李 銳

〔河南工業(yè)貿(mào)易職業(yè)學(xué)院會計系，河南鄭州450000〕

對于我國而言，內(nèi)部控制理論研究和制度建設(shè)起步比較晚，實踐應(yīng)用仍處于探索階段。特別是我國國有企業(yè)的固有特征對其內(nèi)部控制建設(shè)尚有較大阻力。國有糧食企業(yè)是確保國家糧食安全的支柱，而內(nèi)部控制對于提高其經(jīng)營管理水平和風(fēng)險防范能力都具有十分重要的意義。河南省A糧食公司和其他國有企業(yè)一樣，在內(nèi)部控制方面存在著一定的缺陷。這增加了企業(yè)經(jīng)營的風(fēng)險，并成為企業(yè)進一步發(fā)展的阻礙。

一、公司內(nèi)部控制概況

河南省A糧食公司前身為河南省糧食局下屬企業(yè)，按照國有糧食企業(yè)改制的要求，2007年由中國儲備糧管理總公司(以下簡稱中儲糧)和河南省糧食局共同出資，改制組建成為央企控股企業(yè)，注冊資本2．2億元，以糧油收購儲備、農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)貨貿(mào)易、食用油自備貨車鐵路運輸?shù)葹橹饕獦I(yè)務(wù)。目前企業(yè)正處于發(fā)展壯大的關(guān)鍵時期，具有很大潛力。

公司原先并無成文的具體內(nèi)部控制制度。2007年由中儲糧總公司控股后，根據(jù)各部委發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》、《中央企業(yè)全面風(fēng)險管理指引》、《中央企業(yè)內(nèi)部控制管理暫行辦法》、《中央企業(yè)內(nèi)部控制評價暫行辦法》、《中央儲備糧管理條例》等要求，參考《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》及相關(guān)企業(yè)內(nèi)控的成熟做法，編制了公司《內(nèi)部控制手冊》，對公司的內(nèi)部控制制度進行了全面具體的規(guī)定。該手冊于2010年年初定稿，隨后開始在公司全面推行內(nèi)部控制制度建設(shè)。

總體來說，該公司的內(nèi)部控制制度編制得較為全面，是按照COSO的規(guī)范要求，并涵蓋了公司具體業(yè)務(wù)的各個方面建立的。但是在編制過程中，公司也根據(jù)自身的實際情況，對現(xiàn)有無法達到內(nèi)部控制基本規(guī)范的情況，在制度建設(shè)中采取了回避處理，有部分內(nèi)部控制基本規(guī)范明確規(guī)定的內(nèi)容在公司內(nèi)部控制制度中沒有得到體現(xiàn)，很多具體的制度也未得到全面貫徹。

二、公司內(nèi)部控制制度建設(shè)中存在的問題

1．控制環(huán)境

(1)組織結(jié)構(gòu)。公司沒有設(shè)置專門的內(nèi)部控制機構(gòu)，而是設(shè)置了由公司總經(jīng)理、書記、財務(wù)總監(jiān)、副總經(jīng)理和各部門負責人組成的內(nèi)部控制委員會，下設(shè)辦公室，負責公司內(nèi)部控制管理的具體工作。辦公室設(shè)在財務(wù)部，辦公室主任由財務(wù)總監(jiān)兼任。每個部門指定一名人員參與內(nèi)控。

可見，公司內(nèi)部控制的組織結(jié)構(gòu)仍然比較粗糙，沒有獨立的專門負責部門，仍由公司原有領(lǐng)導(dǎo)班子組成形式上的內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，各部門參與內(nèi)控的成員起不到太大的作用，內(nèi)部控制的整體工作不易展開，具體的內(nèi)部控制制度無法全面順暢地貫徹執(zhí)行。

(2)人力資源。公司內(nèi)部控制制度規(guī)定了相關(guān)的用人機制和激勵機制，但是由于公司的國企背景，長期以來固化的干部任用模式很難被改變，很多做法還是沿用傳統(tǒng)的老國企做法，例如公司高管由國資委任命或由國資委牽頭進行招聘，對經(jīng)營者業(yè)績的考核以及企業(yè)分配制度的建立也沒有具體的依據(jù)。

(3)企業(yè)文化。企業(yè)文化是企業(yè)內(nèi)部控制賴以運行的基礎(chǔ)，但公司并未建立系統(tǒng)的企業(yè)文化內(nèi)控制度，這是國有企業(yè)企業(yè)文化建設(shè)的普遍問題。公司上下對企業(yè)文化建設(shè)重視不夠，員工的價值觀和行為方式受上級領(lǐng)導(dǎo)的影響較大，公司的企業(yè)文化沒有真正貫徹到每個人的思想中，也沒有用以正確引導(dǎo)員工行為。

2．風(fēng)險評估

公司在內(nèi)部控制制度中，依據(jù)國資委《中央企業(yè)全面風(fēng)險管理指引》及其他相關(guān)文件的要求，對風(fēng)險評估的操作流程做了詳盡的規(guī)定，并設(shè)置風(fēng)險管理部，具體實施風(fēng)險評價。但是公司的內(nèi)部控制工作并沒有很好地開展，這些操作流程在實際運用時被極大地簡化了。對于風(fēng)險的評估并沒有細化到企業(yè)的具體業(yè)務(wù)控制中，日常也很少開展專門的風(fēng)險評估，即使有，其采取的方法也基本上是開會討論、定性分析，沒有采用嚴密的定量分析方法或先進的分析模型和工具。

3．控制活動

公司在制定內(nèi)部控制制度時，結(jié)合本公司具體業(yè)務(wù)，針對控制活動的各方面分別制定了儲備糧油輪換控制、儲備糧油存儲控制、財務(wù)控制等分項制度。對于儲備糧油輪換業(yè)務(wù)等開展得比較成熟的業(yè)務(wù)，公司制定的具體控制制度比較詳盡，在實際運用中也得到了全面的貫徹執(zhí)行。但對于一些新業(yè)務(wù)及容易產(chǎn)生風(fēng)險的關(guān)鍵控制點，公司的內(nèi)部控制制度卻存在著一定漏洞。

(1)儲備糧油倉儲業(yè)務(wù)的控制制度不完善。如儲備糧油日常存儲管理是由公司下屬各糧庫按照各自的管理制度執(zhí)行，而各糧庫自身的內(nèi)部控制制度建設(shè)尚處于起步階段，基本沒有成文的嚴格規(guī)范的內(nèi)部控制制度。在該公司下屬的延津、漯河、鄢陵三個地方糧庫中，只有漯河糧庫的倉儲管理制度相對較為完善，但也未達到內(nèi)部控制制度的規(guī)范化要求。

(2)在貿(mào)易糧油業(yè)務(wù)內(nèi)部控制制度中，價格預(yù)測機制規(guī)定不明，沒有建立良好的信息平臺與溝通機制，價格預(yù)測隨意性大。

(3)在財務(wù)控制制度中，全面預(yù)算控制制度比較粗放，預(yù)算編制隨意性大，預(yù)算編制人員配備明顯不足。在實際執(zhí)行中往往是由公司領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)多方面考慮，預(yù)先規(guī)定各項預(yù)算數(shù)字，然后再分解到各部門進行編制，完全失去了預(yù)算的意義和作用。

4．信息與溝通

公司信息系統(tǒng)設(shè)置不完善，信息系統(tǒng)在制度設(shè)計和功能設(shè)置上缺陷明顯，尚未形成書面形式的嚴格完善的信息溝通制度，尚未建立公司計算機信息系統(tǒng)，企業(yè)無法高效地搜集和傳遞信息;公司各部門之間協(xié)調(diào)性不好，企業(yè)缺乏橫向信息交流，不能實現(xiàn)全方位的信息溝通。

5．內(nèi)部監(jiān)督

該公司未設(shè)立內(nèi)部審計部門，其內(nèi)部監(jiān)督由中儲糧總公司審計部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。總公司每年制定《內(nèi)部控制評價實施方案》，下發(fā)至各公司和評價單位，公司依據(jù)《內(nèi)部控制評價方案》進行內(nèi)部控制評價，總公司審計部門每年委托社會中介機構(gòu)對公司內(nèi)部控制體系進行評價，出具《內(nèi)部控制審計報告》。

但是在實施中，公司內(nèi)部控制組織機構(gòu)的不完善導(dǎo)致公司很少嚴格按照制度規(guī)定進行內(nèi)部監(jiān)督和評價。社會中介機構(gòu)對公司內(nèi)部控制的審計評價也較為單一，其審計重點仍是財務(wù)數(shù)據(jù)，而忽略了對其他內(nèi)部控制要素的評價。這導(dǎo)致了公司內(nèi)部監(jiān)督制度、獎懲考核制度、責任追究制度等落實不到位。

三、公司內(nèi)部控制制度執(zhí)行中存在的問題及制度創(chuàng)新——以糧油收購業(yè)務(wù)為例

貨幣資金管理控制是該企業(yè)內(nèi)部控制中的一大問題。由于公司糧油收購業(yè)務(wù)面向廣大企業(yè)、個體商戶、糧食經(jīng)紀人、農(nóng)戶等，范圍廣，并涉及很多不發(fā)達地區(qū)，貨幣資金收支額度巨大，公司收購現(xiàn)金管理制度在很多情況下無法嚴格執(zhí)行，收購資金存在著較大的安全隱患。

根據(jù)經(jīng)營的需要，公司在中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行開設(shè)基本銀行賬戶。農(nóng)發(fā)行對糧油收購資金的撥付方式是:公司申請糧食收購資金得到批準后，開戶行或委托行直接支付給企業(yè)大量現(xiàn)金，公司再以現(xiàn)金形式兌現(xiàn)給農(nóng)民。這種方式造成了現(xiàn)金的頻繁調(diào)撥、押運、清點及支付工作。并且，農(nóng)發(fā)行在縣級支行以下不再設(shè)置營業(yè)網(wǎng)點，而公司進行糧油收購的庫點又多設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，就給辦理現(xiàn)金支取、結(jié)算兌付業(yè)務(wù)帶來了諸多不便，也給公司帶來了極大的資金安全隱患。大量現(xiàn)金往來，增加了收購鏈條各環(huán)節(jié)的管理成本與風(fēng)險，增加了舞弊的可能性，埋下了收購資金的安全隱患。

針對收購資金內(nèi)部控制問題，公司可探索采用以下方式進行解決:

加強與農(nóng)發(fā)行和商業(yè)銀行的合作。首先，重點解決公司與大量糧食經(jīng)紀人之間貨款的非現(xiàn)金結(jié)算問題，利用這些糧食經(jīng)紀人的專業(yè)優(yōu)勢，幫助其實現(xiàn)非現(xiàn)金結(jié)算制度的建設(shè);其次，推進與農(nóng)戶的非現(xiàn)金結(jié)算，在收購經(jīng)紀人、售糧農(nóng)戶自愿的前提下，通過宣傳引導(dǎo)，鼓勵其采取存折或信用卡賬戶轉(zhuǎn)賬等非現(xiàn)金結(jié)算方式。

當前，國內(nèi)外已經(jīng)開發(fā)多種技術(shù)成熟、經(jīng)濟適用、管理規(guī)范的網(wǎng)上銀行產(chǎn)品模塊，各商業(yè)銀行的IT信息資源系統(tǒng)、信用卡、網(wǎng)上銀行、電話銀行等離柜結(jié)算服務(wù)系統(tǒng)，能最大限度地滿足不同層次收購對象群體的結(jié)算需要。2009年農(nóng)發(fā)行在與工商銀行合作開展信用卡和網(wǎng)銀業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，在全系統(tǒng)全面推廣了收購資金非現(xiàn)金結(jié)算業(yè)務(wù)。目前，農(nóng)發(fā)行收購資金非現(xiàn)金結(jié)算業(yè)務(wù)推廣體系已初步形成。

積極與農(nóng)發(fā)行合作，制定適合本公司實際的非現(xiàn)金結(jié)算方式，在制度程序上進行規(guī)范;根據(jù)經(jīng)營的需要，經(jīng)總經(jīng)理辦公會同意、農(nóng)發(fā)行批準后，可以在農(nóng)發(fā)行之外的銀行開設(shè)輔助賬戶。同時，積極主動地建立與商業(yè)銀行的合作關(guān)系，利用商業(yè)銀行遍布城鄉(xiāng)的金融服務(wù)網(wǎng)點和現(xiàn)代化的支付手段，逐步完善對收購資金的管理控制。

具體可采用以下做法:農(nóng)發(fā)行對企業(yè)的糧油收購資金撥付按照企業(yè)糧油收購入庫進度，逐筆劃撥入商業(yè)銀行糧油收購資金存款專戶，方便企業(yè)利用商業(yè)銀行的網(wǎng)點進行提取和結(jié)算。商業(yè)銀行營業(yè)機構(gòu)在合作中負責網(wǎng)上銀行的技術(shù)保障和維護，保證業(yè)務(wù)暢通，從而幫助企業(yè)改進現(xiàn)金控制;主動為賣糧農(nóng)戶辦理專用銀行卡，并標注“糧食收購資金專用卡”，實行委托信用部門付款制度，農(nóng)戶售糧后，憑公司開具的收購票付款聯(lián)到當?shù)剞r(nóng)村信用社辦理結(jié)算;信用社為農(nóng)戶辦理活期存款手續(xù)，急用可取，不用可儲，存取自由。持卡賣糧農(nóng)戶可以實時獲取企業(yè)開具的加蓋財務(wù)章的付款憑證。商業(yè)銀行還能為企業(yè)提供實時的臨柜、電話查詢及對賬業(yè)務(wù)，供企業(yè)和持卡賣糧農(nóng)戶雙方進行核實，同時也及時為企業(yè)的現(xiàn)金核算與控制提供真實、準確的數(shù)據(jù)信息和結(jié)算票據(jù)等原始憑證。

公司各下屬庫應(yīng)加大對農(nóng)戶的宣傳，在實踐中不斷探索改進，逐步推進多樣化的非現(xiàn)金結(jié)算方式。提高非現(xiàn)金結(jié)算比例，提高網(wǎng)上銀行離柜結(jié)算業(yè)務(wù)量，擴大銀行卡的使用范圍。以支付形式的創(chuàng)新，為收購糧款安全支付安上一把“保險鎖”。

四、完善公司內(nèi)部控制制度的建議

1．加強公司控制環(huán)境建設(shè)

(1)完善公司治理結(jié)構(gòu)。公司所在的中央糧油儲備行業(yè)涉及國家安全領(lǐng)域，中央儲備糧任務(wù)也是公司的主要業(yè)務(wù)，因而無法通過推行國有股減持的方法從根本上解決產(chǎn)權(quán)問題。公司只能從建立健全權(quán)力制衡機制的思路來尋求解決方法，以明確規(guī)定董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層、股東和其他利益相關(guān)者的責權(quán)利劃分及相互制衡的制度安排，為內(nèi)部控制的實施提供體制上的保證。

(2)完善內(nèi)部控制機構(gòu)設(shè)置。設(shè)置專門的獨立的內(nèi)部控制機構(gòu)，選拔一批熟悉公司全面業(yè)務(wù)、素質(zhì)較高的人員負責公司內(nèi)部控制管理的具體工作，對公司內(nèi)部控制進行測試和評價;增設(shè)審計委員會，保證其獨立性和權(quán)威性，改變企業(yè)內(nèi)部審計缺失和外部審計流于形式的狀況，加強對內(nèi)部控制的監(jiān)督評價;增設(shè)預(yù)算委員會，為全面預(yù)算管理提供體制和機制方面的支撐。配備專業(yè)能力強、素質(zhì)高的專職人員，進行預(yù)算的編制和執(zhí)行情況檢查工作。

(3)使公司的激勵機制落到實處。為使公司用人和激勵機制真正落到實處，首先要從管理層的薪酬制度改革開始。根據(jù)《中央企業(yè)負責人經(jīng)營業(yè)績考核暫行辦法》，國資委將對所有中央企業(yè)實施經(jīng)濟增加值(EVA)考核，引導(dǎo)央企強化價值創(chuàng)造導(dǎo)向，依據(jù)年度經(jīng)營業(yè)績考核結(jié)果和任期經(jīng)營業(yè)績考核結(jié)果，對企業(yè)負責人實施獎懲，并作為企業(yè)負責人任免的重要依據(jù)。根據(jù)國資委《關(guān)于進一步加強中央企業(yè)全員業(yè)績考核工作的指導(dǎo)意見》，業(yè)績考核應(yīng)涵蓋從企業(yè)主要負責人到副職、職能部門管理人員，從集團公司到所屬全部子企業(yè)或單位、全體員工，實現(xiàn)考核的全方位覆蓋，徹底消除考核死角。

公司應(yīng)根據(jù)國資委要求，建立健全企業(yè)考核機制，在不同層級之間形成合理的收入級差，自上而下地在公司中推行，增強公司全員創(chuàng)造價值和資產(chǎn)回報意識，形成“重業(yè)績、講回報、強激勵、硬約束”的共識，提升管理水平。

(4)重視企業(yè)文化建設(shè)。公司管理層應(yīng)高度重視企業(yè)文化建設(shè)。公司管理層的觀念和行為對優(yōu)秀的企業(yè)文化建設(shè)的成敗起著至關(guān)重要的作用，董事長、總經(jīng)理應(yīng)親自參與，上下互動，把企業(yè)文化建設(shè)作為一項重要工作來抓。

公司應(yīng)將企業(yè)文化建設(shè)作為企業(yè)內(nèi)部控制的基礎(chǔ)性工作，通過企業(yè)文化建設(shè)，改變國有企業(yè)殘留的一些消極觀念，創(chuàng)造一種積極向上、具備凝聚力和競爭力的企業(yè)文化，將企業(yè)文化建設(shè)與人力資源管理相結(jié)合，發(fā)揮企業(yè)文化的導(dǎo)向、凝聚、激勵、調(diào)適和約束作用，以保證企業(yè)內(nèi)部控制制度的貫徹執(zhí)行。

公司應(yīng)樹立風(fēng)險文化理念。建立正確的風(fēng)險文化和意識，是提高企業(yè)風(fēng)險應(yīng)對能力的重要前提。企業(yè)風(fēng)險文化應(yīng)成為企業(yè)員工應(yīng)對風(fēng)險的關(guān)鍵和指導(dǎo)原則，成為價值判斷和決策的準則，提高風(fēng)險意識和風(fēng)險識別、風(fēng)險管理能力，使公司全員自覺遵守企業(yè)的風(fēng)險控制制度和程序。

2．提高公司風(fēng)險管理水平

構(gòu)建風(fēng)險導(dǎo)向的內(nèi)部控制是目前我國國有企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)的發(fā)展方向。公司應(yīng)根據(jù)COSO報告和《中央企業(yè)全面風(fēng)險管理指引》要求，加強建設(shè)，提高公司的風(fēng)險管理水平。

(1)加強公司風(fēng)險管理部門的作用。公司應(yīng)提高風(fēng)險管理部門在公司中的地位和作用，使其能夠獨立客觀地開展工作。風(fēng)險管理部直接對公司高層負責，對公司的重大決策有一票否決權(quán)。

(2)推進全面的風(fēng)險管理。公司應(yīng)確立全面風(fēng)險管理的總體目標，實行全員、全程和全方位風(fēng)險管理，將風(fēng)險管理應(yīng)用于企業(yè)內(nèi)部各個層次和部門。

第一，應(yīng)明確風(fēng)險責任，健全決策約束機制和責任人制度，建立健全和風(fēng)險管理考核評價相聯(lián)系的獎懲制度，避免管理者的短期行為。第二，建立健全風(fēng)險權(quán)限管理機制，明確規(guī)定授權(quán)的對象和范圍，直接操作人員的經(jīng)濟活動必須嚴格限制在規(guī)定的風(fēng)險權(quán)限之內(nèi)。第三，建立健全權(quán)力制衡機制，通過權(quán)力的相互約束，有效避免風(fēng)險的發(fā)生。第四，建立風(fēng)險預(yù)警制度。公司應(yīng)專設(shè)信息部，配備專門負責機構(gòu)及人員，運用先進的風(fēng)險分析方法進行風(fēng)險分析和評估，研究整體經(jīng)濟運行情況，研究國家政策和市場動態(tài)，評估環(huán)境變化可能對公司造成的風(fēng)險，及時向公司管理層和風(fēng)險管理部門提供動態(tài)的信息。特別是對于重大風(fēng)險，要制定應(yīng)急預(yù)案，進行連續(xù)監(jiān)控，及時準確發(fā)布預(yù)警信息，并根據(jù)情況變化隨時調(diào)整。

公司應(yīng)建立貫穿于整體業(yè)務(wù)流程，連接各部門、各層級、各業(yè)務(wù)單位的通暢的信息傳遞渠道，使風(fēng)險信息及時、準確地送達公司的各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，使公司上下了解企業(yè)面臨的風(fēng)險及造成的影響，及時作出調(diào)整和控制。

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