官繼慧

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

美國行政法官的集中使用制度探微

官繼慧

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

美國行政法官的成功運(yùn)作機(jī)制成為各國行政司法制度中不可多得的借鑒。隨著時代的發(fā)展，美國行政法官的運(yùn)作出現(xiàn)了新情況：在州和地方層面出現(xiàn)了行政法官集中使用制度，現(xiàn)在有約一半以上的州采用了該制度。行政法官集中使用制度是有別于行政法官傳統(tǒng)運(yùn)作的一個組織形式。針對該制度的運(yùn)行，褒貶不一。大多數(shù)人認(rèn)為集中使用制度是行政法官發(fā)展不可阻擋的必然趨勢，然而筆者認(rèn)為集中使用制度動搖了行政法官存在的根基，只能在小范圍內(nèi)特殊條件下存在。

行政法官；集中使用制度；中央聽證機(jī)關(guān)

美國行政法官（Administrative Judge／AJ）隊(duì)伍實(shí)際上既包含了受美國聯(lián)邦行政程序法保護(hù)的行政法法官（Administrative Law Judge／ALJ），也包括了不受聯(lián)邦行政程序法保護(hù)的非行政法法官（Non-ALJ）。行政法官隊(duì)伍的規(guī)模龐大，人數(shù)驚人。行政法官制度的興起日益受到學(xué)界的關(guān)注，對于普通公眾來說他們往往會發(fā)出這樣的質(zhì)疑，當(dāng)個人與行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生爭議時，個人怎么可能成為贏家呢？因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)既是原告，又是公訴人，同時還是法官？行政法官的獨(dú)立性越來越受到質(zhì)疑。［1］公民參加聽證會所擁有的正當(dāng)程序權(quán)利包括獲得一個不偏不倚的裁決者的權(quán)利。這一原則不僅僅適用于普通法院的司法訴訟，也適用于準(zhǔn)司法性質(zhì)的行政訴訟。事實(shí)上，“在正當(dāng)程序所囊括的所有權(quán)利中，最為重要的權(quán)利就是獲得一個不偏不倚的裁決者，因?yàn)槿绻麤]有這個權(quán)利，其它權(quán)利都是毫無意義的?！保?］

一、集中使用制度的誕生

盡管聯(lián)邦行政程序法創(chuàng)造了行政法官的地位，但它并沒有賦予行政法官具有等同于聯(lián)邦法官的社會地位。在二十世紀(jì)三十年代，很多人呼吁創(chuàng)建聯(lián)邦行政法院，專門負(fù)責(zé)聽證行政案件，并且也建立一個獨(dú)立的行政法官隊(duì)伍（Administrative Judiciary）［3］。但是國會拒絕了這些提議，而是選擇讓行政法官呆在特定的行政機(jī)關(guān)里進(jìn)行行政裁決，并且要求行政法官向這些特定的行政機(jī)關(guān)中的非行政法官公務(wù)員匯報工作。國會的這種做法創(chuàng)造了一種自相矛盾的情形，使得人們紛紛質(zhì)疑行政法官的獨(dú)立性。

然而至少在聯(lián)邦層面行政法官的獨(dú)立性還是得到了相當(dāng)程度的保障，因?yàn)楦鶕?jù)聯(lián)邦行政程序法，聽證官員必須是聽證審查官，并且職位任期和薪水保護(hù)不受行政機(jī)關(guān)干預(yù)。此外，聯(lián)邦行政程序法特別強(qiáng)調(diào)禁止聽證審查官受到在該案件中負(fù)責(zé)調(diào)查或檢控的官員的指示或控制。但是，行政法官的決定同樣也要接受行政機(jī)關(guān)的重新審查。該程序模式確保在第一審中行政法官所采信的證據(jù)不會受到行政機(jī)關(guān)的操控。與此同時，該程序模式也確保了對于政策規(guī)章的責(zé)任仍然由行政機(jī)關(guān)來全權(quán)把握，并且公眾可以得到一個保證，那就是所采信證據(jù)的官員沒有受到行政機(jī)關(guān)的脅迫。

然而，在普通公眾眼中，行政裁決中的行政法官隸屬于某個特定的行政機(jī)關(guān)，這種制度上的現(xiàn)實(shí)使人們紛紛質(zhì)疑行政法官的獨(dú)立性。為了更好地解決這一問題，也為了滿足某些州和地方層面對行政法官要求資源共享的追求，漸漸在一些州試點(diǎn)出現(xiàn)了行政法官集中使用制度（Central Panel）。建立集中使用制度的運(yùn)動開始于加利福尼亞行政實(shí)施法案（California Administrative Practice Act）［4］。在1945年，它是建立獨(dú)立的行政法官集團(tuán)具有開創(chuàng)性質(zhì)的文件。行政法官中央集中使用制度就目前來看，只是完全存在于州一級政府行政中的一個現(xiàn)象，盡管時不時就有人提出要在聯(lián)邦層面上創(chuàng)造一個行政法官的中央集中使用制度，［5］但是，這樣的努力沒有任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。然而，行政法官中央集中使用制度卻在許多州獲得了一些成功。到目前為止，大約美國有一半以上的州和諸如紐約市以及芝加哥市這樣的地方采納了行政法官中央集中使用制度。

行政法官集中使用制度的理念在全美行政法官協(xié)會（the National Association of Administrative Law Judiciary，NAALJ）的官方網(wǎng)站上描述如下：

“這是一個獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，創(chuàng)立的目的就是為了進(jìn)行行政裁決，有時候稱作中央聽證機(jī)關(guān)（Central Hearing Agency，CHA）或者行政聽證辦 公 室 （Office of Administrative Hearings，OAH）?！保?］該集中使用制度建立的根據(jù)就是聯(lián)邦行政程序法第3344中的規(guī)定，該規(guī)定如下：551條款所定義的行政機(jī)關(guān)如果偶然或暫時沒有充足的根據(jù)3105條款任命的行政法法官，可以使用由人事管理辦公室從其它行政機(jī)關(guān)挑選并獲得這些行政機(jī)關(guān)許可的行政法法官。

很多采納中央聽證機(jī)關(guān)（Central Hearing Agency，CHA）制度的州的中央聽證機(jī)關(guān)的管轄范圍只有兩三個行政機(jī)關(guān)，而另外的其他州的類似機(jī)構(gòu)享有的管轄權(quán)要更廣泛得多。實(shí)際上，仔細(xì)審視，也可能存在一些州并沒有把行政裁決功能從其他執(zhí)行性行政機(jī)關(guān)中完全分離開來。

行政法官集中使用制度的一個基本目的就是為了賦予行政法官一定的獨(dú)立性，使他們能夠獨(dú)立主持涉及到行政機(jī)關(guān)利益的聽證，而不受到行政機(jī)關(guān)的干預(yù)。正如加利福尼亞州法律修訂委員會的報告中所指出的那樣：支持行政法官集中使用制度的人持有的觀點(diǎn)是：

1．如采用該制度則意味著他們會獲得更多的正當(dāng)程序的保護(hù)，把行政法官從直接雇傭他們的各個行政機(jī)關(guān)中分離出來會使行政法官看起來更具有獨(dú)立性，表面上的獨(dú)立和實(shí)際上的獨(dú)立同等重要。

2．如能采納該制度，在行政過程中將會有實(shí)質(zhì)性的稅收節(jié)約或者是公共基金的節(jié)省，因?yàn)闇p少了努力的重復(fù)性，避免了雷同制度的設(shè)立，以及精簡了人員和設(shè)施。

3．另外，有相當(dāng)一部分人擔(dān)心，由于行政法官日復(fù)一日地主持聽證同一類型案件，可能會導(dǎo)致他們形成某種偏見，而如果采用集中使用制度，由于聽證的進(jìn)程是輪流分配任務(wù)，那么就能在偶爾的情況下去主持聽證其他行政機(jī)關(guān)的其他類型案件，這樣有助于防止行政法官的偏見。［7］

一般來說，對于采用相對獨(dú)立的行政法官集中使用制度，在制度的支持者們看來，至少應(yīng)該有如下幾個具體原因：公正的可能性，事實(shí)上，應(yīng)該是看起來公平的表象；案件管理和工作效率的提高；成本高效性；決定的獨(dú)立性；對聽證官員的保護(hù)；同行自我監(jiān)控；聽證官員的專業(yè)性和滿意度；公眾的信任不同的視角；杜絕單方面接觸。另外，建立行政法官集中使用制度的期望還包括，把大量完全不同的聽證單位統(tǒng)一成為一個專業(yè)的受到良好管理的行政機(jī)關(guān)。執(zhí)行管理機(jī)制的高效率并且有質(zhì)量保證：比如說案件訴訟的進(jìn)程安排，聽證的日程安排，以及實(shí)行統(tǒng)一的制度；減少聽證的數(shù)量；降低拖延情況的發(fā)生；保證使用行政法官集中使用制度的行政機(jī)關(guān)能夠分擔(dān)聽證的費(fèi)用，因?yàn)槠漕A(yù)算是基于使用行政法官集中使用制度的各個行政機(jī)關(guān)來支付；可以用更少的行政法官來處理更多的案件；在復(fù)雜案件中比以前雇傭的業(yè)余聽證官有更好的業(yè)績表現(xiàn)；推動裁決過程的及時性；提供了一個靈活的資源庫；維持公平的程序；只雇傭受過專業(yè)法律訓(xùn)練的聽證官員，由于他們受過專業(yè)的訓(xùn)練，所以他們可能會更好地處理案件；把行政法官集中于同一屋檐下；對行政法官實(shí)行統(tǒng)一的職業(yè)倫理準(zhǔn)則和行為規(guī)范；提高行政法官薪水比例；提供決定模式的同一性。

二、集中使用制度的推行

1997年美國律師協(xié)會通過創(chuàng)造州一級中央聽證機(jī)構(gòu)模式法案（Model Act Creating a State Central Hearing Agency），大多數(shù)州采納并建立了行政法官集中使用制度。該制度就是在州政府建立一個獨(dú)立的部門，該部門的仲裁者主持行政機(jī)關(guān)的聽證并且作出決定，雖然這些決定的最終控制權(quán)仍然保留在行政部門，但這一制度的推行，可以更為全面地使聽證官員擺脫行政機(jī)關(guān)的壓力和影響。

行政法官集中使用制度下的行政法官是職業(yè)裁判官隊(duì)伍，他們從行政的角度來說獨(dú)立于其所主持聽證的案子涉及的行政機(jī)關(guān)，因此他們可以不受行政機(jī)關(guān)的影響。集中使用制度的組織方式有幾種。在有些州，中央聽證機(jī)關(guān)是政府行政分支中獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)。而在另外一些州，中央聽證機(jī)關(guān)是某一個行政機(jī)關(guān)的組成部分，并且從該行政機(jī)關(guān)獲得行政支持，除此之外，完全獨(dú)立。第三種組織方式是行政法官是一個獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)，但基于各個行政法官的專業(yè)知識的領(lǐng)域分配，行政法官主持某一個特定行政機(jī)關(guān)的聽證事務(wù)。

由于集中使用制度的行政法官們?yōu)椴煌男姓C(jī)關(guān)而服務(wù)，已經(jīng)成為通才型法官，因此不在像傳統(tǒng)構(gòu)架中所固有的那樣提供專家的知識和經(jīng)驗(yàn)。就目前來說，所有的聯(lián)邦行政法法官和幾乎一般的州行政法官都效命于某一個特定行政機(jī)關(guān)，即使是在那些由集中使用制度所雇用的州行政法官，其中絕大部分人員也只是專長某一特定行政機(jī)關(guān)的法律和規(guī)章。

并不是所有被稱為集中使用制度都是真正意義上的純集中使用制度。所謂的純集中使用制度就是獨(dú)立于任何其他行政機(jī)關(guān)，完全獨(dú)立運(yùn)作。它本身來說就是一個獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)。比如，在明尼蘇達(dá)州、北卡羅來納州、北達(dá)科他州和德克薩斯州、中央聽證機(jī)關(guān)都設(shè)在完全獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)中。而在加利福尼亞、科羅拉多州、佛羅里達(dá)、馬薩諸塞州、威斯康星州、中央聽證機(jī)關(guān)都是設(shè)立在政府行政部門的某一個分部。而新澤西州和田納西州的中央聽證機(jī)關(guān)則設(shè)立在州的某個行政部門之內(nèi)，馬里蘭州和華盛頓州的中央聽證機(jī)關(guān)則直接設(shè)立在州長辦公室。

盡管可能和另一個行政機(jī)關(guān)共處同一棟大樓，但是中央聽證機(jī)關(guān)可能仍然是獨(dú)立運(yùn)作的一個州行政機(jī)關(guān)。這種和中央聽證機(jī)關(guān)共處的業(yè)已存在的行政機(jī)關(guān)往往本身職能決定其幾乎不需要或很少需要舉行行政聽證，即使其本身有少量的行政聽證，該行政機(jī)關(guān)從政治和實(shí)用的角度，也可以對中央聽證機(jī)關(guān)的行政法官提供技術(shù)上的支持。在財(cái)政預(yù)算緊縮的時代，兩個行政機(jī)關(guān)共處一地，實(shí)際上也可以節(jié)省大筆的機(jī)構(gòu)財(cái)政預(yù)算。有些州，更傾向于采納純集中使用制度的設(shè)立方式，如果不是為了特別的原因，一般都是為了考慮公眾的輿論。事實(shí)上說來，對于任何一個政府的行政機(jī)關(guān)，它是否完全獨(dú)立，本身就是一個值得探討的問題。但是，對于公眾來說，表面上的獨(dú)立對于中央聽證機(jī)關(guān)這樣的行政機(jī)關(guān)來說確實(shí)是至關(guān)重要的。

三、集中使用制度帶來的問題

如果行政法官集中使用制度是為聯(lián)邦行政聽證而建立，并且隨著州一級的集中使用制度管轄的增長，可能會有更多的州采納行政法官集中使用制度。然而，從現(xiàn)實(shí)的角度來說，經(jīng)驗(yàn)教導(dǎo)我們，是否采納行政法官集中使用制度完全是一個地方性事務(wù)，各個州的情況各不一樣，不能一概而論。從意識形態(tài)上來說，相當(dāng)部分的法律學(xué)者、律師以及大量的行政機(jī)關(guān)的行政法官和行政首腦會反對采納行政法官集中使用制度。而支持行政法官集中使用制度的人大多來自于州立法成員們或者來自于州長辦公室的支持。然而，即便是在已經(jīng)采納了行政法官集中使用制度的一些州里面，就哪些地方哪些事務(wù)應(yīng)該由行政法官集中使用制度管轄的爭論仍然持續(xù)不斷，硝煙彌漫著每一次立法會議。

盡管讓任何一個州的每一件行政機(jī)關(guān)的行政聽證都處于行政法官集中使用制度的管轄之下是不恰當(dāng)?shù)囊彩遣豢赡艿?，但對于某些立法委員和另外的一些人來說，設(shè)立行政法官集中使用制度，當(dāng)傳統(tǒng)的行政法官的成員結(jié)束他們作為行政機(jī)關(guān)法律顧問的業(yè)余角色，并且不再成為該行政機(jī)關(guān)的一名雇員之時，該行政機(jī)關(guān)就失去了對行政法官雇傭的控制，但控制仍然牢牢把握在行政部門，只不過是通過行政法官首長來實(shí)行。這個變化是非常根本的一個變化，就是為行政法官提供一種環(huán)境，使他們能夠在主持爭議性案件時保持獨(dú)立性。

在很多情況之下，行政機(jī)關(guān)必須努力去找到途徑以確保其所雇用的聽證官員履行職責(zé)之時，既能使案件處理達(dá)到一定的量，又能對案件作出公正的裁決。然而，很明顯的是，行政機(jī)關(guān)的這種努力似乎對裁決獨(dú)立性和決定的自由有干預(yù)之嫌疑。正是由于此原因，行政機(jī)關(guān)對行政法官的管理，不論其意圖多么無私，仍然是令人懷疑而且容易受到人們的質(zhì)疑。在行政法官集中使用制度之下，監(jiān)管不涉及行政機(jī)關(guān)的管理者，而把監(jiān)管的責(zé)任賦予了首席行政法官。

行政法官集中使用制度的出發(fā)點(diǎn)是好的，但是結(jié)果可能是相反的，因?yàn)椋?．集中使用制度更進(jìn)一步的使聽證官員們與外界隔離，他們更加不能受到公眾的監(jiān)督。2．首席行政法官本身可能對行政法官的獨(dú)立性構(gòu)成實(shí)質(zhì)性的威脅，盡管絕大部分首席行政法官能夠勝任并公正地履行職責(zé)，但其中的一些卻是相當(dāng)專橫，并且運(yùn)用自己的權(quán)力來控制其同事［8］。并且，類似威脅到行政法官獨(dú)立性和決定自由度的情況會很少為外界公眾所知道，因此行政法官集中使用制度在這種情況之下對行政法官的獨(dú)立性所造成的威脅程度并不亞于不使用行政法官集中使用制度下的情況。

在集中使用制度的環(huán)境之下，絕大部分行政法官都是通才型裁判官，他們更象是聯(lián)邦法院的審判法官而不是行政機(jī)關(guān)的雇員。行政法官集中使用制度下的聽證官員同樣也對絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)管理者反感，因?yàn)榧惺褂弥贫葧治g行政法官的專業(yè)知識，并迫使他們?nèi)ヂ犠C他們并不熟悉的案件。與此同時，在這個制度之下，行政機(jī)關(guān)擔(dān)心中央聽證機(jī)關(guān)中的行政法官會缺乏專家知識，采取與行政機(jī)關(guān)對立的立場，以及支付過多的花費(fèi)。行政機(jī)關(guān)經(jīng)常決定采用內(nèi)部的裁決者（非行政法法官）的使用方式，因?yàn)橹辽偎麄儗?nèi)部裁決者有更多的了解，這樣做也至少可以維持對聽證操作直接的財(cái)政控制權(quán)。“甚至那些采納集中使用制度的州也紛紛選擇對某些行政裁決不采用行政法官集中使用制度，這樣做的目的就是為了使行政機(jī)關(guān)行政裁決的大量案件得以解決或者解決那些從政治角度來說不怎么敏感的案件?！保?］

根據(jù)俄勒岡州關(guān)于行政法官集中使用制度的一項(xiàng)調(diào)查報告，該調(diào)查報告的目的是調(diào)查中央聽證機(jī)關(guān)在達(dá)到操作的高效方面所面臨的障礙。

該報告指出：各個行政機(jī)關(guān)維護(hù)、修理和更新設(shè)備的責(zé)任存在不同，不同的計(jì)算機(jī)操作系統(tǒng)，硬件，軟件，電話，文字處理程序，以及電子郵件系統(tǒng)。在中央聽證機(jī)關(guān)中缺乏技術(shù)上的相容性就造成了“在溝通和信息分享方面降低了效率”。［10］

如果使更多的行政機(jī)關(guān)處于行政法官集中使用制度的管轄之下，那么為了提高行政法法官專業(yè)水平和改善操作有效性和高效率的努力將會受到威脅。此外，增加行政法官集中使用制度規(guī)模也將產(chǎn)生財(cái)政連鎖反應(yīng)。因?yàn)槎愂盏墓?jié)約或者成本的節(jié)省是一種幻覺?！坝薪?jīng)驗(yàn)的或者是專家型的行政法官與中央聽證機(jī)關(guān)中的通才型行政法官相比較，后者被要求去聽證每一個不期而遇的不同主題的案件，不得不花時間、精力和物力去了解該主題，而前者卻因?yàn)槭煜ず蛯I(yè)，所以能夠以更快捷和更高效率的方式去解決問題，因而實(shí)際成本更低廉”。［11］

把所有行政法官聯(lián)合統(tǒng)一在一個中央聽證機(jī)關(guān)是否就能夠在行政法官中獲得真正的或普通法院法官所具有的獨(dú)立性呢？行政法官集中使用制度的提議受到行政法官們的熱烈支持。他們經(jīng)常認(rèn)為，行政法官服務(wù)于各個不同的行政機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)制度剝奪了行政法官應(yīng)有的獨(dú)立性。然而，行政法官履行政府中的某類角色，這種組織機(jī)構(gòu)不會改變行政機(jī)關(guān)對行政法官的決定作出審查這一核心事實(shí)。即使是行政法官本身都認(rèn)可這一事實(shí)的存在，有學(xué)者對此有明白的表達(dá)：“不論行政法官直接為行政機(jī)關(guān)所雇傭或者置身于更為獨(dú)立的中央聽證機(jī)關(guān)，他們都是代表該行政機(jī)關(guān)或多個行政機(jī)關(guān)實(shí)施行為”，因此，“他們被期待以達(dá)到行政機(jī)關(guān)的目標(biāo)”。［12］

行政法官集中使用制度就是一種嘗試，試圖把行政法官轉(zhuǎn)換成為普通法院法官的等價物，但是，他們從行政部門中分離出來的趨勢并不是法律所期待的一種發(fā)展。如果行政法官是隸屬于行政部門，則行政法官的作用就是為了推進(jìn)行政機(jī)關(guān)的政策執(zhí)行，自然就不能作出判決以推翻現(xiàn)有政策，因此他們的獨(dú)立性只限于擴(kuò)大對他們推進(jìn)行政機(jī)關(guān)政策這一角色的保護(hù)；從另一方面來說，假如行政法官不隸屬于行政部門，也就意味著行政法官的角色并不是為了推進(jìn)行政機(jī)關(guān)之政策，那么他們所扮演的角色就只有司法的功能了。

行政法官必須根據(jù)行政部門的政策或特定行政機(jī)關(guān)的規(guī)章來作出不偏不倚的裁決。假如，行政法官不隸屬于行政部門，那么，國會完全有可能在自己的權(quán)力范圍內(nèi)建立行政法院［13］（Administrative Courts／Executive Courts）。原司法系統(tǒng)完全可以擴(kuò)充并包含可能產(chǎn)生的行政法院。這樣一個司法系統(tǒng)的目的只是為了司法的公正，和行政部門沒有任何隸屬關(guān)系。假如這樣，行政法官的生存也就失去了必要性，行政法官的獨(dú)立運(yùn)動可能會直接帶來其自身的消亡。

讓行政法官這樣一個群體根據(jù)行政部門的政策而不是根據(jù)普通法來進(jìn)行裁決本身就是一個很好的機(jī)制，這一制度就是為了推進(jìn)政府行政管理的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，而這正是制度伊始設(shè)立行政法官的初衷。通過行政法官可以對行政爭議作出不偏不倚的裁定，行政法官成為了行政過程中獨(dú)一無二的無價構(gòu)成，而普通法院法官則在司法系統(tǒng)中來制止行政法官可能濫用行政權(quán)力的行為。二者各司其職。割裂行政法官這一角色，可能會破壞其存在的特色，至多把極為有用的行政法官角色翻版為臃腫的普通法院。然而，事實(shí)上，行政法官在行政部門所扮演的角色太重要了，他們不可能放棄現(xiàn)有的角色。他們?nèi)狈λ痉ㄐ再|(zhì)的獨(dú)立也許正是他們履行行政法官職務(wù)的獨(dú)特資本。盡管推進(jìn)行政機(jī)關(guān)政策的角色可能沒有普通法院法官的角色那樣富有魅力，但這正是使得行政法官成為實(shí)現(xiàn)公正必不可少而存在的真正原因。

事實(shí)上，建立一個可以進(jìn)行內(nèi)部交換職位的行政法官集團(tuán)并且從制度上獨(dú)立于各個行政機(jī)關(guān)，這一個設(shè)想早在聯(lián)邦程序法制定之前就有人提出來過，但被司法部長委員會所抵制，并且在1945年頒布聯(lián)邦行政程序法的時候并沒有考慮該設(shè)想。想要建立一個獨(dú)立的行政法官集團(tuán)的倡導(dǎo)者們時不時就會舊事重提，期待設(shè)想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)?，F(xiàn)如今，就行政裁決來說，這樣一個構(gòu)想已經(jīng)不如先前那樣誘人了。該構(gòu)想的提出是基于一個假設(shè)，認(rèn)為行政法官的工作都是相似的，并且能夠跨越不同的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行互換。然而，今天的情況卻是絕大多數(shù)行政裁決都是福利裁決并且發(fā)生在社會保障署。結(jié)果就是，現(xiàn)在想要建立一只獨(dú)立的行政法官集團(tuán)就意味著要把絕大多數(shù)行政法法官從社會保障署中脫離出來。這種做法看起來是完全錯誤的。

最后，那些投身于經(jīng)濟(jì)監(jiān)管受雇于諸如聯(lián)邦能源管制委員會和聯(lián)邦貿(mào)易委員會的行政法法官的工作性質(zhì)完全不同于受雇于社會保障署的行政法法官的工作性質(zhì)。因?yàn)樯鐣Ｕ鲜鸸陀玫男姓ǚü僬紦?jù)了聯(lián)邦行政法法官總?cè)藬?shù)的絕大多數(shù)，所以一旦建立了獨(dú)立的行政法官集團(tuán)，至少在聯(lián)邦層面上該集團(tuán)將以社會保障署的行政法官為主，這與建立行政法官集團(tuán)構(gòu)想的初衷是相違背的。

四、結(jié)語

美國國會在頒布聯(lián)邦行政程序法之日在制度設(shè)計(jì)上就沒有設(shè)想把行政法官從行政機(jī)關(guān)脫離出來。直至今日，沒有哪一部法律規(guī)定或哪一個法院裁決默許行政法官可以脫離行政部門。在美國三權(quán)分離，權(quán)力制衡的制度下，行政法官是各級政府的行政雇員，必須服務(wù)于行政機(jī)關(guān)。作者認(rèn)為，從某種程度上來說，當(dāng)前的行政法官集中使用制度是二十世紀(jì)初狂熱的行政法官獨(dú)立運(yùn)動的復(fù)辟。就目前行政法官集中使用制度暴露出來的問題而言，該制度雖然在相當(dāng)一部分州和地方被采納，但隨著實(shí)踐的不斷進(jìn)行，暴露出來的問題也不少。為數(shù)眾多的行政機(jī)關(guān)的管轄職能存在天然差別，僅就這一點(diǎn)來說，集中使用制度的存在只會破壞行政法官賴以存在的基礎(chǔ)，那就是專業(yè)性?？梢詳嘌?，行政法官集中使用制度只是一種美好愿望的試點(diǎn)，有可能在小范圍內(nèi)繼續(xù)存在，比如說在某些州的某兩三個管轄功能接近的行政機(jī)關(guān)中實(shí)現(xiàn)資源共享的集中使用，但該制度不可能在全美被普遍接受。

［1］Christopher B．McNeil，The Administrative Hearing Officer and the National Appeals Division of the United States Department of Agriculture：A Brief History，A Contemporary Perspective，and Some Thoughts for the Future，19J．Nat'l Ass'n Admin．L．Judges 87，1999．

［2］Martin H． Redish ＆ Laurence C． Marshall，Adjudicatory Independence and the Values of Procedural Due Process，95Yale L．J．455，456－57（1986）．

［3］John D．O'Reilly，Jr．，The Federal Administrative Court Proposal：An Examination of General Principles，6 FORDHAM L．REv．365（1937）．

［4］California Administrative Practice Act，1945Cal．Stat．ch．867．

［5］Administrative Procedure in Government Agencies，S．Doc．No．77－8，at 47（1941）．

［6］全美行政法官協(xié)會．中央集中使用制度［EB／OL］．http：／／www． naalj． org／publications／orgnization／04 ＿centralpanel．html／

［7］加利福尼亞州法律修訂委員會報告，http：／／www．clrc．ca．gov／pub／1990／M90－036s1．pdf p1．

［8］（美）弗蘭克·斯沃博達(dá)．勞動部驅(qū)逐行政法法官：那鴻．李特被控濫用權(quán)力［N］．華盛頓郵報，1994－02－12．．

［9］Jeff Bush and Kristal Wiitala Knutson，The Building and Maintenance of“Ethics Walls”in Administrative Adjudicatory Proceedings，24J．Nat'l Ass'n Admin．L．Judges 4－5，2004．

［10］Thomas E．Ewing，Oregon's Office of Administrative Hearings：A Postscript，24J．Nat'l Ass'n Admin．L．Judges 23，2004．

［11］加利福尼亞州法律修訂委員會報告［EB／OL］．http：／／www．clrc．ca．gov／pub／1990／M90－036s1．pdf．P3．

［12］James E．Moliterno，The Administrative Judiciary's Independence Myth，27J．Nat'l Ass'n Admin．L．Judiciary 90，2007．

［13］Jay S．Bybee，Agency Expertise，ALJ Independence，and Administrative Courts：The Recent Changes in Louisiana's Administrative Procedure Act，59La．L．Rev．431，437（1999）．

Central Panel System of the Administrative Judges in USA

GUAN Ji-hui
（Law School of Wuhan University，Wuhan 430072，China）

The successful operation of the system of administrative judges in the United States of America has been increasingly used as reference in the development of the quasijudicial system in countries all over the world．One novel situation emerges．Central panels of the administrative judges are established in the some states and in certain local places．Nowadays，more than half of the total states adopt central panel system．The central panel system is quite different form the traditional organization of administrative judges．People have pros and cons for the operation of the new system．The majority believe that central panel is definitely the future fashion，while the author of the article argues that central panel system rocks the foundation for the existence of administrative judges and therefore it could only survive within a limited range and under certain conditions．

administrative judge；central panel system；central hearing agency

D922．1

A

1008-2603（2012）02-0050-06

2012-01-24

官繼慧，男，武漢大學(xué)法學(xué)院講師，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

李瀟雨）