現(xiàn)為經(jīng)營(yíng)管理上的一些重要指標(biāo)，包括解雇人數(shù)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)虧損、拖欠工薪、一定規(guī)模的勞資爭(zhēng)議等情況。政府可以借此掌握企業(yè)的勞資矛盾隱患，監(jiān)控和預(yù)測(cè)可能出現(xiàn)的重大勞資爭(zhēng)議事件。②張沐英：《淺議企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議的預(yù)防和處理》，《理論學(xué)習(xí)與探索》2010年第1期。當(dāng)某些指標(biāo)顯示企業(yè)有經(jīng)營(yíng)上的危機(jī)，或者雇主有惡性關(guān)廠、歇業(yè)的嫌疑時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)適時(shí)介入，采取各項(xiàng)預(yù)防和應(yīng)對(duì)措施。如果企業(yè)拒不提供或者怠于提供相關(guān)經(jīng)營(yíng)信息，行政機(jī)關(guān)有權(quán)行使強(qiáng)制調(diào)查權(quán)。

2.建立健全反饋信息的報(bào)送機(jī)制

信息的報(bào)送機(jī)制是對(duì)勞資矛盾進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控、跟蹤的核心技術(shù)環(huán)節(jié)，其程序的優(yōu)劣在很大程度上決定了預(yù)警機(jī)制的有效性。預(yù)警信息的報(bào)送機(jī)制需克服的難題如下：

一是信息掌控的全面性。反映勞資矛盾的信息廣泛地分散在企業(yè)，以及與企業(yè)經(jīng)營(yíng)相關(guān)的其他單位、部門。為了實(shí)現(xiàn)勞資矛盾的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，行政機(jī)關(guān)需要向多個(gè)部門收集和分析關(guān)鍵數(shù)據(jù)，力求掌握真實(shí)情況。

二是信息掌控的真實(shí)性。有時(shí)經(jīng)營(yíng)者提供信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性均存在問題。行政機(jī)關(guān)如果不從多方面進(jìn)行調(diào)查，就難以及時(shí)辨別這些虛假的信息，導(dǎo)致預(yù)警失真。因此，反映勞資矛盾的信息如企業(yè)解雇人員、經(jīng)營(yíng)惡化等情況，都需與稅務(wù)、審計(jì)和工商等部門記錄做參照和對(duì)比。

（二）積極化解勞資矛盾，預(yù)防群體性勞資糾紛突發(fā)事件的發(fā)生

從實(shí)踐情況來看，“處置矛盾”也是政府在勞資矛盾預(yù)警機(jī)制中發(fā)揮的一項(xiàng)作用。政府在甄別和監(jiān)控具有可疑情形的雇主之后，還要及時(shí)介入和化解勞資矛盾，達(dá)到“把矛盾化解在基層，消除在萌芽狀態(tài)”的效果。①徐輝等：《基于和諧勞動(dòng)理論的勞資協(xié)調(diào)預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建》，《企業(yè)經(jīng)濟(jì)》2008年第3期。這是由于政府基于社會(huì)公益的考量，希望預(yù)先防范勞資矛盾演化為群體性勞資糾紛突發(fā)事件，從而達(dá)到《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》“就近就地化解勞動(dòng)爭(zhēng)議”的立法宗旨。

1.政府對(duì)不同性質(zhì)的勞資矛盾做出的處置措施

依據(jù)勞資矛盾內(nèi)容性質(zhì)的不同，政府的處置措施可分為兩種。第一種是對(duì)利益事項(xiàng)爭(zhēng)議的處理。利益事項(xiàng)爭(zhēng)議是當(dāng)事人基于事實(shí)狀態(tài)，對(duì)預(yù)期權(quán)益的調(diào)整是否合法所產(chǎn)生的爭(zhēng)議。例如，發(fā)放年終獎(jiǎng)的標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額爭(zhēng)議；員工對(duì)企業(yè)內(nèi)部考核管理規(guī)章的異議等。這類爭(zhēng)議缺乏可以遵循的法律規(guī)范，政府在爭(zhēng)議處理中，可以從勞資雙方最有利的方向來思考解決方案，并不需要以法律作為唯一標(biāo)準(zhǔn)。

第二種是對(duì)權(quán)利事項(xiàng)爭(zhēng)議的處理。權(quán)利事項(xiàng)爭(zhēng)議是當(dāng)事人基于勞動(dòng)合同、集體協(xié)議或者法律法規(guī)，對(duì)現(xiàn)在是否存在某項(xiàng)權(quán)益所產(chǎn)生的爭(zhēng)議。例如，解雇后的工資結(jié)清爭(zhēng)議；在沒有簽訂勞動(dòng)合同的情況下，勞動(dòng)者拒絕調(diào)動(dòng)職務(wù)的爭(zhēng)議等。這類爭(zhēng)議均有明確的法律依據(jù)，因此行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)扮演輔助司法的調(diào)停者角色，配合法院、仲裁機(jī)關(guān)進(jìn)行依法裁決。政府應(yīng)當(dāng)遵循立法、司法的要求，不可為了追求糾紛解決的迅速，做出超越合法限度的不當(dāng)處置。

2.政府對(duì)不同嚴(yán)重程度的勞資矛盾做出的處置措施

（1）斡旋調(diào)解

當(dāng)企業(yè)的勞資矛盾較輕時(shí)，政府作為第三人居間進(jìn)行協(xié)調(diào)，協(xié)助爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人降低分歧程度，達(dá)成協(xié)議。例如“指導(dǎo)、協(xié)助企業(yè)采取措施，化解矛盾”。②參見《廣東省肇慶市企業(yè)經(jīng)營(yíng)預(yù)警工作辦法（試行）》第二十四條。但是，政府只是積極為雙方提出建議方案，該建議并不具有強(qiáng)制拘束力，是否接受仍然需要由勞資雙方自己決定。

斡旋調(diào)解體現(xiàn)出政府介入勞資矛盾的中立原則。本著維護(hù)集體協(xié)商自治的立場(chǎng)，政府介入勞資爭(zhēng)議不得過度，應(yīng)當(dāng)遵守中立的原則。③丁寰翔：《勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序存在的問題及解決》，《學(xué)術(shù)界》2010年第4期。一方面，如果勞資雙方的當(dāng)事人力量對(duì)等，能夠通過集體協(xié)商等手段達(dá)成妥協(xié)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)尊重勞資雙方的自治權(quán)，消極地中立而不加干涉。另一方面，當(dāng)勞資爭(zhēng)議喪失對(duì)等性，或者是出于維護(hù)社會(huì)公益的需要時(shí)，行政機(jī)關(guān)才有必要積極地介入。因此，當(dāng)企業(yè)的勞資矛盾并不尖銳，僅僅發(fā)生一般預(yù)警情況時(shí)，行政機(jī)關(guān)如果過度地介入控制，就違反了中立原則，限制了勞資自治的權(quán)利。

（2）強(qiáng)制處理

當(dāng)企業(yè)發(fā)生較為嚴(yán)重的勞資矛盾時(shí)，政府可以在全面調(diào)查實(shí)情的基礎(chǔ)上，提出合理的解決方案，通過民意、行政權(quán)威向當(dāng)事人施加壓力，強(qiáng)制促成雙方達(dá)成協(xié)議。例如政府首先需要“及時(shí)、全面掌握企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)情況”，在此基礎(chǔ)上“要求并督促企業(yè)切實(shí)履行社會(huì)責(zé)任”，并且采取有針對(duì)性的措施。④參見《廣東省肇慶市企業(yè)經(jīng)營(yíng)預(yù)警工作辦法（試行）》第四條。

不過從實(shí)踐情況來看，政府“強(qiáng)制處理”功能的范圍并未僅限于化解勞資矛盾的范圍，還進(jìn)一步擴(kuò)展到對(duì)群體性勞資糾紛突發(fā)事件的處理。例如有學(xué)者認(rèn)為，如果政府也無法協(xié)調(diào)解決勞資矛盾，那么政府接下來勢(shì)必要對(duì)無可挽回的群體性勞資糾紛突發(fā)事件，如罷工、示威進(jìn)行應(yīng)對(duì)，盡量降低其不利影響。因此，“處置矛盾”的對(duì)象不宜限于勞資矛盾隱患，也應(yīng)當(dāng)包括群體性勞資糾紛突發(fā)事件。從執(zhí)法實(shí)務(wù)的資料來看，很多地方是在“群體性勞資糾紛突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案”的名下討論預(yù)警機(jī)制。群體性勞資糾紛突發(fā)事件被視為是一種“情節(jié)嚴(yán)重”的勞資矛盾，而群體性事件的應(yīng)急處理程序則被視為一種有效的“強(qiáng)制處理”措施。

這種將預(yù)警機(jī)制納入群體性事件應(yīng)急處理的結(jié)構(gòu)之所以形成強(qiáng)勁的潮流，顯然是因?yàn)樗軌蚩焖俣行实仄较⑷后w性糾紛，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。但隨著勞資糾紛牽涉的社會(huì)利益主體趨于多元化，糾紛當(dāng)事人對(duì)政府作為居間調(diào)停者的中立性，糾紛解決的合法、妥當(dāng)性產(chǎn)生了更為迫切的要求。

在群體性事件應(yīng)急處理中，政府擔(dān)當(dāng)?shù)氖菆?zhí)法者的角色，強(qiáng)調(diào)依法維護(hù)社會(huì)秩序，平息群體性事件，制裁肇事者。與此相對(duì)，在勞動(dòng)爭(zhēng)議解決機(jī)制中，政府扮演的是調(diào)停者角色。在勞動(dòng)爭(zhēng)議解決機(jī)制中，勞資之間的矛盾不易協(xié)調(diào)，因此爭(zhēng)議的處理不能僅僅憑借當(dāng)事人雙方的協(xié)商和解，而有必要由具備強(qiáng)制權(quán)的第三方介入，找出雙方的最大利益共同點(diǎn)，尋找雙方都能接受的方案。①秦國榮：《我國勞動(dòng)爭(zhēng)議解決的法律機(jī)制選擇——對(duì)勞動(dòng)仲裁前置程序的法律批判》，《江海學(xué)刊》2010年第3期。由此可見，強(qiáng)調(diào)政府維護(hù)社會(huì)秩序的職責(zé)，可能會(huì)與政府處理勞資矛盾的調(diào)停者身份發(fā)生沖突。

在群體性事件應(yīng)急處理中，行政機(jī)關(guān)往往為了維護(hù)社會(huì)秩序而強(qiáng)制雙方接受妥協(xié)結(jié)果，甚至犧牲當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)益。這種情形容易使行政機(jī)關(guān)招致勞資雙方的不滿和誤解，淪為爭(zhēng)議事件的替罪羊，造成“公親變事主”的局面。因此，“預(yù)警機(jī)制+群體性事件應(yīng)急處理”的二重結(jié)構(gòu)，對(duì)政府強(qiáng)化“調(diào)停者”角色具有格外重要的意義。

二、預(yù)警程序的啟動(dòng)及標(biāo)準(zhǔn)

（一）勞資矛盾預(yù)警機(jī)制的監(jiān)控對(duì)象

不少地方出于節(jié)約行政成本的考慮，限制預(yù)警監(jiān)控的企業(yè)范圍，如僅限于“用工500人以上”的企業(yè)②參見《廣東省肇慶市企業(yè)經(jīng)營(yíng)預(yù)警工作辦法（試行）》第三條。，從而使中小企業(yè)難以受到預(yù)警機(jī)制的保障。筆者認(rèn)為，預(yù)警機(jī)制有利于企業(yè)及時(shí)妥善發(fā)現(xiàn)和解決勞資矛盾、經(jīng)營(yíng)困境，達(dá)到勞、資和社會(huì)三方的“共贏”。因此在立法上，應(yīng)當(dāng)將預(yù)警的對(duì)象范圍進(jìn)行擴(kuò)大，盡量將中小企業(yè)也涵蓋進(jìn)來。③王敏：《當(dāng)前勞動(dòng)爭(zhēng)議處理體制機(jī)制問題思考》，《中國工運(yùn)》2010年第4期。

（二）啟動(dòng)預(yù)警機(jī)制的指標(biāo)及其標(biāo)準(zhǔn)

與應(yīng)對(duì)群體性勞資糾紛突發(fā)事件的應(yīng)急處理機(jī)制相比，勞資矛盾預(yù)警機(jī)制的啟動(dòng)門檻較低。啟動(dòng)預(yù)警機(jī)制僅需較輕程度的勞資矛盾即可，而啟動(dòng)應(yīng)急處理機(jī)制則需要?jiǎng)谫Y矛盾激化到群體性勞資糾紛突發(fā)事件的發(fā)生。這是因?yàn)?，只有降低啟?dòng)預(yù)警的門檻，才能貫徹勞資矛盾預(yù)警機(jī)制對(duì)勞動(dòng)矛盾的預(yù)防功能。啟動(dòng)預(yù)警機(jī)制的指標(biāo)及其標(biāo)準(zhǔn)可從如下兩個(gè)方面進(jìn)行考慮。

一是“矛盾本身”，即勞資矛盾的性質(zhì)與嚴(yán)重程度，包括“工資債權(quán)”、“大量解雇裁員”、“勞動(dòng)合同的簽訂和履行狀況”和“企業(yè)管理中的其他變動(dòng)”。

二是“矛盾引發(fā)的后果”，即勞資矛盾引發(fā)的一定規(guī)模的群體性勞資糾紛突發(fā)事件。這里的“一定規(guī)?！保侵竸谫Y爭(zhēng)議事件已經(jīng)出現(xiàn)，但是還未達(dá)到嚴(yán)重危害社會(huì)秩序的程度，如群體性上訪的職工人數(shù)不多，且未出現(xiàn)罷工、嚴(yán)重影響社會(huì)秩序的上訪示威等。一旦事態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大和升級(jí)為“重大的”群體性勞資糾紛突發(fā)事件，則政府應(yīng)當(dāng)在預(yù)警機(jī)制的基礎(chǔ)上，啟動(dòng)群體性事件應(yīng)急處理程序。

1.工資債權(quán)

工資債權(quán)是勞動(dòng)合同中的重要事項(xiàng)。在實(shí)際中，不少勞資矛盾都是始于雇主無法正常地給付工資。因此，很多地方是以拖欠工資的長(zhǎng)短情況作為預(yù)警指標(biāo)。如企業(yè)已拖欠一個(gè)月及以上工資的。①參見《廣東省東莞市加強(qiáng)人文關(guān)懷改善用工環(huán)境工作方案》；《河南省鄭州市勞動(dòng)和社會(huì)保障局綜合工作目標(biāo)》。又如企業(yè)存在欠薪2個(gè)月以上的。②參見深圳市寶安區(qū)人民政府《關(guān)于依法協(xié)調(diào)勞資關(guān)系確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)步發(fā)展的實(shí)施意見》（深寶發(fā)[2004]14號(hào)）。再如企業(yè)拖欠職工超過3個(gè)月工資的。不過，勞資矛盾達(dá)到預(yù)警程度的標(biāo)準(zhǔn)在于“有可能發(fā)生重大勞動(dòng)爭(zhēng)議”，因此欠薪的數(shù)額也需具有一定的比例和數(shù)量，與拖延期限相互配合，方可達(dá)到“有可能發(fā)生群體性勞資糾紛突發(fā)事件”的程度。如果某項(xiàng)工資債權(quán)僅是拖延期限較長(zhǎng)，但是數(shù)額不大的，不宜列入預(yù)警指標(biāo)。

另外，工資債權(quán)還包括社保費(fèi)用、職工福利費(fèi)，如企業(yè)欠繳、少繳社會(huì)保險(xiǎn)人數(shù)超過30人、金額超過10萬元；③參見《深圳建立勞資糾紛群體性事件調(diào)處制度》。企業(yè)要求職工繳納的工會(huì)經(jīng)費(fèi)、教育費(fèi)、住房費(fèi)過重；④參見《江西省企業(yè)人工成本預(yù)警預(yù)報(bào)管理辦法（試行）》第七條。家屬工要求參加養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌，享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇問題等。⑤參見《新疆自治區(qū)勞動(dòng)保障爭(zhēng)議預(yù)警報(bào)告辦法》第二條。

2.大量解雇裁員

勞動(dòng)者的工作崗位是其生計(jì)的重要來源。企業(yè)的大量解雇和裁員勢(shì)必會(huì)影響勞動(dòng)者的權(quán)益，激化勞資矛盾。因此，企業(yè)的大量解雇裁員也是一項(xiàng)預(yù)警指標(biāo)。如企業(yè)擬一次性或3個(gè)月內(nèi)累計(jì)裁員300人以上。這里的解雇和裁員，并不限于可歸責(zé)于雇主的情況，還包括因市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等不可抗力導(dǎo)致的裁員，及可歸責(zé)于勞動(dòng)者所導(dǎo)致的裁員。

3.勞動(dòng)合同的簽訂和履行狀況

勞動(dòng)合同的簽訂與履行狀況，能夠客觀反映企業(yè)內(nèi)部對(duì)勞動(dòng)者權(quán)益的保障情況，因此也是重要的預(yù)警指標(biāo)。具體包括：一是勞動(dòng)合同的簽約率是否低于合理標(biāo)準(zhǔn)，如在85%以下的。⑥參見《河南省鄭州市勞動(dòng)和社會(huì)保障局綜合工作目標(biāo)》。二是企業(yè)是否違反勞動(dòng)合同，擅自延長(zhǎng)工作時(shí)間的。如企業(yè)未向勞動(dòng)行政部門申請(qǐng)和征得員工同意，擅自延長(zhǎng)工作時(shí)間，每月加班時(shí)間超過36小時(shí)的。⑦參見《廣東省肇慶市企業(yè)經(jīng)營(yíng)預(yù)警工作辦法（試行）》第十九條。三是用人單位遵守女職工和未成年工特殊勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定的情況。⑧參見《成都市勞動(dòng)保障監(jiān)察預(yù)警暫行辦法》附件二：《用人單位自查自糾報(bào)告表》。

4.企業(yè)管理中的其他變動(dòng)

有些企業(yè)管理中的變動(dòng)，往往能夠體現(xiàn)出發(fā)生群體性勞資糾紛突發(fā)事件的征兆，因此也被納入預(yù)警指標(biāo)的范圍。具體包括：一是企業(yè)1個(gè)月被累計(jì)有效舉報(bào)3次以上，且大部分勞資糾紛不能在企業(yè)內(nèi)部得到解決的。⑨參見《廣東省肇慶市企業(yè)經(jīng)營(yíng)預(yù)警工作辦法（試行）》第十九條。二是企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況。如企業(yè)可能出現(xiàn)停產(chǎn)、歇業(yè)、倒閉、企業(yè)經(jīng)營(yíng)者逃匿等緊急情況；三是企業(yè)在改制、破產(chǎn)關(guān)閉等過程中因職工安置等問題發(fā)生的爭(zhēng)議。⑩參見《新疆自治區(qū)勞動(dòng)保障爭(zhēng)議預(yù)警報(bào)告辦法》第二條。

5.已經(jīng)出現(xiàn)一定規(guī)模的群體性勞資糾紛突發(fā)事件

勞資矛盾產(chǎn)生的初期，群體性事件的規(guī)模尚未擴(kuò)大，政府的預(yù)警介入有利于及時(shí)消解矛盾，避免事態(tài)的擴(kuò)大。因此，不少地方是以一定規(guī)模的群體性勞資糾紛突發(fā)事件的發(fā)生作為預(yù)警指標(biāo)。例如50人以下的群體性上訪、越級(jí)上訪、勞動(dòng)者的缺勤率或曠工率較高。（11）參見《浙江省象山縣處置突發(fā)性群體勞資糾紛事件應(yīng)急預(yù)案》。

三、強(qiáng)制調(diào)查程序的侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)

（一）強(qiáng)制調(diào)查程序的侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)

在預(yù)警機(jī)制中，為了確保事實(shí)和證據(jù)收集的有效性，維護(hù)社會(huì)公益或第三人利益，行政機(jī)關(guān)有權(quán)強(qiáng)制公民陳述或提供信息，具體包括如下兩種形式：一是公民答復(fù)、陳述，即行政機(jī)關(guān)為查訪涉嫌違法的事實(shí)，通過行政傳喚、實(shí)地檢查和搜查等形式，強(qiáng)制公民接受詢問，做出書面答復(fù)、口頭陳述的行為。二是公民提供信息記錄，即行政機(jī)關(guān)要求公民提供信息記錄或者記載信息的文件，以便實(shí)施監(jiān)督。這類資料包括文件記錄、會(huì)計(jì)賬簿和檔案報(bào)告。

督促公民履行協(xié)助義務(wù)的強(qiáng)制手段蘊(yùn)含著公民陷入“二律背反”困境的危險(xiǎn)。一方面，公民如果履行協(xié)助義務(wù)，行政機(jī)關(guān)就會(huì)將當(dāng)事人提供的信息資料，轉(zhuǎn)交給行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)作為罪證。這種強(qiáng)迫任何人指控自己入罪的方式，有違公民的陳述自由權(quán)，侵犯人性尊嚴(yán)。另一方面，公民如果拒絕履行協(xié)助義務(wù)，行政機(jī)關(guān)就會(huì)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行刑事、行政制裁，公民仍然遭受到較大的不利結(jié)果。

在“行政調(diào)查機(jī)關(guān)——被取證人”的雙面關(guān)系中，如果一味貫徹職權(quán)調(diào)查原則，行政調(diào)查目的雖得以實(shí)現(xiàn)，但是被取證人的權(quán)益損害可能過大，由此導(dǎo)致社會(huì)公眾無法接受預(yù)警機(jī)制及其強(qiáng)制調(diào)查制度，乃至喪失信賴。這里對(duì)被取證人的侵害大致包括：

一是對(duì)資訊自決權(quán)的損害。資訊自決權(quán)是指公民有權(quán)自主決定，是否將其個(gè)人資料交付給他人使用。①Konrad Hesse，Grundzüge des Verfassungrechts der Bundesrepulik Deutshland，Müller（C.F.Jur.），Heidelberg；1995；20.在行政調(diào)查中，公民并不能準(zhǔn)確預(yù)知行政機(jī)關(guān)對(duì)該信息資料的全部用途。行政機(jī)關(guān)有可能基于行政管理之外的目的將該資料予以公開。由于公民無法得知該個(gè)人資料是否會(huì)被行政機(jī)關(guān)公開或者交換使用，因此資訊自決權(quán)的自主性前提便遭到了削弱。

二是對(duì)隱私權(quán)的侵害。隱私權(quán)的核心在于“不受他人干擾”。②William L.Prosser，“Privacy”，California Law Review，Vol.48，No.3，1960，PP.383，422.如果行政調(diào)查不當(dāng)?shù)馗深A(yù)、控制公民對(duì)個(gè)人信息資料的披露，就涉嫌侵?jǐn)_公民對(duì)個(gè)人資料的自主控制，不當(dāng)侵入公民的私密領(lǐng)域，侵害公民對(duì)個(gè)人信息的隱私權(quán)。

三是對(duì)精神自由的侵害。精神自由是指?jìng)€(gè)人的意見、行動(dòng)、是否愿意對(duì)第三人表達(dá)意見均由公民自己決定，并由自己負(fù)責(zé)。公民不論懷有何種思想，法律都不容許國家權(quán)力強(qiáng)制其表白，不得對(duì)個(gè)人內(nèi)心抱持的思想進(jìn)行訊問，或者對(duì)抱有某種思想的公民課予不利后果。③陳銘祥：《外在表現(xiàn)自由》，《月旦法學(xué)雜志》第四十七期，1999年版。因此在行政調(diào)查中，行政機(jī)關(guān)如果不區(qū)分行政行為所涉及的法益重要性程度，在所有行政調(diào)查中一概強(qiáng)制公民陳述或者提供資料，就會(huì)逾越必要程度，違反比例原則。

因此，行政調(diào)查對(duì)于公民的協(xié)助調(diào)查義務(wù)應(yīng)當(dāng)符合比例原則的如下要求：一是行政調(diào)查措施所追求的目的應(yīng)當(dāng)合法正當(dāng)，二是調(diào)查所采取的方式應(yīng)對(duì)被取證人權(quán)利造成最小損害。

（二）預(yù)警機(jī)制中強(qiáng)制調(diào)查的侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)及其規(guī)避

在勞資矛盾預(yù)警的調(diào)查領(lǐng)域，我國立法并沒有明確要求公民、法人承擔(dān)充分地提供信息的義務(wù)。僅在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳領(lǐng)域，《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》才規(guī)定有關(guān)部門、單位支持、協(xié)助勞動(dòng)保障行政部門調(diào)查、追繳的義務(wù)。而且，繳費(fèi)單位如不按規(guī)定申報(bào)應(yīng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)數(shù)額的，行政機(jī)關(guān)可加征應(yīng)繳額的10%作為滯納金。在立法空白的情況下，需要從利益衡量的角度出發(fā)，判斷公民是否負(fù)有協(xié)助調(diào)查義務(wù)。

廣義而言，政府的強(qiáng)制調(diào)查權(quán)涵蓋了從日常監(jiān)督檢查、啟動(dòng)預(yù)警機(jī)制到化解勞資矛盾，乃至實(shí)施群體性事件應(yīng)急等多個(gè)階段。政府為了社會(huì)公共利益，需要發(fā)動(dòng)社會(huì)資源開展最大范圍的預(yù)警搜索，尋找所有可能造成群體性勞資爭(zhēng)議事件的可疑因素。因此，政府在上述各個(gè)階段行使調(diào)查權(quán)確屬必要、合理。尤其是在啟動(dòng)預(yù)警機(jī)制之后的階段，如果政府不行使充分的調(diào)查權(quán)，或者當(dāng)事人不履行協(xié)助調(diào)查的義務(wù)，可能無法及時(shí)制止緊急事態(tài)，導(dǎo)致國家利益和公民生命財(cái)產(chǎn)的重大損失。

但在日常監(jiān)督檢查階段，危險(xiǎn)并不那么急迫，公民、法人的人身尊嚴(yán)、隱私權(quán)、精神自由等權(quán)利也需要受到保障。政府的強(qiáng)制調(diào)查權(quán)一旦運(yùn)用不當(dāng)，就可能偏離政府維護(hù)社會(huì)秩序的初衷，構(gòu)成對(duì)公民權(quán)利的干涉乃至侵害，并對(duì)預(yù)警及其強(qiáng)制調(diào)查制度的公信力產(chǎn)生負(fù)面影響。事實(shí)上，這一階段的強(qiáng)制調(diào)查權(quán)行使，需要兼顧行政管理與公民權(quán)利的保障，采取如下兩項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的措施：

第一，及時(shí)修改立法，確保企業(yè)調(diào)解委員會(huì)的主體合法性。從實(shí)踐情況來看，日常監(jiān)督檢查階段的強(qiáng)制調(diào)查權(quán)行使似乎有過分?jǐn)U張的嫌疑。根據(jù)《企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議協(xié)商調(diào)解辦法（意見稿）》，由企業(yè)調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解員“關(guān)注本企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系狀況，及時(shí)向勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)報(bào)告”。不少實(shí)務(wù)部門認(rèn)為，調(diào)解委員會(huì)在日常監(jiān)督檢查階段，也必須及時(shí)將相關(guān)信息上報(bào)上級(jí)勞動(dòng)仲裁、監(jiān)察機(jī)構(gòu)。①鄒成勇：《試論勞動(dòng)爭(zhēng)議解決存在問題及對(duì)策》，《市場(chǎng)周刊》2010年第11期。從主體資格來看，企業(yè)調(diào)解委員會(huì)是由“職工代表和企業(yè)代表”組成的企業(yè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)。而且，關(guān)于行政機(jī)關(guān)能否向企業(yè)調(diào)解委員會(huì)委托強(qiáng)制調(diào)查權(quán)，立法也并未明文規(guī)定。為了遵守法律保留原則，應(yīng)當(dāng)及時(shí)完善立法，允許行政機(jī)關(guān)向企業(yè)調(diào)解委員會(huì)委托強(qiáng)制調(diào)查權(quán)。

第二，為行政機(jī)關(guān)設(shè)定“保密義務(wù)”，禁止行政機(jī)關(guān)出于解決勞資矛盾外的其他目的來使用該信息。為了保障公民的經(jīng)營(yíng)自由權(quán)，行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在查詢企業(yè)的財(cái)務(wù)賬簿、交易記錄、業(yè)務(wù)往來等事項(xiàng)后，不得對(duì)外泄露所知悉的生產(chǎn)技術(shù)、設(shè)備、財(cái)務(wù)信息、商業(yè)秘密等重要經(jīng)營(yíng)信息，以免對(duì)企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)造成影響。

四、結(jié)語

居于勞動(dòng)矛盾預(yù)警機(jī)制“中樞”地位的政府職能是目前尚在探討的艱難課題。筆者大膽提出“預(yù)警機(jī)制+群體性事件應(yīng)急處理”的二重結(jié)構(gòu)，旨在協(xié)調(diào)政府在勞資爭(zhēng)議中兼具的“調(diào)停者”、“執(zhí)法者”雙重角色。本文通過區(qū)分“預(yù)警機(jī)制的調(diào)停者角色”與“群體性事件應(yīng)急處理的執(zhí)法者角色”，劃定預(yù)警機(jī)制中的政府“發(fā)現(xiàn)”和“預(yù)防”群體性勞資糾紛突發(fā)事件的功能。同時(shí)，通過對(duì)實(shí)踐的歸納，建立起包括預(yù)警程序的監(jiān)控對(duì)象、啟動(dòng)指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的基本框架。最后，立足于人性尊嚴(yán)的角度，對(duì)強(qiáng)制調(diào)查權(quán)的侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)及其規(guī)避措施進(jìn)行分析。

今后如何通過判例的積累，在不同案件中探索預(yù)警機(jī)制中的政府職能及其規(guī)范的具體內(nèi)涵，反省我國勞資矛盾預(yù)警制度的功能缺失，還有待于今后的進(jìn)一步努力。

On the Administrative Power in the Contradiction early warning mechanism between Labor and Capital

WU Liang，CHEN Dake

The functions of the administrative power in the contradiction early warning mechanism between labor and capital include the discovering and guarding against the group emergency between labor and capital.The paper tries to tell the construction of the Contradict Alert Mechanism;the launch norms and the standards.Finally the paper tells the risk of the right infringement of the compelling inquiry power，and gives some suggestions.

contradiction early warning mechanism between labor and capital，administrative power，compelling inquiry power

本文是上海市教科研創(chuàng)新重點(diǎn)項(xiàng)目《我國勞資關(guān)系調(diào)整模式多元化路徑的反思和重構(gòu)》（項(xiàng)目編號(hào)：12ZS047）的中期成果，同時(shí)也受上海市法學(xué)會(huì)重點(diǎn)課題《上海率先構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系的政策與法律研究》（項(xiàng)目編號(hào)：2011滬法課重字第1號(hào)）的資助。

吳亮（1979-）華東理工大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)；陳大可，上海市浦東新區(qū)人力資源與社會(huì)保障局勞動(dòng)關(guān)系處處長(zhǎng)。

D922.591

A

1008-7672（2012）01-0103-08

劍平）