毛春梅，吳東娟

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210098）

1 我國土壤污染現(xiàn)狀及其危害

1.1 我國土壤污染現(xiàn)狀

近年來，隨著我國工農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展，土壤遭受了各種污染的侵害，根據(jù)污染源的不同主要可以分為農(nóng)業(yè)污染、工業(yè)污染、生活污染等幾類。其中工業(yè)污染中最為突出的即是重金屬污染，據(jù)有效統(tǒng)計，全國受重金屬污染土地達2 000萬hm2，其中嚴重污染土地超過70萬hm2，因重金屬元素含量嚴重超標(biāo)被棄耕的有13萬hm2。在城市中，工業(yè)污染則主要表現(xiàn)為工礦企業(yè)搬遷改建后所遺留下來的大量污染土地，即“棕色地塊”，這些地塊的共同點即是污染物來源主要是重金屬、電子廢棄物、石化有機污染物等。世界銀行在2010年發(fā)布的《中國污染場地的修復(fù)與再開發(fā)的現(xiàn)狀分析》對我國主要城市進行了調(diào)查分析，并稱“最近幾年工業(yè)企業(yè)搬遷遺留的場地中有將近1/5存在較嚴重污染”。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，由于過量使用化肥、農(nóng)藥及污水灌溉等多種原因，土壤遭到了嚴重損害，根據(jù)中國科學(xué)院的一項調(diào)查顯示，目前全國至少有1 300萬~1 600萬hm2耕地受到了農(nóng)藥的污染。另外，生活垃圾特別是農(nóng)村生活垃圾的處理，經(jīng)常采用直接向河流或者田地傾倒的方式，導(dǎo)致繼農(nóng)用地污染之后，農(nóng)村生活場所的污染也愈加嚴重。根據(jù)環(huán)保部污染物排放總量控制司的數(shù)據(jù)顯示，2010年全國工業(yè)廢水和生活污水的排放總量為617.3億t，比上年增長了4.1%；工業(yè)廢氣排放量為519 168億m3，比上年增長了19.1%；工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量為240 944萬t，比上年增長了18.1%。雖然近幾年進行的很多課題和項目都對我國土壤污染情況作了一些調(diào)查，但因為成本或地域等原因都只是針對局部地區(qū)，目前我們所能獲知的土壤污染狀況數(shù)據(jù)幾乎都是20世紀末的調(diào)查數(shù)據(jù)，也就是說現(xiàn)在的土壤污染狀況已經(jīng)遠比我們所了解的更為嚴重。

1.2 我國土壤污染的危害

土壤污染具有隱蔽性，短期內(nèi)并不能產(chǎn)生明顯的損害后果，但經(jīng)過幾十年的潛伏期后，污染累積到一定程度就將產(chǎn)生難以修復(fù)的危害。目前，我國因土壤污染造成的損害已經(jīng)不容小覷，據(jù)環(huán)保部門估算，全國每年受重金屬污染的糧食達1 200萬t，造成的直接經(jīng)濟損失超過200億元。國土資源部的資料顯示，目前全國耕種土地面積的10%以上已受重金屬污染，約為1.5億hm2，這些污染都直接影響了農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量，使得農(nóng)村經(jīng)濟收益嚴重受挫，更甚者通過食物鏈直接影響到人體健康。調(diào)查顯示，我國大多數(shù)城市近郊土壤也都受到不同程度的污染，許多地方的糧食、蔬菜、水果等食物中鎘、砷、鉻、鉛等重金屬含量超標(biāo)或者接近臨界值，人體攝入這些重金屬元素過量將會對身體造成嚴重損害。另外，由于進行有色金屬的開采和冶煉，甘肅、湖南、遼寧、云南成為了全國重金屬排放大省，造成了當(dāng)?shù)赝寥赖膰乐匚廴?，危害了居民的身體健康。據(jù)湖南省國土資源規(guī)劃基礎(chǔ)科研部對7萬人25 a的健康記錄分析發(fā)現(xiàn)，從1965年到2005年，骨癌、骨痛病人數(shù)都呈上升趨勢。特別是在重金屬污染的重災(zāi)區(qū)株洲，當(dāng)?shù)厝罕姷难?、尿中鎘含量是正常人的2至5倍。這些數(shù)據(jù)表明我國的土壤污染狀況已經(jīng)達到了極其嚴重的地步，全社會都應(yīng)該對此進行關(guān)注并且采取措施。

2 國外土壤污染預(yù)防機制的經(jīng)驗借鑒

2.1 具有完善的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)對于土壤環(huán)境的監(jiān)測、土壤環(huán)境質(zhì)量的評價都具有很重要的作用，要判定某區(qū)域的土壤是否屬于污染土壤，需要參照土壤污染質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。因此，制定完善的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是進行土壤污染防治工作的第一步，是有效預(yù)防和控制土壤污染的前提和基礎(chǔ)。

土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定與很多因素如污染物的種類、形態(tài)等有關(guān)，加之污染物種類的不斷更新變化，因此，制定完善的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是一項極其復(fù)雜的工作?？v觀各國目前的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，日本的較為具體且具可借鑒性。

日本有關(guān)土壤環(huán)境監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)的制定開始于20世紀70年代，1970年頒布了土壤質(zhì)量環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以及土壤分析方法。根據(jù)土壤環(huán)境功能之中的保護農(nóng)作物生長功能的觀點，1991年增加了10項標(biāo)準(zhǔn)，1994年又增加了揮發(fā)性有機化合物、農(nóng)藥等15項土壤環(huán)境限制標(biāo)準(zhǔn)，2001年又從保護地下水涵養(yǎng)功能和水質(zhì)凈化功能的角度增加了氟和硼2項監(jiān)測指標(biāo)。除此之外，日本還專門對有毒有害化學(xué)物質(zhì)進行了規(guī)定，在其《Dioxins物質(zhì)對策特別措施法》中對有毒有害化學(xué)物質(zhì)進行了詳細的定義[2]。

2.2 具有科學(xué)的土壤污染控制手段和方法

2.2.1 直接污染的控制 （1）農(nóng)藥等化學(xué)制劑。針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中施用的農(nóng)藥化肥等化學(xué)制劑的控制與監(jiān)督管理，《俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于安全使用化學(xué)殺蟲除莠劑和農(nóng)業(yè)化學(xué)制品法》中規(guī)定得最為詳細，規(guī)范使用可能對土壤產(chǎn)生污染的物質(zhì)，并且在使用這些化學(xué)制劑之前必須進行試驗、登記、生態(tài)鑒定等一系列活動，在保證不對周圍環(huán)境和人類健康產(chǎn)生影響后才能使用。在俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)使用的化學(xué)殺蟲除莠劑和農(nóng)業(yè)化學(xué)制劑必須經(jīng)過國家登記，并且規(guī)定對使用化學(xué)殺蟲除莠劑和農(nóng)業(yè)化學(xué)制劑進行國家監(jiān)督、監(jiān)測和許可[3]。

（2）固體廢物以及生活垃圾。在固體廢物以及生活垃圾的處理方面，日本和美國都取得了很好的成效。日本是以完善的法律體系作為保障的典型，對固體廢棄物以及生活垃圾的預(yù)防和處置事無巨細地進行規(guī)定，并且將建設(shè)“資源—產(chǎn)品—再生資源”的循環(huán)型社會作為國策，為落實這一國策，日本形成了從基本法到綜合性法律再到專項立法的三層法律體系。美國的做法則是將城市垃圾的收集、回收、處理、加工及銷售作為一個系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)，依靠高度商業(yè)化模式來運行，此外，美國的《生物循環(huán)》雜志每年都會對全美進行一次固體廢棄物處理狀況年度調(diào)查，調(diào)查的內(nèi)容主要包括城市固體廢棄物收集和資源垃圾回收情況，廢物回收及有機物收集數(shù)量，城市固體廢棄物處理預(yù)算撥款及廢物回收系統(tǒng)撥款和家庭垃圾處理費用[4]。其中的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，幾乎各大城市私人公司所處理的生活垃圾都比公共部門要多，從美國生活垃圾處理的市場來看，這已經(jīng)成為了一個日漸繁榮的產(chǎn)業(yè)，其商業(yè)化的運作模式對于生活垃圾的產(chǎn)生起到了很好的控制作用，處理方式也愈加符合資源的可回收利用的原則。

2.2.2 間接污染的控制 針對水體、大氣等環(huán)境因素的二次污染進行外圍立法的國家中，日本是一個典型。日本的土壤污染防治立法是由兩個部分構(gòu)成的，一是專門的土壤污染防治立法，另一個是與土壤污染預(yù)防相關(guān)的外圍立法，包括《大氣污染防治法》、《二噁英類物質(zhì)特別對策法》、《水質(zhì)污濁防治法》、《廢棄物處理法》、《化審法》等[5]。這些法律根據(jù)各自所調(diào)整的環(huán)境對象或要素的特點，設(shè)定了各自獨特的預(yù)防環(huán)境污染的制度。如在其《水質(zhì)污濁防治法》中對特定的工廠和建設(shè)工程進行排水限制，在其《大氣污染防治法》中對化學(xué)工廠的煤煙排放進行限制等。

2.3 完善的已受污染土壤的污染擴散控制機制

日本對已受污染土壤的污染控制建立了完善的法律，并對受染的農(nóng)用地和城市用地分別進行了規(guī)定。在農(nóng)用地方面，對于污染區(qū)域的農(nóng)用地的利用可能會損害人的健康，都道府知事可以劃定不適于種植農(nóng)作物及其以外用作飼料植物的地區(qū)范圍，并將該區(qū)域指定為“特別區(qū)域”。對于在特別區(qū)域內(nèi)種植或意圖種植有關(guān)農(nóng)作物或者農(nóng)作物以外用作飼料的植物的，都道府縣知事可以發(fā)出不應(yīng)該種植的行政勸告；在城市用地方面，為了防止土壤中的特定有害物質(zhì)損害或者可能損害人的健康，都道府縣知事可以命令指定的污染土地的所有者在規(guī)定期限內(nèi)，采取必要措施除去污染、防止污染的擴散。另外，為了防止土壤污染的擴散，法律還對在指定的污染區(qū)域從事取土等改變土地性狀的行為加以限制，要求行為人提前14 d，就土地形狀改變的種類、場所、實施方法以及實施時間等事宜向都道府縣知事提出申請[6]。

3 我國土壤污染預(yù)防機制建立的構(gòu)想

雖然近幾年我國已經(jīng)把土壤污染防治立法提上日程，但目前還沒有形成正式的法律文件。筆者認為，土壤污染的治理固然重要，但鑒于土壤污染治理方法的復(fù)雜，治理費用的昂貴，有必要對土壤進行一些基礎(chǔ)性調(diào)查工作，從土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的完善、對污染源的控制以及對已受污染土壤的污染擴散控制三個方面加以規(guī)范，建立一個行之有效的土壤污染預(yù)防機制，避免土壤污染狀況的進一步惡化。

3.1 完善我國土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

我國最早于1988年開始頒布土壤質(zhì)量國家標(biāo)準(zhǔn)，頒布的年份及數(shù)目分別是1988年5個，1989年2個，1996年至2000年間9個，2006年至2010年間10個，截至2010年4月，我國與土壤質(zhì)量相關(guān)的現(xiàn)行國家標(biāo)準(zhǔn)有26個，正在制定的標(biāo)準(zhǔn)有34個[7]。與國際標(biāo)準(zhǔn)以及各個發(fā)達國家相比，我國土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)首先在數(shù)量上比較少，難以滿足我國土壤類型復(fù)雜的現(xiàn)狀；其次我國土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的管理工作相當(dāng)混亂，目前已發(fā)布的及正在修訂的60個土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)分屬于15個不同的管理部門；此外土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)使用的時間太長，嚴重落后于國際標(biāo)準(zhǔn)的更新速度。

針對我國土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)存在的問題，筆者認為應(yīng)該從以下幾方面完善我國土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。第一、我國應(yīng)在各地進行土壤污染物質(zhì)的調(diào)查及總結(jié)，制定符合我國實際情況的土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；第二、提高國際標(biāo)準(zhǔn)的采用率；第三、統(tǒng)一土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的管理部門，按照污染源劃分，減少管理部門，避免交叉管轄；第四、刪減陳舊的標(biāo)準(zhǔn)，定期更新現(xiàn)存標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 有效控制土壤直接污染源

3.2.1 農(nóng)藥化肥等化學(xué)制劑 我國對于農(nóng)藥化肥污染的控制主要表現(xiàn)在三個層次的法律規(guī)范中，一是法律層面，主要有《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》和《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》。前者原則性地提到防治農(nóng)藥化肥對農(nóng)用地的污染，主要針對農(nóng)業(yè)用地的地力保持，后者雖提及了生產(chǎn)區(qū)域的土壤狀況，但并無具體操作。二是法規(guī)層面，主要有《危險化學(xué)品安全管理條例》和《基本農(nóng)田保護條例》，前者主要是適用于發(fā)生危險化學(xué)品事故時，后者的規(guī)定較為詳細，但是其仍是主要針對農(nóng)業(yè)用地的地力保持。三是部門規(guī)章層面，主要有《農(nóng)藥限制使用管理規(guī)定》、《農(nóng)藥安全使用標(biāo)準(zhǔn)》和《農(nóng)用污泥中污染物控制標(biāo)準(zhǔn)》，針對性相對較強了些，但由于其位階太低，難以得到重視和切實地實施。

可見，我國對于農(nóng)藥化肥等化學(xué)制劑對土壤的污染控制并不是沒有規(guī)定，其存在的缺陷是規(guī)范的法律位階太低以及危害物質(zhì)的更新以及控制技術(shù)問題。事實上，在《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》中已經(jīng)提到對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的安全使用，并提出對農(nóng)藥、獸藥、飼料和飼料添加劑等可能危害人畜安全的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的生產(chǎn)經(jīng)營依照相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定實行登記或許可制度。參照這種做法，筆者建議對于農(nóng)藥化肥等土壤主要污染源進行專項立法，區(qū)分普通危害、嚴重危害以及禁止使用物質(zhì)，并進行登記許可制度，嚴格規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)藥化肥等危害物質(zhì)的隨意使用。

3.2.2 固體廢棄物以及生活垃圾 我國對于固體廢棄物的污染防治主要規(guī)定在《固體廢物污染環(huán)境防治法》中，但是其沒有直接涉及土壤污染預(yù)防，僅是針對工業(yè)固體廢物貯存以及處置場所采取的措施，很明顯其核心是治理而非預(yù)防。

對于生活垃圾的預(yù)防和治理，我國的首次規(guī)定出現(xiàn)在《清潔生產(chǎn)促進法》中，提出將垃圾的提前預(yù)防與末端治理結(jié)合起來；其次主要規(guī)定在行政法規(guī)和部門規(guī)章中，如《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、《城市生活垃圾管理辦法》、《城市生活垃圾處理及污染防治技術(shù)政策》等。雖然有這么多規(guī)范的存在，但其卻無法行之有效，主要問題在于上位法太過原則化，下位法繁多又缺乏約束力。總體而言尚未形成體系，缺乏可操作性，并且存在一個嚴重缺陷，即沒有關(guān)于農(nóng)村生活垃圾處理的規(guī)定。

筆者建議借鑒美國和日本對固體廢棄物以及生活垃圾預(yù)防的先進經(jīng)驗，形成固體廢棄物、生活垃圾處理的產(chǎn)業(yè)鏈以及提倡廢棄資源的回收再利用，從根源上對固體廢棄物和生活垃圾進行控制，不花費大量成本，反而能產(chǎn)生一種新的產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)率。對于農(nóng)村生活垃圾的預(yù)防，筆者建議，在對現(xiàn)存污染的治理過程中將產(chǎn)生的治理費用在政府和農(nóng)民之間進行分攤，明確農(nóng)民在污染治理時所應(yīng)負的責(zé)任，具體表現(xiàn)在所付的治理費用的比例，對農(nóng)民的產(chǎn)生直接的威懾作用，達到有效預(yù)防下一次污染的效果。

3.3 有效控制土壤間接污染源

我國對于由其他環(huán)境因素所引起的土壤污染進行預(yù)防的規(guī)定主要是《水污染防治法》以及《大氣污染防治法》?！端廴痉乐畏ā返谌邨l、《大氣污染防治法》第十八條涉及到了土壤污染問題。但是，前者僅僅只是原則性地規(guī)定了利用工業(yè)廢水和城市污水進行灌溉，應(yīng)當(dāng)防止污染土壤，沒有規(guī)定具體的制度措施。后者則根本沒有提到防止土壤污染，只是規(guī)定劃定為酸雨控制區(qū)或者二氧化硫污染控制區(qū)時要考慮土壤因素。

鑒于我國在上述規(guī)定中的缺失，筆者建議在《水污染防治法》中應(yīng)該根據(jù)土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)調(diào)查排污、灌溉水體中是否存在相應(yīng)的土壤污染物質(zhì)，并根據(jù)其嚴重情況，決定水體是否用于排放或灌溉。水污染管理中規(guī)定了排污許可，排污收費等制度，但考慮到土壤污染的積累性，長期排放污水即使在合法情況下也會造成土壤污染的愈加嚴重，因此，為預(yù)防水體所造成的土壤污染，就應(yīng)該嚴格排污許可證制度，并提高相應(yīng)的排污費標(biāo)準(zhǔn)。原《大氣污染防治法》中所考慮的污染情況單一且沒有涉及實際操作層面的規(guī)定，因此筆者建議擴充污染物質(zhì)的調(diào)查，同樣通過嚴格排污許可等手段達到預(yù)防大氣二次污染的目的。

3.4 避免已污染土地污染的進一步擴散

我國對于已污染土壤的污染擴散控制尚未進行規(guī)定。但筆者認為，這是非常重要的一個方面，基于我國的土壤污染現(xiàn)狀，有必要對于土壤污染的預(yù)防進行重新界定，進行已污染土壤的控制以減少污染進一步擴散對農(nóng)作物、牲畜及人類所造成的危害。因此，筆者建議，在進行土壤污染防治專項立法時，應(yīng)對此進行詳細規(guī)定：對已知污染土壤的分等劃級，對各級污染土壤的評估，對不適宜種植或生活的土地予以公告并根據(jù)其嚴重情況決定采用勸說還是強制方式。

綜上所述，筆者認為在我國土壤污染防治專項立法醞釀出臺之際，還有必要認真考慮土壤污染預(yù)防的重要性，從土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的完善、土壤污染源的控制以及已受污染土壤的污染擴散控制三個方面建立行之有效的土壤污染預(yù)防機制，有效預(yù)防和控制土壤污染。

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