袁晨鈞

（北京警察學(xué)院，中國北京 102202）

《行政強制法》視野下的消防行政強制適用

袁晨鈞

（北京警察學(xué)院，中國北京 102202）

行政強制法是規(guī)范政府行政行為的重要法律，對保障和監(jiān)督行政機關(guān)嚴(yán)格依法履行職責(zé)，提高行政管理效率，維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益意義重大。為準(zhǔn)確理解和適用行政強制法，確保公安消防依法履行職責(zé)，理性、平和、文明、規(guī)范執(zhí)法，有必要結(jié)合相關(guān)消防法律法規(guī)，就消防行政強制的適用進(jìn)行若干探討。

消防；消防行政強制；消防行政強制措施；消防行政強制執(zhí)行

我國的公安消防，作為公安機關(guān)的一個重要機構(gòu)，擔(dān)負(fù)著滅火救災(zāi)、搶險救援、反恐處突和社會救助等多種任務(wù)，是大型災(zāi)害的第一出動力量，也是和平時期戰(zhàn)損率最高的部隊。

《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）已于2012年1月1日起施行。為準(zhǔn)確理解和適用行政強制法，確保消防警察依法履行職責(zé)，理性、平和、文明、規(guī)范執(zhí)法，有必要結(jié)合相關(guān)消防法律法規(guī)，就消防行政強制的適用進(jìn)行理論結(jié)合實際、抽象結(jié)合具體、宏觀結(jié)合微觀的探討，權(quán)作拋磚引玉之用。

一、消防行政強制的概念界定

《行政強制法》首次明確了行政強制的概念，即行政強制主要包括行政強制措施和行政強制執(zhí)行，使得長久以來對這一法律概念的混亂認(rèn)識在基本法律這一層面上獲得了統(tǒng)一。

依據(jù)《行政強制法》，消防行政強制是指公安消防行政主體為維護(hù)行政管理秩序，預(yù)防、制止社會危害事件或者違法行為的發(fā)生，依照法律規(guī)定，針對特定公民、法人或者其他組織的人身、行為及財產(chǎn)，進(jìn)行臨時處置的限權(quán)性強制行為，包括消防行政強制措施和消防行政強制執(zhí)行。[1]

消防行政強制措施，是指公安機關(guān)消防機構(gòu)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴(kuò)大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。消防行政強制執(zhí)行，是指公安機關(guān)消防機構(gòu)或者公安機關(guān)消防機構(gòu)申請人民法院，對不履行消防行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務(wù)的行為。

需要補充說明的有兩點：一是關(guān)于消防行政強制措施，除了把握其“暫時性使用”的特點外，要特別注意“四類情形”，即“制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴(kuò)大”，其主要是為了揭示行政強制措施的特點，同時也為設(shè)定行政強制措施的具體事項提供指引，而不是普遍授權(quán)，不能直接作為實施行政強制措施的依據(jù)。消防實施行政強制，可以依據(jù)新法有關(guān)設(shè)定權(quán)的規(guī)定實行單行法中具體設(shè)定消防行政強制措施，即依據(jù)現(xiàn)行的《人民警察法》、《消防法》、《安全生產(chǎn)法》等設(shè)定的具體消防行政強制措施。

二是關(guān)于公安消防行政強制執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)意識到：一方面，公安消防行政強制執(zhí)行的目的是保障其行政決定內(nèi)容的實現(xiàn)，其本身只是一種過渡性中間手段，不是終極制裁手段，若視為終極制裁手段則會與執(zhí)法目的背道而馳；另一方面公安消防行政強制執(zhí)行包括公安消防自行強制執(zhí)行和申請人民法院強制執(zhí)行兩種方式，不是所有的公安消防行政強制執(zhí)行都必須由公安機關(guān)自身執(zhí)行，這里存在著選擇執(zhí)行的可能性，盡管在實際消防執(zhí)法過程中法律已經(jīng)賦予了公安消防機關(guān)極大的行政強制執(zhí)行權(quán)。

二、消防行政強制的原則

強制并不僅僅意味著權(quán)利的限制或者剝奪，義務(wù)的設(shè)定或者增加，負(fù)擔(dān)的要求或者賦課，它還意味著對權(quán)利的實現(xiàn)或者張揚，義務(wù)或者負(fù)擔(dān)的合理化，從而有利于從根本上構(gòu)筑和諧社會。行政強制原則的確立就是為了維護(hù)公共秩序和保護(hù)公民權(quán)利之間的利益平衡。[2]

《行政強制法》規(guī)定的五個法定原則分別是法定原則、適當(dāng)原則、教育與強制相結(jié)合原則、禁止謀利原則、權(quán)利救濟(jì)原則，公安消防機構(gòu)在實施行政強制時應(yīng)嚴(yán)格遵守。

一是堅持法定原則。合法性是行政權(quán)的正當(dāng)性所在，也是對行政權(quán)的最基本要求。消防行政強制作為一項重要的行政權(quán)力，其合法性原則體現(xiàn)在設(shè)定和實施行政強制應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。如公安消防機構(gòu)在行政強制結(jié)束后返還財產(chǎn)、補償損失、恢復(fù)原狀都是必須要嚴(yán)格執(zhí)行的程序。

二是秉持適當(dāng)原則，又稱之為合理性原則。公安消防機構(gòu)在選擇執(zhí)法方式和執(zhí)法時機時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況全面考慮，對行政強制應(yīng)當(dāng)持慎重態(tài)度，情節(jié)輕微的，能不實施就不實施。比如違法行為顯著輕微或者沒有明顯社會危害的，可以不采取行政強制措施。公安消防機構(gòu)查封、扣押的財物價值應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。公安機關(guān)的查封、扣押限于涉案的場所、設(shè)施或者財物，不得查封、扣押公民個人及其所扶養(yǎng)家屬的生活必需品。公安消防機構(gòu)在依法強制執(zhí)行時，所選擇的強制手段應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。在多種強制手段都可以實現(xiàn)行政目的的情況下，公安消防機構(gòu)應(yīng)優(yōu)先選擇對當(dāng)事人損害最小的方式，比如優(yōu)先使用代履行和執(zhí)行罰等間接強制手段，在使用直接強制手段時，注意選擇對相對人人身、財產(chǎn)損害最小的強制措施。針對當(dāng)前行政執(zhí)法難度大的現(xiàn)實，常使公安消防機構(gòu)更加偏愛行政強制措施。特別是在消防集中整治、專項治理行動中，為加大打擊力度，強化整治效果，消防行政強制措施往往作為行之有效的手段被頻繁使用。正確理解和運用行政強制適當(dāng)原則，對于公安消防機構(gòu)“理性、平和、文明、公正”執(zhí)法，推進(jìn)消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)意義重大。

三是落實教育與強制相結(jié)合原則?，F(xiàn)代行政法注重參與型行政的理念，強調(diào)行政行為的可接受性和自愿接受性，但同時并不排除行政行為以強制為后盾，并不排除通過強制手段來實現(xiàn)義務(wù)的履行。在現(xiàn)實的公安消防行政執(zhí)法過程中，光教育，沒強制，社會就會面臨危險，這是由人性的特點決定的，也是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。但當(dāng)事人經(jīng)教育而自覺改正違法行為，履行法定義務(wù)的，就不應(yīng)再采取行政強制。比如，采取臨時查封或者強制執(zhí)行“三?！毙姓幜P的目的都是為了推動火災(zāi)隱患整改。在執(zhí)法中不能一封了之，置之不理。要推行理性、平和、文明、規(guī)范執(zhí)法要求，要在查封后加強整改工作指導(dǎo)和與當(dāng)事人的溝通聯(lián)系。對于整改完畢符合解除臨時查封或者恢復(fù)使用、生產(chǎn)、經(jīng)營條件的，應(yīng)該及時解除臨時查封，恢復(fù)企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動。

四是恪守不得利用行政強制權(quán)謀利原則。公安消防機構(gòu)依法代表國家行使行政強制權(quán)，行政經(jīng)費統(tǒng)一由財政納入預(yù)算予以保障，一旦與民爭利，有了利益沖突，勢必?zé)o法保持中立地位，更遑論公正執(zhí)法，履行法律賦予的職責(zé)，因此絕不允許公安機關(guān)有自己的利益。公安消防機構(gòu)，一方面要做到不得使用被查封、扣押的財產(chǎn)；另一方面不得收取保管費，實行收支兩條線，確保財務(wù)信息公開。

五是保障權(quán)利救濟(jì)原則。一旦行政強制被啟動，就意味著針對相對人的侵害已經(jīng)開始。《行政強制法》非常注重對行政相對人權(quán)利的保障和救濟(jì)。一切權(quán)利都需要有救濟(jì)途徑，否則權(quán)利就得不到真正的保障，可能只是紙面上的權(quán)利。同時，權(quán)力需要監(jiān)督，行政相對人的監(jiān)督有著不可替代的作用?？紤]到當(dāng)事人監(jiān)督中個人與行政機關(guān)的力量差距懸殊，公安消防機構(gòu)行政強制中，必須嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。[3]

以上五大原則體現(xiàn)了立法者對行政強制立法之理想狀態(tài)的憧憬和向往，公安消防機構(gòu)在實際行政強制執(zhí)法過程中要努力做到高度的原則性，形式上做到依法辦案，規(guī)范執(zhí)法；同時兼顧高度的靈活性，內(nèi)容上做到具體情況具體分析，在行政自由裁量的范圍內(nèi)把握情理法兼容的平衡點，實現(xiàn)法律效果、社會效果和政治效果的高度統(tǒng)一。

三、消防行政強制的種類界定

由于《行政強制法》沒有列舉出事實上也無法列舉出所有的行政強制措施和行政強制執(zhí)行。一個現(xiàn)實的問題擺在公安消防執(zhí)法工作面前，即如何界定消防行政強制事項？

基于《消防法》既賦予公安消防機構(gòu)處罰權(quán)，也授予其強制執(zhí)行權(quán)，筆者認(rèn)為結(jié)合《行政強制法》、《消防法》、《安全生產(chǎn)法》等相關(guān)法律法規(guī)，“特征比對法”不失為一個操作簡便的方法，即將不符合行政強制特征的消防行政執(zhí)法事項剔除出來，剩下的只要符合行政強制定義的消防執(zhí)法事項就判定為消防行政強制事項。

根據(jù)《行政強制法》中對行政強制的定義，消防行政強制主要特征可提取概括為：

一是行政性，消防行政強制是發(fā)生在消防行政管理領(lǐng)域中，為了實現(xiàn)行政管理目的，由公安機關(guān)消防機構(gòu)依照行政程序，針對特定的行政相對人及行為或特定的物，就特定的消防行政管理事項所作出的具體行政行為，可以通過行政程序進(jìn)行救濟(jì)。

二是強制性，消防行政強制是由公安機關(guān)消防機構(gòu)單方面實施，當(dāng)事人必須服從，無自由選擇的余地。

三是暫時性，消防行政強制不是最終行政行為，最終行政行為一經(jīng)作出，行政強制措施即須解除，恢復(fù)其本來的狀態(tài)。

四是非制裁性，消防行政強制重在臨時或暫時約束，限制行政相對人的人身、財產(chǎn)或其他利益，不是最終的制裁或處罰，沒有剝奪行政相對人的權(quán)利。

基于消防行政強制的特征分析，經(jīng)過歸類整理，對消防行政強制事項和非消防行政強制事項可予以如下界定。

（一）消防行政強制措施的具體事項

1. 傳喚、強制傳喚

傳喚是公安消防機構(gòu)通知行政相對人于指定的時間、地點到案所采取的一種措施。

強制傳喚是指公安消防機構(gòu)對經(jīng)傳喚無正當(dāng)理由拒不到案接受詢問或應(yīng)當(dāng)采取行政強制措施的行政相對人依法采取的強制其到案接受詢問的一種行政強制措施。

其具體依據(jù)為《消防法》第70條第二款和《治安管理處罰法》第82條第二款。《消防法》第70條規(guī)定公安機關(guān)消防機構(gòu)需要傳喚消防安全違法行為的，依照《治安管理處罰法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

執(zhí)法工作中需要注意的是，公安消防機構(gòu)在督促整改火災(zāi)隱患或者依法實施行政強制執(zhí)法中，根據(jù)需要傳喚時，應(yīng)當(dāng)使用《傳喚證》。不接受傳喚或者逃避傳喚的，可以強制傳喚。手銬、警繩等約束性警械也只在強制傳喚時使用，明顯加強了對行政相對人的限制力度。

2. 查封、扣押與臨時查封

《行政強制法》第9條規(guī)定的行政強制措施的種類中“查封場所、設(shè)施或者財物”與“扣押”、“凍結(jié)”、“限制公民人身自由”等是并列的種類?！断婪ā返?4條，規(guī)定公安機關(guān)消防機構(gòu)在消防監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患的，應(yīng)當(dāng)通知有關(guān)單位或者個人立即采取措施消除隱患；不及時消除隱患可能嚴(yán)重威脅公共安全的，公安機關(guān)消防機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定對危險部位或者場所采取臨時查封措施。

這里存在的問題是臨時查封到底與查封究竟是不是同一個行政強制措施的不同稱呼，抑或是二者就是不同的行政強制措施。

筆者以為，雖然二者的具體名稱不一致，實際上都是在行政執(zhí)法中對場所、設(shè)施或者財物的暫時性依法強制控制，在本質(zhì)上其實是一致的，建議立法者在今后《消防法》修訂完善的時候為了法律體系上行政強制具體措施名稱的一致性，將臨時查封中的“臨時”二字刪除，與《行政強制法》保持一致。

過去公安消防機構(gòu)發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患，得先填發(fā)《火患整改通知書》，對重大火災(zāi)隱患填發(fā)《重大火災(zāi)隱患整改通知書》，送達(dá)有關(guān)單位和個人，限期整改，由于消防部門沒有強制措施，只能眼睜睜看著火災(zāi)隱患干著急?！断婪ā肥沟霉蚕佬姓C構(gòu)行政強制執(zhí)法力度和廣度空前加大，一些養(yǎng)患成災(zāi)的教訓(xùn)，將會被有效杜絕?！缎姓娭品ā窂幕痉ǖ膶用嫔蠈Α断婪ā分信R時查封措施予以了再次確認(rèn)與認(rèn)可。

3. 責(zé)令暫時停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用

此處的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)與《行政處罰法》中的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)很容易出現(xiàn)混淆，事實上，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用本身就應(yīng)當(dāng)從兩個方面來講：一是強制措施的停產(chǎn)停業(yè)整頓，二是作為行政處罰的停產(chǎn)停業(yè)整頓。

作為行政強制措施，對在現(xiàn)場檢查中發(fā)現(xiàn)確實存在隱患，需要立即予以停產(chǎn)停業(yè)整頓時，檢查人員有權(quán)在現(xiàn)場作出強制措施，要求企業(yè)立即予以停產(chǎn)停業(yè)整頓。這種停產(chǎn)停業(yè)整頓在時間上應(yīng)當(dāng)是短期的，可以較快地整改完畢，同時也是局部的，常?？梢圆挥绊懫髽I(yè)的全部生產(chǎn)過程和正常生產(chǎn)。具體依據(jù)為《安全生產(chǎn)法》第56條第三款規(guī)定：負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門依法對生產(chǎn)經(jīng)營單位執(zhí)行有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)和國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，行使以下職權(quán)：（三）對檢查中發(fā)現(xiàn)的事故隱患，應(yīng)當(dāng)責(zé)令立即排除；重大事故隱患排除前或者排除過程中無法保證安全的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令從危險區(qū)域內(nèi)撤出作業(yè)人員，責(zé)令暫時停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用；重大事故隱患排除后，經(jīng)審查同意，方可恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營和使用。同時，《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》第9條也規(guī)定：市（地、州）、縣（市、區(qū)）人民政府及其有關(guān)部門對本地區(qū)存在的特大安全事故隱患，超出其管轄或者職責(zé)范圍的，應(yīng)當(dāng)立即向有管轄權(quán)或者負(fù)有職責(zé)的上級人民政府或者政府有關(guān)部門報告；情況緊急的，可以立即采取包括責(zé)令暫時停產(chǎn)、停業(yè)在內(nèi)的緊急措施，同時報告；有關(guān)上級人民政府或者有關(guān)部門接到報告后，應(yīng)當(dāng)立即組織查處。

責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用作為行政處罰則是一項對相對方影響重大的行政制裁，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過安監(jiān)部門負(fù)責(zé)人集體討論和研究，其隱患應(yīng)當(dāng)是重大的事故隱患，不采取停產(chǎn)停業(yè)整改的方法，不能從根本上解決事故隱患。這種停產(chǎn)停業(yè)整頓，應(yīng)當(dāng)是全面性、較長時期的、甚至是需要經(jīng)過技術(shù)改造才能解決的問題。

針對作為強制措施的停產(chǎn)停業(yè)整頓，現(xiàn)場檢查人員有權(quán)作出處理，但應(yīng)該慎重，應(yīng)經(jīng)在場的檢查人員全部同意，現(xiàn)場負(fù)責(zé)人作出判斷，必要時向單位負(fù)責(zé)人口頭匯報后實施。對實施行政處罰的停產(chǎn)停業(yè)整頓，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國家行政處罰法的規(guī)定，經(jīng)過集體研究討論，再作出決定。

前一種情形，實際操作比較方便，也不會直接影響企業(yè)的整體運行，可以經(jīng)常性使用；后一種情形，實際操作比較困難，對企業(yè)生產(chǎn)甚至整個經(jīng)濟(jì)運行都可能產(chǎn)生很大的影響，因此，應(yīng)當(dāng)慎用，最好不用。

值得注意的一點是，很多地方規(guī)章，如《北京市消防條例》明確規(guī)定了責(zé)令暫時停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用這一行政強制措施，依據(jù)《行政強制法》的規(guī)定，地方規(guī)章是無權(quán)設(shè)定行政強制措施的，這迫切需要各級政府對本地法律法規(guī)中涉及到的行政強制措施條文及時進(jìn)行法規(guī)清理，以與上位法保持一致。

4. 責(zé)令立即改正

責(zé)令立即改正又稱責(zé)令當(dāng)場改正，是指公安消防機構(gòu)在實施消防監(jiān)督檢查、危險物品管理等行政執(zhí)法過程中，對違反國家有關(guān)法律、法規(guī)能夠當(dāng)場改正的違法行為。責(zé)令當(dāng)事人立即予以改正，終止違法狀態(tài)，排除現(xiàn)實危險的行政強制措施。責(zé)令立即改正是一個重要的行政管理手段，在執(zhí)法實踐中廣泛運用，方式靈活、可操作性強。

責(zé)令立即改正的依據(jù)是《消防法》第59條的規(guī)定：違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，責(zé)令改正或者停止施工，并處一萬元以上十萬元以下罰款：（一）建設(shè)單位要求建筑設(shè)計單位或者建筑施工企業(yè)降低消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計、施工的；（二）建筑設(shè)計單位不按照消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)強制性要求進(jìn)行消防設(shè)計的；（三）建筑施工企業(yè)不按照消防設(shè)計文件和消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)施工，降低消防施工質(zhì)量的；（四）工程監(jiān)理單位與建設(shè)單位或者建筑施工企業(yè)串通，弄虛作假，降低消防施工質(zhì)量的。

責(zé)令改正作為一項具體的行政強制措施，其與行政處罰與有明顯區(qū)別：

首先，行政處罰具有懲罰性，責(zé)令改正不具有懲罰性。行政處罰是指行政主體針對行政相對人不履行行政法律規(guī)定的強制性義務(wù)、破壞行政管理秩序行為采取的一種行政懲戒措施，主要包括警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷營業(yè)執(zhí)照、行政拘留等。懲罰性是行政處罰的基本特征。責(zé)令改正的目的在于制止和糾正違法行為，不具有懲罰性。

另外，從立法情況看，《行政處罰法》設(shè)定行政處罰種類時未將責(zé)令改正納入；同時，該法第23條規(guī)定，行政機關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或限期改正違法行為，由此可以推定責(zé)令改正不是行政處罰。

有一個特別需要注意的問題，即責(zé)令改正在具體適用中的文字表述方式。責(zé)令改正通知書中表述的內(nèi)容應(yīng)是責(zé)令當(dāng)事人停止或糾正違法行為的意思表示，以及當(dāng)事人如果未在限定期限內(nèi)改正可能引起的法律后果。應(yīng)當(dāng)避免將責(zé)令改正表述為行政處罰或者其他行政行為。

（二）消防行政強制執(zhí)行事項

1. 當(dāng)事人逾期不執(zhí)行停產(chǎn)停業(yè)、停止使用、停止施工的強制執(zhí)行。依據(jù)為《消防法》第70條第四款，“當(dāng)事人逾期不執(zhí)行停產(chǎn)停業(yè)、停止使用、停止施工決定的，由作出決定的公安機關(guān)消防機構(gòu)強制執(zhí)行?！贝颂幫．a(chǎn)停業(yè)、停止使用是消防強制執(zhí)行，針對的是作為行政處罰的“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用”，而非針對消防強制措施中的“責(zé)令暫時停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用”。

同時，《消防法》第70條將當(dāng)事人逾期不執(zhí)行停產(chǎn)停業(yè)、停止使用、停止施工決定的強制執(zhí)行權(quán)明確授予了公安機關(guān)消防機構(gòu)。

2. 責(zé)令改正的強制執(zhí)行

依據(jù)為《消防法》第60條第三款，“有本條第一款第三項、第四項、第五項、第六項行為，經(jīng)責(zé)令改正拒不改正的，強制執(zhí)行，所需費用由違法行為人承擔(dān)。”這里，相關(guān)義務(wù)的不履行是適用責(zé)令改正強制執(zhí)行的前提條件，對于不構(gòu)成義務(wù)不履行的，如對消防行政強制執(zhí)法中未到限定期限的義務(wù)，就不能采取責(zé)令改正的強制執(zhí)行。

當(dāng)前，我國處在社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，矛盾復(fù)雜。消防行政強制執(zhí)行責(zé)任重大，擔(dān)負(fù)著保障消防法治秩序有序運行的重大職責(zé)。這勢必要求強力推進(jìn)消防行政強制執(zhí)行的執(zhí)法力度，注重公平的前下，往往更強調(diào)效率的提升。所以，消防行政強制執(zhí)行一般不宜進(jìn)行執(zhí)行和解。但也要知道，在特殊情況下，并不完全排除消防行政強制執(zhí)行和解，這主要根源于法律規(guī)范的滯后性和不確定性，以及法律規(guī)范適用過程中諸多裁量余地，如執(zhí)行機關(guān)可以與當(dāng)事人達(dá)成執(zhí)行協(xié)議，執(zhí)行協(xié)議可以分階段履行，當(dāng)人采取補救措施的，可以減免加處的罰款或者滯納金。[4]

四、消防行政強制的執(zhí)法主體

《行政強制法》第17條第三款規(guī)定：“行政強制措施應(yīng)當(dāng)由行政機關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實施，其他人員不得實施”。本條對行政強制措施的實施主體主要從二個維度進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)范：

一是行政機關(guān)是實施行政強制措施的唯一主體。不同于行政處罰權(quán)和行政許可權(quán)，行政強制措施不可委托，基于行政強制措施的即時性和強制性，決定了它對于公民、法人和其他組織的權(quán)益影響更大。所以對行政強制措施實施主體的規(guī)定更加嚴(yán)格，只能由行政機關(guān)來實施，不得委托給其他行政機關(guān)、組織或者個人。

二是代表行政機關(guān)實施行政強制措施的必須是具備行政執(zhí)法資格的行政執(zhí)法人員，其他人員不得實施。因此，消防強制措施應(yīng)由取得執(zhí)法資格的消防警察實施。實際上，根據(jù)《公安機關(guān)人民警察執(zhí)法資格等級考試辦法》第19條規(guī)定：“人民警察今后執(zhí)法必須取得基本級執(zhí)法資格。未取得基本級執(zhí)法資格的，不得辦理案件”。可以明顯看出，消防強制措施至少應(yīng)由取得基本級執(zhí)法資格的人民警察實施。對于沒有取得執(zhí)法資格的人民警察無權(quán)代表公安消防機構(gòu)實施消防行政強制措施。[5]

五、消防行政強制的未來展望

總體來看，公安消防機構(gòu)在采取行政強制措施時，一般都會對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生極大的影響，因此，法律明確規(guī)定了嚴(yán)格的程序來規(guī)范行政主體的此類行為，但是在現(xiàn)實生活中仍然會存在諸多的違反法定原則、程序，無法律依據(jù)而損害相對人權(quán)利的行為，今后的公安消防行政強制執(zhí)法需要注意的有：

一方面，公安消防機構(gòu)及消防警察，也就是消防強制執(zhí)法中的行政主體，在作出相關(guān)處罰或者強制措施時，需要有法律上的依據(jù)，按照法律規(guī)定的原則、程序，出具相應(yīng)的憑證，并且對于采取強制措施的財物妥善保管。注意法律上規(guī)定的時限，在期滿之日如無其他新的合法依據(jù)，應(yīng)當(dāng)及時將財物返還給相對人或者恢復(fù)事物的本來狀態(tài)。

另一方面，行政相對人應(yīng)當(dāng)配合行政主體調(diào)查工作的需要，但是同時也要注意自身權(quán)利的維護(hù)。在自己的合法權(quán)利受到損害時，例如超期扣押或者限制人身自由等情形時，要及時向法院提起訴訟，同時需要注意證據(jù)的搜集，按照法律的明確賠償規(guī)定，搜尋對自己有利的證據(jù)，例如國家賠償中涉及的直接損失范圍內(nèi)的證據(jù)等，這樣才能夠最大程度地避免損失的擴(kuò)大化。

公安消防機構(gòu)的行政強制適用的核心在于國家行政權(quán)力和公民合法權(quán)益的平衡，隨著法律法規(guī)制定和執(zhí)行的逐步完善，公安消防行政強制執(zhí)法規(guī)范化、科學(xué)化、人性化建設(shè)一定會有更加長足的進(jìn)步和發(fā)展。

[1] 應(yīng)松年,劉莘.中華人民共和國行政強制法條文釋義與案例應(yīng)用[M].北京:中國市場出版社,2011:11.

[2] 喬曉陽.中華人民共和國行政強制法解讀[M].北京:中國法制出版社,2011: 38.

[3] 楊建順.行政強制法18講[M].北京:中國法制出版社,2011: 89.

[4] 馬懷德.《行政強制法》條文釋義及應(yīng)用[M].北京:人民出版社,2011:7.

[5] 付宵漢.警察權(quán)力行使與人權(quán)保障[M].北京:理論出版社,2006:2.

D922.14

A

1674-8557（2012）03-0114-07

2012-07-12

袁晨鈞（1982-），男，安徽廬江人，北京警察學(xué)院行政教研室講師。

林貴文）