陳復(fù)昌

〔河南商業(yè)高等?？茖W(xué)校 會計系，河南 鄭州450045〕

目前，我省各級地方政府因種種原因擁有巨額債務(wù)，債務(wù)風(fēng)險凸顯已經(jīng)成為現(xiàn)實，其動因是什么?如何加強其管理?研究這些方面對解決河南省地方政府債務(wù)風(fēng)險問題具有重要的現(xiàn)實意義。

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險的界定

我國地方政府包括省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級，各級地方政府都有相應(yīng)的政府部門和機構(gòu)、國有企事業(yè)單位。在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與地方分級管理相結(jié)合的政治體制下，當(dāng)所屬國有事業(yè)單位、下級政府一旦出現(xiàn)債務(wù)危機時，出于政治、經(jīng)濟、社會穩(wěn)定等因素考慮，上級政府必定會部分地承擔(dān)起下級政府的債務(wù)清償責(zé)任，政府部門必然會部分承擔(dān)所屬國有企事業(yè)單位債務(wù)化解責(zé)任。從這個意義上講，本級政府所屬企事業(yè)單位的部分債務(wù)和下級政府的債務(wù)，都是上一級政府的債務(wù)。

因此，根據(jù)政府管理體制，本文將地方政府債務(wù)界定為以地方政府、政府部門及其派出機構(gòu)、國有事業(yè)單位、投融資平臺等為債務(wù)人因借款、欠款或提供擔(dān)保等形成的直接債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)和其他債務(wù)。地方政府債務(wù)風(fēng)險是指地方政府舉借債務(wù)資金而帶來的各種負(fù)面效應(yīng)的可能性。主要包括地方政府的直接違約風(fēng)險及其衍生的財政風(fēng)險、金融風(fēng)險和社會風(fēng)險。

據(jù)調(diào)查，截止到2010年底，河南省的省、市、縣三級政府債務(wù)累計達(dá)2915．74 億元，其中省本級債務(wù)887．10 億元，17 個市本級債務(wù)1366．01 億元(不含濟源市，審計署將其作為縣級統(tǒng)計)，159 個縣級債務(wù)662．63 億元。個別部門和地方存在一定程度的債務(wù)風(fēng)險。

二、我省地方政府債務(wù)風(fēng)險的動因分析

一方面，債務(wù)風(fēng)險會伴隨債務(wù)的產(chǎn)生而產(chǎn)生，并且隨著債務(wù)規(guī)模的膨脹而膨脹;另一方面，同等規(guī)模的債務(wù)，財務(wù)管理的水平高低不同，其債務(wù)風(fēng)險大小也不同。

1．河南省地方政府資金需求與供給矛盾的產(chǎn)生與惡化是河南省地方政府債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生與聚集的根本原因

(1)河南省地方經(jīng)濟社會建設(shè)的巨額資金投入與財力不足的矛盾使河南省地方政府產(chǎn)生舉債的需求。近年來，河南省各級政府為快速推進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展，促進(jìn)中原崛起，建設(shè)中原城市群，建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)，一是不斷加大公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，尤其是高速公路、城際鐵路、城市基礎(chǔ)設(shè)施、新農(nóng)村等建設(shè)資金龐大。二是各級政府加大了對基礎(chǔ)教育、醫(yī)療和文化等公共事業(yè)的支出。三是河南高校大規(guī)模擴招，各地高等教育實現(xiàn)跨越式發(fā)展，對資金的需求驟然增加。四是歷史欠賬現(xiàn)象的存在，如社會保障、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等支出的剛性需求欠賬太多。五是為應(yīng)對兩次金融危機，國家主動擴大政府支出。同時，河南是農(nóng)業(yè)大省，為解決“三農(nóng)”、民生等問題的各項拉動內(nèi)需的支出安排，使得河南省地方政府的財政壓力也陡然加大。因此，河南省地方政府在短時間內(nèi)產(chǎn)生了巨額資金需求。

然而，河南省地方財政資金供給卻嚴(yán)重不足，財政收支缺口不斷擴大。這主要源于三方面原因:首先，河南省大部分地方經(jīng)濟基礎(chǔ)還比較薄弱，地方政府財政收入規(guī)模較小;其次，2008年以來的金融危機對河南省地方經(jīng)濟各領(lǐng)域帶來巨大沖擊，地方政府財政收入出現(xiàn)波動現(xiàn)象;再次，分稅制財政體制帶來的財權(quán)重心上移，同樣存在中央與河南省地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配現(xiàn)象，致使河南省地方政府的支出責(zé)任超出其財政支付能力?；谏鲜鲈?，地方政府缺乏穩(wěn)定可靠的收入來源，地方政府財力明顯不足，與資金需求之間的矛盾不斷加重。

為了解決地方經(jīng)濟社會建設(shè)驟然增加的巨額資金投入與財力不足的矛盾，在沒有其他資金來源的情況下，地方政府只有靠舉債來解決。

(2)河南省地方政府普遍存在資金使用效率低下現(xiàn)象，資金需求量增加，不僅加劇了地方政府資金供需矛盾，反過來又迫使地方政府進(jìn)一步擴大舉債規(guī)模。第一，河南一些地方政府在經(jīng)濟社會建設(shè)過程中存在過度超前投資、大量資源閑置、利用率不高等現(xiàn)象。盲目投資辦企業(yè)、上項目、搞工程，產(chǎn)能嚴(yán)重過剩;公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也存在嚴(yán)重過度超前投資現(xiàn)象。這些投資加大了短期內(nèi)的巨額資金需求，資源的閑置或利用率不高，大大減緩了投資回收的效率，而為履行巨額投資產(chǎn)生的債務(wù)本息的償還義務(wù)，一些地方政府不得不借新債償舊債，進(jìn)一步加大了對資金的需求。第二，各級政府部門、行政單位、國有事業(yè)單位運行成本過高，也加大了資金需求。多年來，這些部門仍存在機構(gòu)或職能重疊、人事超編、人浮于事、支出監(jiān)管不力等問題，在工資福利、商品與服務(wù)、基本建設(shè)等方面存在過度支出現(xiàn)象，最終導(dǎo)致地方政府資金使用效率低下。第三，存在腐敗奢華現(xiàn)象，亦降低了資金使用效率。貪污腐敗、截留、挪用公款使政府資金直接遭受損失。

無論何種情況造成政府資金使用效率低下，其結(jié)果必然導(dǎo)致資金需求增加，而在財力有限的情況下，只能進(jìn)一步擴大債務(wù)規(guī)模。

2．河南省地方政府管理上的缺陷是地方政府債務(wù)風(fēng)險聚集的深層原因

(1)管理職能缺陷。目前還存在政府與市場職能劃分不清的現(xiàn)象，一些地方政府沒有真正從一些營利性和競爭性領(lǐng)域退出，大量從事經(jīng)濟和經(jīng)營活動，不斷擴大投資、興辦企業(yè)，搞各種經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)等，涉足許多本應(yīng)由企業(yè)主導(dǎo)的私人產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域，承擔(dān)大量本應(yīng)由市場主體承擔(dān)的風(fēng)險，既降低了財政資源的配置效率，又加重了財政支出負(fù)擔(dān)。

(2)管理制度與機制缺陷。地方政府管理制度、監(jiān)管機制不健全及管理不到位，進(jìn)一步助推地方政府無序舉債，加劇債務(wù)風(fēng)險。一是當(dāng)前政府績效考核制度存在缺陷，缺乏投資約束和責(zé)任追究制度?，F(xiàn)行政府領(lǐng)導(dǎo)班子業(yè)績考核沒有將債務(wù)數(shù)額及風(fēng)險情況納入考核范圍，這在一定程度上刺激了地方政府大搞“政績工程”、“形象工程”，直接導(dǎo)致過度、超前建設(shè)，助長了地方政府的舉債行為;投融資活動政出多門，投資范圍過寬，隨意性較強，熱衷于上項目、鋪攤子、搞建設(shè)，加大政府資金需求;投資項目可行性研究和科學(xué)決策差，投資失敗加大了政府債務(wù)風(fēng)險;為成功融資做出違規(guī)擔(dān)保承諾，這些債務(wù)風(fēng)險直接轉(zhuǎn)嫁給了地方政府;對所屬行政、事業(yè)單位投資建設(shè)缺乏債務(wù)約束與責(zé)任追究制度，導(dǎo)致這些單位債務(wù)過度膨脹，債務(wù)風(fēng)險也會直接轉(zhuǎn)嫁給地方政府。二是政府預(yù)算管理制度缺陷。當(dāng)前地方政府債務(wù)沒有全面納入預(yù)算管理，導(dǎo)致地方政府債務(wù)失去預(yù)算控制，也是地方政府債務(wù)規(guī)模失控的重要原因。三是在現(xiàn)行預(yù)算會計制度存在缺陷?，F(xiàn)行預(yù)算會計一般采用收付實現(xiàn)制，舉債成本與收益在時間上的分離使得未來會計期間的償債支出無法在本期得到反映，難以對當(dāng)屆政府支出構(gòu)成直接影響，更加劇了地方政府債務(wù)膨脹。另外，債務(wù)信息披露缺陷，使債務(wù)資金使用效益、風(fēng)險預(yù)警等評價體系無法有效建立并發(fā)揮作用，不能有效地抑制債務(wù)風(fēng)險。

(3)財務(wù)管理缺陷。一是財政收支管理方面。盡管加強稅收征管，實行預(yù)算管理、國庫集中收付制度，但由于執(zhí)行不力等原因，稅、非稅收入不能及時足額征收入庫，支出超標(biāo)準(zhǔn)和超范圍、浪費嚴(yán)重，擴大了收支缺口。二是資產(chǎn)管理方面。一方面存在資源配置不合理，閑置浪費、利用效率低現(xiàn)象嚴(yán)重，另一方面國有資產(chǎn)流失、國有資產(chǎn)經(jīng)營損失現(xiàn)象仍然嚴(yán)重。三是債務(wù)管理方面。首先，債務(wù)管理相關(guān)法律法規(guī)制度不健全，地方政府債務(wù)約束失衡，導(dǎo)致地方政府難以控制擴張沖動，形成投資和舉債過度膨脹。其次，債務(wù)管理機構(gòu)不健全，借債各自為政，債務(wù)資金多頭管理，債務(wù)不清，套取政府外債和國債資金，挪用、拆借和擠占還債資金等。盡管地方財政部門被賦予全面管理政府債務(wù)的職能，但事實上地方財政部門只對部分直接由財政部門償還的債務(wù)進(jìn)行管理，對間接由地方政府提供擔(dān)保的企業(yè)舉債或項目融資尚未進(jìn)行監(jiān)督管理，河南省地方政府缺乏一個統(tǒng)一的組織機構(gòu)來全面管理地方政府債務(wù)，地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險已成為影響地方政府債務(wù)風(fēng)險的重要動因。再次，地方政府債務(wù)資金使用和管理信息透明度嚴(yán)重缺失，管理基礎(chǔ)薄弱，對政府債務(wù)的統(tǒng)計、核算體系尚未建立，沒有一套對債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行確認(rèn)、計量、報告和信息披露的制度。債務(wù)不透明，決策層對于債務(wù)的整體情況很難準(zhǔn)確把握，這就導(dǎo)致各級政府無法獲悉地方政府負(fù)債的準(zhǔn)確情況，地方人大也沒有對這部分債務(wù)融資履行監(jiān)管職能。加上財政部門沒有將這部分融資納入預(yù)算管理，地方政府債務(wù)作為公共投資的重要資金來源卻處于公共資金監(jiān)督體系之外，信息不透明使得信貸資金的風(fēng)險控制與管理無法深入，從而增大了地方政府防范債務(wù)風(fēng)險的難度。第四，債務(wù)期限結(jié)構(gòu)的安排缺陷。債務(wù)到期日的分散程度直接影響償債壓力的釋放，到期日越分散償債壓力釋放的效果越好。從現(xiàn)有的債務(wù)償還日看，地方政府債務(wù)到期日相對集中，期限結(jié)構(gòu)安排得不合理也加劇了債務(wù)風(fēng)險。

三、河南省地方政府債務(wù)風(fēng)險管理策略

1．減少地方政府存量債務(wù)，控制地方政府增量債務(wù)，釋放債務(wù)風(fēng)險

(1)積極呼吁改革國家財政體制，促進(jìn)地方政府財權(quán)與事權(quán)的匹配，是釋放地方政府債務(wù)風(fēng)險的根本措施。要根本解決地方政府債務(wù)風(fēng)險問題，必須從財政體制方面入手，在科學(xué)核定地方各級政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，賦予相應(yīng)的財權(quán)。一是在現(xiàn)有分稅制基礎(chǔ)上，重建科學(xué)的稅種劃分格局和財力分配格局，提高地方政府財政收入比例;二是進(jìn)一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，按照經(jīng)濟發(fā)展水平和財政收入情況，加大對地方的轉(zhuǎn)移支付力度，增加地方財政的可用財力，減弱地方政府經(jīng)濟社會建設(shè)資金供需矛盾，減少地方政府的舉債規(guī)模。

(2)切實完善各級政府管理制度與機制，控制債務(wù)風(fēng)險。一是抓緊改革預(yù)算會計制度，全面加強政府及其所屬行政事業(yè)單位債務(wù)的核算，及時披露債務(wù)信息，為做好債務(wù)管理決策及時、全面、準(zhǔn)確地提供信息。二是完善各級政府績效考核制度，將債務(wù)規(guī)模及風(fēng)險情況納入考核范圍，建立健全投資約束和責(zé)任追究制度。防止經(jīng)濟社會建設(shè)中的過度超前投資，加強所屬行政事業(yè)單位債務(wù)的監(jiān)管約束，從而降低過度超前投資形成的債務(wù)風(fēng)險，防止行政事業(yè)單位債務(wù)轉(zhuǎn)移為政府債務(wù)風(fēng)險。三是將政府債務(wù)納入預(yù)算管理，通過預(yù)算控制債務(wù)規(guī)模。四是完善各級政府債務(wù)管理制度，規(guī)范政府舉債行為，適當(dāng)放寬地方政府及其融資平臺發(fā)債權(quán)，準(zhǔn)其進(jìn)入資本市場融資，打通地方政府陽光融資渠道。同時對地方政府的負(fù)債制定規(guī)則設(shè)定限度，防止其不負(fù)責(zé)任地盲目負(fù)債。五是繼續(xù)推進(jìn)融資平臺公司的清理規(guī)范監(jiān)管，堅決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保行為，堵住各種隱形的、違規(guī)的借債融資渠道。

2．加強地方政府財務(wù)管理，防范債務(wù)風(fēng)險

(1)加強收支的管理。加強國家預(yù)算管理，科學(xué)編制預(yù)算，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，搞好預(yù)算控制;進(jìn)一步深化國庫集中收付制度改革，保證財政收入及時、足額取得，保證財政支出合理;加強所屬行政事業(yè)單位支出的監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)行開支范圍和開支標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，提高財政資金的使用效率。通過擴大收入，保證合理的支出，減少各級政府資金供需矛盾。

(2)加強投融資的管理。一是投資管理，降低投資所需資金。嚴(yán)格界定政府投資范圍，使政府投資主要用于市場不能有效配置資源的經(jīng)濟社會領(lǐng)域和對地方經(jīng)濟社會發(fā)展全局有重大影響的項目;進(jìn)一步推進(jìn)市政公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)化，將城市公用事業(yè)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和養(yǎng)護(hù)管理進(jìn)行有效剝離，吸引各種社會資金直接投資建設(shè)和經(jīng)營;完善科學(xué)決策程序，建立政府投資決策咨詢評估制度，實現(xiàn)政府投資管理的科學(xué)化、民主化和法制化;切實加強投資監(jiān)督管理，建立責(zé)任追究制度和權(quán)力制衡機制，加強項目跟蹤協(xié)調(diào)管理，完善稽查制度。防止投資沖動引起的過度超前投資、重復(fù)建設(shè)，避免建設(shè)浪費。二是融資管理，創(chuàng)新融資方式，拓展融資渠道，降低對金融機構(gòu)債務(wù)資金的依賴，減少負(fù)債，如推行項目融資，對一些大型基礎(chǔ)設(shè)施項目可采取BOT、TOT、PPP 等方式，籌措建設(shè)資金。

(3)加強債務(wù)管理。一是降低地方政府現(xiàn)有債務(wù)規(guī)模，對競爭性項目和有經(jīng)營收益的公益性項目形成的債務(wù)，剝離政府償債責(zé)任，用項目自身收益償還，必要時地方政府可給予適當(dāng)補貼。二是合理安排債務(wù)結(jié)構(gòu)，主要是到期日的安排。根據(jù)債務(wù)資金投入的項目資金回收進(jìn)度安排債務(wù)資金期限，對現(xiàn)有的債務(wù)到期日與該資金投入項目回收期不匹配的以借新債還舊債的形式進(jìn)行調(diào)整，以達(dá)到減輕償債壓力，釋放債務(wù)風(fēng)險的目的。三是將債務(wù)資金納入預(yù)算管理，實施預(yù)算控制，保證債務(wù)資金的規(guī)模合理，使用規(guī)范。四是建立政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制，防患于未然。五是設(shè)置償債基金，保證償債基金及時足額提取，并實行專戶管理、?？顚Ｓ?。建立地方政府償債機制，把防范財政金融風(fēng)險措施與建立長效機制結(jié)合起來，進(jìn)一步完善地方政府債務(wù)的管理制度，增強地方政府防范與化解債務(wù)風(fēng)險的能力。

3．加強地方政府融資平臺等主要債務(wù)主體的債務(wù)管理

地方政府融資平臺可以說是地方政府為了滿足有關(guān)建設(shè)投資的需要成立的，通過這類平臺可以繞過法律法規(guī)及有關(guān)制度對地方政府不能舉債的規(guī)定進(jìn)行債務(wù)融資搞建設(shè)。據(jù)調(diào)查，截至2010年底河南省地方政府融資平臺的債務(wù)近750 億元，在政府性舉債主體中舉債所占比重達(dá)26%。為了防止地方政府融資平臺向地方政府轉(zhuǎn)嫁債務(wù)風(fēng)險，應(yīng)整合規(guī)范融資平臺公司，通過兼并重組、改制、關(guān)閉、引進(jìn)民間投資等方式，促進(jìn)融資平臺公司投資主體多元化和法人治理結(jié)構(gòu)完善。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，不得再通過融資平臺公司變相舉借政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，堅決整改、制止為融資平臺公司等單位舉借債務(wù)、違規(guī)提供擔(dān)保和承諾。指導(dǎo)、督促、檢查地方政府融資平臺、地方政府部門和機構(gòu)以及國有事業(yè)單位的債務(wù)管理，建立健全內(nèi)部控制制度，搞好風(fēng)險控制，防止它們向地方政府轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險。

4．金融機構(gòu)加強監(jiān)管，協(xié)同抵御地方政府債務(wù)風(fēng)險

截至2010年底，我省地方政府向金融機構(gòu)舉債近600 億。如果金融機構(gòu)提高信貸風(fēng)險的防范意識，對各類貸款嚴(yán)格審查，按程序辦理，按照經(jīng)濟規(guī)律和社會發(fā)展的需要，合理控制信貸指標(biāo)，對防止地方政府過度負(fù)債、抑制債務(wù)風(fēng)險也有一定的作用。

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