試論涉及平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的行政復(fù)議管轄問題

黃 磊 ，王書娟

（1.福建省人民政府法制辦，福建福州 350003； 2. 福建江夏學(xué)院法學(xué)系，福建福州 350108）

試論涉及平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的行政復(fù)議管轄問題

黃 磊1，王書娟2

（1.福建省人民政府法制辦，福建福州 350003； 2. 福建江夏學(xué)院法學(xué)系，福建福州 350108）

平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)實(shí)行比較特殊的管理協(xié)調(diào)機(jī)制，由此產(chǎn)生了比較復(fù)雜的行政復(fù)議管轄問題，對此，應(yīng)當(dāng)在明確平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會的法律定位和平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管理體制的基礎(chǔ)上，根據(jù)《行政復(fù)議法》的有關(guān)規(guī)定來探討涉及平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的行政復(fù)議管轄問題，并應(yīng)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)開展行政復(fù)議委員會試點(diǎn)工作。

平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)；行政復(fù)議管轄；行政復(fù)議委員會

開放開發(fā)的過程實(shí)際上是利益重新調(diào)整的過程，難免會產(chǎn)生爭議。隨著平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的開發(fā)，各類行政爭議逐漸顯現(xiàn)。這些行政爭議，有的在原來體制下就存在，還有的是伴隨著開發(fā)建設(shè)而產(chǎn)生的。如何有效化解行政爭議，既是平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新社會管理的課題，也是保障平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)開發(fā)建設(shè)的需要。2011年3月，胡錦濤總書記在中央政治局第二十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)發(fā)表了重要講話，明確提出“要完善行政復(fù)議制度，加大復(fù)議糾錯力度，完善行政應(yīng)訴制度，充分發(fā)揮行政復(fù)議作為解決行政爭議主渠道的作用?！币虼?，完善行政復(fù)議相關(guān)制度，對解決好平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中出現(xiàn)的行政爭議，維護(hù)社會安定穩(wěn)定，有著積極的意義。目前，由于平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)實(shí)行比較特殊的管理協(xié)調(diào)機(jī)制，由此產(chǎn)生了比較復(fù)雜的行政復(fù)議管轄問題，出現(xiàn)了行政相對人想依法通過行政復(fù)議尋求權(quán)益救濟(jì)卻不知找哪個(gè)機(jī)關(guān)的問題。筆者試通過本文拋磚引玉，作為完善行政復(fù)議相關(guān)制度的引子。

一、平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管理委員會的法律性質(zhì)

（一）平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)設(shè)立過程

平潭島位于臺灣海峽中北部，距臺灣新竹僅68海里，是祖國大陸距臺灣本島最近的地區(qū)。隨著海峽西岸經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的全面推進(jìn)，在平潭設(shè)立綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)，將有利于打造推動兩岸關(guān)系和平發(fā)展的新載體，有利于探索兩岸區(qū)域合作的新模式，有利于開辟新時(shí)期深化改革和擴(kuò)大開放的新路徑。

為此，2009年5月，國務(wù)院在《關(guān)于支持福建省加快建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的若干意見》中明確提出：“在現(xiàn)有海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域政策的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索在福建沿海有條件的島嶼設(shè)立兩岸合作的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，實(shí)行更加優(yōu)惠的政策”，“探索進(jìn)行兩岸區(qū)域合作試點(diǎn)”①。根據(jù)黨中央、國務(wù)院的要求，福建省委、省政府決定設(shè)立平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)，進(jìn)行全方位、多層次的開放開發(fā)。

2011年11月，國務(wù)院正式批復(fù)了《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》，標(biāo)志著平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)開發(fā)建設(shè)進(jìn)入新的歷史階段。

（二）平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立

設(shè)立平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的目的之一，在于通過“加快平潭在經(jīng)濟(jì)、社會、行政管理等方面的體制機(jī)制改革創(chuàng)新，在一些重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)先行先試，爭取率先取得突破，為我國新時(shí)期深化改革發(fā)揮示范作用?！盵1]因此，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)將“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，健全平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，建立起機(jī)構(gòu)精簡、職能綜合、結(jié)構(gòu)扁平、運(yùn)作高效的管理體制和運(yùn)作機(jī)制，為平潭開發(fā)開放提供組織保障?！盵1]

但在具體運(yùn)作過程中，如何在平潭構(gòu)建有利于開發(fā)和發(fā)展的管理體制機(jī)制，存在兩個(gè)比較尖銳的問題：一是實(shí)驗(yàn)區(qū)區(qū)域和平潭縣所轄區(qū)域重疊，如何設(shè)計(jì)管理架構(gòu)，減少層級，提高行政效率；二是行政區(qū)域未調(diào)整前，如何處理好實(shí)驗(yàn)區(qū)與福州市的關(guān)系。因此，在平潭縣建制還存在、行政區(qū)域調(diào)整需要一個(gè)過程的背景下，福建省委、省政府的總體思路是以兩步走實(shí)現(xiàn)“區(qū)縣合一”：“第一步，在開發(fā)建設(shè)階段，參照經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的做法，設(shè)立實(shí)驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組織推進(jìn)開發(fā)建設(shè)工作，同時(shí)保留平潭縣建制；第二步，根據(jù)實(shí)驗(yàn)區(qū)發(fā)展建設(shè)情況，逐步實(shí)行區(qū)縣合一體制。”[1]

根據(jù)上述思路，2010年9月，福建省委、省政府下發(fā)通知，批準(zhǔn)了《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管理體制方案》。該方案明確將平潭縣劃歸平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管理，同時(shí)設(shè)立黨工委、管委會、紀(jì)工委，分別作為省委、省政府、省紀(jì)委的派出機(jī)構(gòu)。另外，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會（下稱管委會）設(shè)立辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、環(huán)境與國土資源局、交通與建設(shè)局等機(jī)構(gòu)，分別對應(yīng)指導(dǎo)平潭縣相關(guān)工作部門；平潭縣地稅局、工商局、質(zhì)監(jiān)局、藥監(jiān)局等省以下垂直單位，直接由省直單位垂直管理，不再由福州市管理；實(shí)行雙重管理的縣國土資源局等部門，明確由省國土資源廳直接協(xié)管，不再由福州市協(xié)管。此后，又設(shè)立平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會公安局；設(shè)立福建省監(jiān)察廳駐平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)行政監(jiān)察專員辦公室，作為省監(jiān)察廳派出機(jī)構(gòu)，與平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)紀(jì)工委合署辦公；設(shè)立福建省審計(jì)廳駐平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)辦事處，為省審計(jì)廳的派出機(jī)構(gòu)[1]。

目前，在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的行政管理體制主要是四級架構(gòu)：第一級是省政府；第二級是平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會及其工作部門；第三級是平潭縣政府及其工作部門；第四級是平潭縣所屬各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處。

（三）平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會的法律性質(zhì)

按照中央編辦的批準(zhǔn)文件，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會為省政府派出機(jī)構(gòu)。福建省委、省政府也是將管委會定位為“省政府的派出機(jī)構(gòu)”②。但是，法律上并無“政府派出機(jī)構(gòu)”的地位。對該機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，應(yīng)如何理解呢？

1. 管委會應(yīng)認(rèn)定為政府派出機(jī)關(guān)

根據(jù)地方組織法，所謂“派出機(jī)構(gòu)”，是由有權(quán)地方人民政府的職能部門在一定行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立、代表該設(shè)立機(jī)構(gòu)管理行政區(qū)域內(nèi)某一方面行政事務(wù)的行政機(jī)構(gòu)。[2]也就是說，派出機(jī)構(gòu)是政府部門的派出單位，不是政府派出的。

通說將地方政府在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)立的、代表設(shè)立機(jī)關(guān)管理該行政區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)行政事務(wù)的行政機(jī)構(gòu)認(rèn)定為“派出機(jī)關(guān)”，具體有三類：作為省級政府派出機(jī)關(guān)的行政公署，作為縣政府派出機(jī)關(guān)的區(qū)公所和作為區(qū)政府派出機(jī)關(guān)的街道辦事處。對此，具體依據(jù)是《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的第68條，該條規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干派出機(jī)關(guān)?？h、自治縣的人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干區(qū)公所，作為它的派出機(jī)關(guān)。市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)?！币虼?，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會作為省政府派出的單位，應(yīng)理解為“派出機(jī)關(guān)”。

2. 存在的爭議

當(dāng)然，將平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會定位為“派出機(jī)關(guān)”，可能引發(fā)兩方面爭議：

一方面，這個(gè)機(jī)構(gòu)被稱為“管委會”，而非“行政公署”，將其定義為派出機(jī)關(guān)于法無據(jù)。有人認(rèn)為，地方政府的派出機(jī)關(guān)只有行政公署、區(qū)公所和街道辦事處三種，管理委員會沒有得到地方組織法的確認(rèn)。事實(shí)上，“行政公署”的提法出現(xiàn)于1979年7月1日第五屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中，其第42條第1款規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干行政公署，作為它的派出機(jī)關(guān)?！痹摲v經(jīng)1982年、1986年、1995年、2004年多次修改。在1986年修訂時(shí)，上述第42條被改為第59條，第1款修改為：“省、自治區(qū)的人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干派出機(jī)關(guān)?！币簿褪莿h除了“行政公署”的提法，至今也仍是如此規(guī)定。換言之，現(xiàn)行地方組織法里沒有限制省級政府的“派出機(jī)關(guān)”只能是“行政公署”。更何況，“作為體制改革中出現(xiàn)的新型管理模式和組織形式，在一定程度上對現(xiàn)有體制進(jìn)行創(chuàng)新并無不妥”，管委會這種形式“在探索開發(fā)區(qū)管理模式方面取得了寶貴經(jīng)驗(yàn)，將其界定為一級政府的派出機(jī)關(guān)是對實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律的總結(jié)，通過修改法律確認(rèn)改革的成果就可解決此問題?！盵3]

另一方面則是平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會的審批程序。有人認(rèn)為，按照地方組織法的規(guī)定，省政府派出機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)經(jīng)“國務(wù)院”批準(zhǔn)。事實(shí)上，國務(wù)院在2011年11月批準(zhǔn)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃后，中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室也就設(shè)立平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會作出批復(fù)。中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室對于機(jī)構(gòu)的批復(fù)可以視為管委會成立的依據(jù)，已經(jīng)履行了法定程序。

3. 基本職能

作為派出機(jī)關(guān)，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會實(shí)質(zhì)上代表省政府對平潭縣區(qū)域內(nèi)的一定事務(wù)進(jìn)行管理。目前，省政府賦予平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會的職責(zé)包括：負(fù)責(zé)探索和實(shí)踐兩岸交流合作先行先試體制、機(jī)制，負(fù)責(zé)制訂平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃并組織實(shí)施；負(fù)責(zé)投資、國土資源、建設(shè)、交通、環(huán)保、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易等行政管理，承擔(dān)有關(guān)社會管理和公共服務(wù)職能。也就是說，在這些管理領(lǐng)域內(nèi)，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會代表省政府進(jìn)行管理，并獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)法律后果。

二、涉及平潭的行政復(fù)議管轄

按照《中華人民共和國行政復(fù)議法》確定的管轄原則，在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)四級架構(gòu)中，對省政府的具體行政行為不服的可以向省政府申請行政復(fù)議；對平潭縣所屬各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體行政行為不服可以向平潭縣政府申請行政復(fù)議，這些都比較好確定。目前可能出現(xiàn)的爭議主要是因“平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會”而產(chǎn)生的四類問題。歸納起來主要是：第一，不服平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會的具體行政行為的行政復(fù)議管轄；第二，不服平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會工作部門的具體行政行為的行政復(fù)議管轄；第三，不服平潭縣政府的具體行政行為的行政復(fù)議管轄；第四，不服平潭縣政府工作部門的具體行政行為的行政復(fù)議管轄。以下分別加以探討：

（一）不服平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會的具體行政行為的行政復(fù)議管轄

對于省政府派出機(jī)關(guān)的具體行政行為產(chǎn)生的行政爭議向哪個(gè)機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議，最初是不明確的。在《中華人民共和國行政復(fù)議法》出臺前，大家都把省政府的“派出機(jī)關(guān)”視同為“設(shè)區(qū)市政府”來看待。因此，1999年10月1日頒布實(shí)施的《中華人民共和國行政復(fù)議法》第15條第1項(xiàng)規(guī)定：“對本法第十二條、第十三條、第十四條規(guī)定以外的其他行政機(jī)關(guān)、組織的具體行政行為不服的，按照下列規(guī)定申請行政復(fù)議：（一）對縣級以上地方人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，向設(shè)立該派出機(jī)關(guān)的人民政府申請行政復(fù)議；……”從法律上承認(rèn)了“派出機(jī)關(guān)”在行政復(fù)議制度中類似“一級政府”的地位。

根據(jù)上述規(guī)定，對平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會的行為不服的，可以向省政府申請行政復(fù)議?！吨泄哺＝ㄊ∥k公廳、省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管理體制方案的通知》（閩委辦〔2010〕74號）正是依據(jù)此條明確規(guī)定：“以平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會為復(fù)議被申請人的案件，由省人民政府管轄”。

（二）不服平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會工作部門的具體行政行為的行政復(fù)議管轄

雖然地方組織法里沒有規(guī)定，但在實(shí)踐中政府派出機(jī)關(guān)設(shè)立工作部門的現(xiàn)象比比皆是。比較遺憾的是，對不服政府派出機(jī)關(guān)設(shè)立工作部門的行為向哪個(gè)機(jī)關(guān)申請復(fù)議這個(gè)問題，《中華人民共和國行政復(fù)議法》沒有作出規(guī)定。實(shí)際上，這些工作部門履行了“一級政府”工作部門的職能，也會依法作出行政行為，也易產(chǎn)生行政爭議。為此，國務(wù)院法制辦公室在對海南省法制辦公室《關(guān)于行政復(fù)議管轄權(quán)限有關(guān)問題的請示》作出的復(fù)函（國法函〔2002〕246號）中明確規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對省級人民政府設(shè)立的派出機(jī)關(guān)所屬工作部門作出的具體行政行為不服，由當(dāng)事人選擇，可以向該派出機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議，也可以向該省級人民政府所屬的相應(yīng)主管部門申請行政復(fù)議?！睋Q言之，在行政復(fù)議制度中，政府派出機(jī)關(guān)設(shè)立工作部門是與“一級政府”工作部門相同的。

因此，對平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會工作部門的行為不服的，行政相對人申請行政復(fù)議，既可以選擇向平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會申請，也可以選擇向省政府所屬的相應(yīng)主管部門申請。比如，對平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)公安局的具體行政行為不服，可以向管委會或省公安廳申請行政復(fù)議。

但是，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置比較特殊。除了辦公室外，目前只設(shè)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、環(huán)境與國土資源局、交通與建設(shè)局、公安局和監(jiān)察機(jī)構(gòu)，與省直廳局并不是一一對應(yīng)的。比如，環(huán)境與國土資源局的主要職責(zé)，包括組織擬訂綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)綜合規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和各專項(xiàng)規(guī)劃并組織實(shí)施；負(fù)責(zé)管理和協(xié)調(diào)土地規(guī)劃、利用、報(bào)批等工作；負(fù)責(zé)地質(zhì)礦產(chǎn)資源管理、地質(zhì)災(zāi)害防治等工作；負(fù)責(zé)陸地和海洋環(huán)境保護(hù)、治理和生態(tài)建設(shè)，分別對應(yīng)著省住房和建設(shè)廳、省環(huán)保廳、省國土資源廳、省海洋與漁業(yè)廳等單位。交通與建設(shè)局的主要職責(zé)，包括負(fù)責(zé)交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)與管理；負(fù)責(zé)城市規(guī)劃建設(shè)、房地產(chǎn)管理和住房保障工作；負(fù)責(zé)城市市政公用設(shè)施建設(shè)和管理；負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督交通運(yùn)輸行業(yè)、工程建設(shè)行業(yè)和建筑市場管理，分別對應(yīng)著省交通運(yùn)輸廳、省住房與建設(shè)廳。因此，行政復(fù)議管轄又顯得比較復(fù)雜。

對于這種情況，“省政府所屬的相應(yīng)主管部門”應(yīng)當(dāng)根據(jù)相應(yīng)的業(yè)務(wù)和不同的法律依據(jù)來確定。比如，交通方面的行政行為就向省交通運(yùn)輸廳申請行政復(fù)議。

（三）不服平潭縣政府的具體行政行為的行政復(fù)議管轄

無論實(shí)踐，還是立法，目前都將省政府派出機(jī)關(guān)視同為“一級政府”。因此，《中華人民共和國行政復(fù)議法》第13條規(guī)定：“對地方各級人民政府的具體行政行為不服的，向上一級地方人民政府申請行政復(fù)議。對省、自治區(qū)人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)所屬的縣級地方人民政府的具體行政行為不服的，向該派出機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議?！?/p>

根據(jù)閩委辦〔2010〕74號通知，平潭縣劃歸平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管理。因此，對平潭縣政府的行為不服可以向平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會申請行政復(fù)議。正由于此，閩委辦〔2010〕74號通知規(guī)定：“以平潭縣人民政府為復(fù)議被申請人的行政復(fù)議案件，由平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會管轄”。

（四）不服平潭縣政府工作部門的具體行政行為的行政復(fù)議管轄

《中華人民共和國行政復(fù)議法》第12條第1款規(guī)定：“對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復(fù)議，也可以向上一級主管部門申請行政復(fù)議?！笨梢悦鞔_的是，對平潭縣政府工作部門的行為不服，行政相對人可以向平潭縣政府申請行政復(fù)議。但是法律上不明確的是，行政相對人可以選擇申請行政復(fù)議的“上一級主管部門”是省直各部門還是平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會各工作部門？

由于實(shí)踐中都將省政府派出機(jī)關(guān)視同為“一級政府”，相應(yīng)地將派出機(jī)關(guān)所屬部門視為“一級政府”工作部門，不僅賦予了管理職責(zé)，也賦予了行政復(fù)議權(quán)。因此，雖然法無明文規(guī)定，但在1992年1月10日，福建省政府下發(fā)了《關(guān)于地區(qū)行政公署辦理行政復(fù)議案件的通知》（閩政〔1992〕綜8號），明確規(guī)定：“寧德、南平、龍巖地區(qū)行政公署及其所屬工作部門可以暫時(shí)比照省轄市人民政府及其所屬工作部門的職責(zé)辦理行政復(fù)議案件。”從行政復(fù)議管轄制度的“上一級”復(fù)議原則或叫做“有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的上級”復(fù)議原則來看，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會工作部門是平潭縣政府工作部門的“上一級”部門，具有監(jiān)督職責(zé)。因此，對平潭縣政府工作部門的具體行政行為不服，行政相對人可以選擇向相應(yīng)的平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會工作部門申請復(fù)議。

問題在于，目前平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會工作部門的設(shè)置與平潭縣政府工作部門不一樣。有些部門有設(shè)置，如環(huán)境與國土局；有些部門沒有設(shè)置，如衛(wèi)生部門。沒有設(shè)置的部門，管理體制也不一樣。比如，閩委辦〔2010〕74號通知明確，“平潭縣地方稅務(wù)局、工商行政管理局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、食品藥品監(jiān)督管理局等機(jī)構(gòu)，由省地方稅務(wù)局、工商行政管理局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、食品藥品監(jiān)督管理局等實(shí)行垂直管理。”而衛(wèi)生、宗教、體育、文化等職能并沒有相應(yīng)規(guī)定。對于這種情況，有觀點(diǎn)認(rèn)為，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會沒有設(shè)置工作部門的，行政相對人可以向相應(yīng)的省政府工作部門申請行政復(fù)議；也有觀點(diǎn)認(rèn)為，行政相對人可以選擇原來的設(shè)區(qū)市政府工作部門申請行政復(fù)議。筆者不同意這種觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)采取分類處理、業(yè)務(wù)對口的辦法：

1. 對平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會設(shè)置工作部門的，對平潭縣政府相應(yīng)工作部門作出的行為不服，行政相對人可以選擇向管委會工作部門申請行政復(fù)議；

2. 對實(shí)行垂直管理的地方稅務(wù)、工商管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、食品藥品監(jiān)督管理，對平潭縣政府相應(yīng)工作部門作出的行為不服，行政相對人可以選擇向省政府的相應(yīng)主管部門申請行政復(fù)議；

3. 對平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會沒有設(shè)置工作部門的，對平潭縣政府工作部門作出的行為不服的，行政相對人可以選擇向管委會申請行政復(fù)議。理由是：根據(jù)閩委辦〔2010〕74號通知明確規(guī)定，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會主要職責(zé)包括“承擔(dān)有關(guān)社會管理和公共服務(wù)職能”。也就是說，本應(yīng)由相應(yīng)工作部門承擔(dān)的有關(guān)管理職能均由管委會承擔(dān)，相應(yīng)的監(jiān)督下一級工作部門的職能也由管委會承擔(dān)。由管委會來復(fù)議平潭縣相關(guān)部門的行為，符合復(fù)議管轄的原則。

三、在平潭試點(diǎn)行政復(fù)議委員會的設(shè)想

從上述分析來看，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會及其工作部門都承擔(dān)著行政復(fù)議職能。事實(shí)上，以目前管委會及其工作部門的力量是難以承擔(dān)的。為了避免復(fù)雜的復(fù)議管轄產(chǎn)生的問題，提高行政復(fù)議化解行政爭議的效能，建議在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)開展行政復(fù)議委員會試點(diǎn)工作。

（一）行政復(fù)議委員會試點(diǎn)情況

我國的行政復(fù)議體制機(jī)制中存在的問題已經(jīng)成為行政復(fù)議制度發(fā)揮作用的瓶頸。從體制上看，實(shí)行“上一級”管轄和選擇復(fù)議制度，雖然有助于方便當(dāng)事人申請復(fù)議，但是，卻經(jīng)常發(fā)生管轄權(quán)爭議，誰都有權(quán)管實(shí)際上誰都不管。而且，幾乎每個(gè)行政機(jī)關(guān)都具有行政復(fù)議權(quán)，但每個(gè)機(jī)關(guān)從事行政復(fù)議工作的人員都很少，以致于行政復(fù)議機(jī)關(guān)“林立”，工作力量分散、無力。從機(jī)制上看，行政復(fù)議審理主要以行政機(jī)關(guān)內(nèi)部審查為主，缺乏公眾參與，影響制度的公信力。為了解決這些問題，根據(jù)黨中央、國務(wù)院的要求，國務(wù)院法制辦公室從2008年8月起開展行政復(fù)議委員會試點(diǎn)工作。截至2011年11月底，全國19個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的108個(gè)單位開展了行政復(fù)議委員會試點(diǎn)④。從各地情況看，行政復(fù)議委員會試點(diǎn)工作有三種模式：

一是全部集中模式。將原來分散于政府各部門的行政復(fù)議權(quán)，全部集中到政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會統(tǒng)一行使，形成了一級政府只設(shè)立一個(gè)綜合性行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，原來由政府及政府各部門受理、審理和分別作出決定的行政復(fù)議申請，統(tǒng)一由行政復(fù)議委員會辦理。比如，福建省廈門市就采用這種模式。

二是部分集中模式。將部分政府部門的行政復(fù)議權(quán)集中到行政復(fù)議委員會行使；被集中的行政復(fù)議權(quán)也只是行政復(fù)議的受理權(quán)、審理權(quán)，不包括決定權(quán)。行政復(fù)議委員會審理案件，名義上的決定權(quán)保留在政府部門。

三是合議委員會模式。在保持現(xiàn)行行政復(fù)議體制不變的前提下，吸收外部人士組成行政復(fù)議委員會，對重大疑難案件進(jìn)行集體研究，以表決方式提出案件處理建議意見，供行政復(fù)議機(jī)關(guān)在裁決時(shí)參考④。

通過三年多的試點(diǎn)，行政復(fù)議委員會制度不僅進(jìn)一步彰顯了行政復(fù)議在化解行政糾紛、維護(hù)行政相對人權(quán)益、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定方面的作用，而且也提升了復(fù)議決定的執(zhí)行力和公信力。

（二）在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)開展行政復(fù)議委員會試點(diǎn)工作的優(yōu)勢

行政復(fù)議委員會試點(diǎn)工作是一項(xiàng)體制創(chuàng)新。在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)開展這項(xiàng)試點(diǎn)工作將有利于提高行政復(fù)議效率、化解發(fā)展中的行政爭議、為實(shí)現(xiàn)“五個(gè)共同”的愿景提供保障。

一是行政管理體制改革的重要內(nèi)容。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的建立，目的之一就在于為行政管理體制創(chuàng)新先行先試，“建立起機(jī)構(gòu)精簡、職能綜合、結(jié)構(gòu)扁平、運(yùn)作高效的管理體制和運(yùn)作機(jī)制”。行政復(fù)議制度作為行政管理體制的重要組成部分，進(jìn)行創(chuàng)新和改革符合設(shè)立平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的初衷。

二是提高化解行政爭議的效率。根據(jù)上文的分析，在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會的架構(gòu)下，行政復(fù)議管轄問題顯得比較復(fù)雜。不僅管委會有行政復(fù)議職責(zé)，管委會的各工作部門也有這種職責(zé)。在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)初創(chuàng)階段，人力、精力顯然不足以應(yīng)對這些職責(zé)。但是，行政爭議又是隨時(shí)發(fā)生的，矛盾糾紛又會伴隨著發(fā)展。不采取有效辦法化解這些矛盾糾紛，只會影響發(fā)展，影響穩(wěn)定。通過建立行政復(fù)議委員會，集中行政復(fù)議審理權(quán)，改變行政復(fù)議力量分散的形勢，集中力量化解行政爭議，有利于促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定。

三是實(shí)現(xiàn)“五個(gè)共同”的具體內(nèi)容。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的一個(gè)定位是：探索兩岸同胞“共同規(guī)劃、共同開發(fā)、共同經(jīng)營、共同管理、共同受益”的機(jī)制，逐步把平潭建設(shè)成為兩岸人民交流合作、先行先試、科學(xué)發(fā)展的共同家園[1]。通過行政復(fù)議委員會試點(diǎn)，邀請臺灣地區(qū)法律界人士作為行政復(fù)議委員會委員參與案件審理，實(shí)際上是體現(xiàn)“共同管理”的理念。尤其是在臺灣地區(qū)，與大陸行政復(fù)議制度非常類似的是“訴愿”制度。訴愿制度就由一級“政府”成立一個(gè)訴愿委員會，處理不服部門、下級政府行政決定的訴愿申請。兩相比較，行政復(fù)議委員會與訴愿委員會無論是功能上，還是構(gòu)成上，都非常類似。在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)進(jìn)行行政復(fù)議委員會試點(diǎn)，無疑可以為兩岸人士交流提供“交集”。

（三）具體設(shè)想

1. 集中行政復(fù)議權(quán)。把平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會各工作部門的復(fù)議職能收歸管委會集中行使。同時(shí)改變“選擇復(fù)議”管轄的做法，統(tǒng)一由平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會辦理各工作部門行政行為引發(fā)的復(fù)議案件。

2. 成立行政復(fù)議委員會。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會、平潭縣政府分別成立行政復(fù)議委員會，邀請省內(nèi)、臺灣地區(qū)符合條件的法律界人士參與行政復(fù)議委員會。當(dāng)然，從長遠(yuǎn)來看，還需要將平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會與平潭縣政府進(jìn)行歸并，減少行政層級。

3. 創(chuàng)新辦案機(jī)制。建立聽證審查制度，擴(kuò)大復(fù)議案件審理的透明度；通過制度化手段保障調(diào)解、和解結(jié)案方式，拓展案件審理參與度；建立行政復(fù)議委員會辦案規(guī)則，提高辦案效率。

注釋：

① 具體參見《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》，國家發(fā)展和改革委員會2011年11月公布。

② 具體參見《中共福建省委辦公廳、省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管理體制方案的通知》，閩委辦〔2010〕74號

③ 《中華人民共和國憲法》第89條：“國務(wù)院行使下列職權(quán)：……（十五）批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，批準(zhǔn)自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分；……”

④ 《總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，明確方向，推進(jìn)行政復(fù)議委員會試點(diǎn)工作再上新臺階》，國務(wù)院法制辦公室郜風(fēng)濤副主任在行政復(fù)議委員會試點(diǎn)工作座談會上的講話，2011年11月24日。

[1] 陳海基.探索實(shí)踐平潭管理新模式[J].中國機(jī)構(gòu)改革與管理,2011(2):68-71.

[2] 于安,馬懷德.行政法與行政訴訟法[M].北京:法律出版社2005:50-55.

[3] 潘波.開發(fā)區(qū)管理委員會的法律地位[J].行政法學(xué)研究,2006(1):36-42.

D927.57

A

1674-8557（2012）02-0114-07

2012-03-07

黃磊（1974-），男，福建福州人，福建省人民政府法制辦行政復(fù)議處副處長；王書娟（1974-），女，遼寧凌源人，福建江夏學(xué)院法學(xué)系副教授。

（責(zé)任編輯 王魏紅）