□文/郭世英 李海飛 楊倩茹

（內蒙古大學公共管理學院 內蒙古·呼和浩特）

一、概述

（一）非政府組織。20世紀八十年代以來，非政府組織在世界各國大量涌現(xiàn)，影響日益擴大，是市場和國家體制之外出現(xiàn)的一項重大的組織和制度創(chuàng)新，在保護弱勢群體、促進公平等方面都發(fā)揮了巨大作用。

非政府組織是政府之外的非企業(yè)性社會組織，也叫第三部門、社會組織等。非政府組織主要是相對于政府組織而言的。NGO作為社會中的一種組織形態(tài)，有其顯著的特點和作用。政府的職能轉變?yōu)榉钦M織留下發(fā)揮職能的空間，某些公共物品和服務由非政府組織提供能夠產生更好的效果和效率。非政府組織作用的充分發(fā)揮，不僅有利于社會資源的優(yōu)化配置，同時也能促進我國公民社會的構建、推進民主現(xiàn)代化進程。

（二）政府規(guī)制的重要性。良好的政府規(guī)制能夠有效地促進非政府組織的發(fā)展。由于非政府組織本身的復雜性、不透明性等以及政府本身存在的一些問題，導致地方政府和非政府組織之間溝通不良，無法起到非政府組織應有的作用。因此，政府應該對非政府組織進行良好的規(guī)制，以保障其健康發(fā)展，改變以前單純的約束、監(jiān)管和限制。這里有必要區(qū)分一下規(guī)制和監(jiān)管的含義：

監(jiān)管是指對非政府組織遵守法律秩序的情況予以監(jiān)督和管理；而規(guī)制是指根據一定的規(guī)則對構成特定社會的個人和構成經濟的經濟主體的活動進行限制的行為。它的關鍵在于“不僅包括對非政府組織消極的限制和禁止，還包括積極地鼓勵和促進?！北O(jiān)管是比較具體的概念，而規(guī)制是要為非政府組織相關制度的運行確立一整套法律規(guī)則，它內容廣泛，是抽象的，同時還包括對政府監(jiān)管行為的規(guī)范。所以，一定要通過良好的政府規(guī)制來充分利用好非政府組織在社會發(fā)展中的作用，比如公民的日常生活、大的自然災害，以及為政府出謀劃策等。

（三）現(xiàn)狀

1、自身情況。非政府組織由于自身在資金、支持的需要方面的困難，與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，不能很好地作為一個合作者為社會發(fā)展起作用。在我國，多數(shù)學者認為NGO具有官民二重性，因此它的行為一定程度上有行政性的特征，表現(xiàn)在管理行政化、職能行政化等。很多非政府組織的負責人同時也是政府部門的官員，他們對社會資源的需要導致和政府有很大關系，依附于政府，這種人員構成官僚化制約了其發(fā)展。在現(xiàn)實運行過程中，政府干預過多，非政府組織的自制能力弱，內部發(fā)展不均衡。

2、我國管理制度缺陷。我們國家的政府管理制度在某些情況下制約著非政府組織的發(fā)展，有些嚴格的準入政策，致使非政府組織出現(xiàn)了合法性危機。政府對非政府組織更多的是一種管制，即約束、限制、明顯的不信任，使其喪失了應有的獨立性和自治性，成為政府的附庸。

3、我國社會環(huán)境的缺乏。我國的公民社會基礎薄弱，公民社會的建設比起其他發(fā)達國家來說仍是一個長期的過程。很多省會大城市非政府組織的作用幾乎沒有，很多民眾不知道是一個什么概念，也沒有從中受益過。民眾缺乏一種良好的利益表達機制，無論是對政府還是非政府組織，使得需求與服務斷層。

二、政府如何做好對非政府組織的規(guī)制

發(fā)揮非政府組織的作用是我國社會管理創(chuàng)新的根本要求，它的實現(xiàn)是一種相對于以往來說的創(chuàng)新機制，讓公民有效參與、表達，轉變政府職能，使政府與非政府組織相互合作協(xié)調、有效制衡。我們可以通過大量的實證研究來分析我們國家非政府組織的現(xiàn)狀及情況，對非政府組織給予明確的定位。

（一）不斷完善相關管理制度。法律環(huán)境制約著中國非政府組織的發(fā)展。在法律上，我們應該營建有利于非政府組織發(fā)展的制度環(huán)境，積極引導非政府組織的活動。政府要根據我國的現(xiàn)實情況來完善相關法律的構建及其運行機制，使非政府組織有序健康發(fā)展，使兩者優(yōu)勢互補。賦予其明確的法律地位，使其具有合法性，在政府職能轉變過程中承擔某些社會責任，減輕政府負擔，提供更為有效的服務，成為政府與民眾交流的紐帶。

完善政府對于非政府組織的有關法律的同時，要保證其可操作性。政府在制定相關政策時必須把非政府組織作為一個“利益相關者”考慮在內，把非政府組織的復雜性和多樣性考慮在內，進行明確的分類和監(jiān)管；同時要借鑒外國經驗，有效地建立規(guī)制體系和評估體制等。政府避免過度干預，把適合和應當屬于非政府組織管理的職務交給他們，進行正確的指引和必要的扶持，監(jiān)管要適度，形成一種平等、制衡的機制。

（二）完善非政府組織的自治規(guī)范。要不斷完善非政府組織自身的立法和規(guī)范，其內部也要形成一整套規(guī)范來指引和約束組織及其成員的行為，這樣才能做到有效地自治。非政府組織承擔起一部分社會管理和公共服務的職能，獨立行使權力，擁有自治地位是十分必要的，不應受其他部門的控制。應促進政府與非政府組織在合理分工基礎上的合作，加快實現(xiàn)社團管理的法治化，提高其服務能力。

（三）提高非政府組織的公信度。首先，政府要給予非政府組織足夠的信任，使其成為政府真正的合作者。賦予其充分的自治可能會出現(xiàn)某些不法者利用這些機會去違法、損害人民利益的現(xiàn)象，所以應該把這些情況考慮在內，在此基礎上去保護、規(guī)制它的發(fā)展，而不是因此對其不信任，或者是擔心其潛在的因自治可能出現(xiàn)的一些危害公眾利益的變質行為而限制，這樣是對社會資源的一種浪費，也是不符合時代發(fā)展要求的；其次，還要建立非政府組織與公民的信任關系，使其成為一個民間的利益表達團體，這樣才能更好地推進社會轉型的發(fā)展。

（四）實施有效的監(jiān)督。要想做好規(guī)制，監(jiān)督機制是必要的。關鍵是要建立問責機制，要明確各自的職責和范圍，相互監(jiān)督。NGO的問責方法具體可以分為外部問責和內部問責。

外部問責包括政府、資金、物品捐贈者和公眾等的問責。政府以制度的形式對NGO加以限制，防止其濫用權力和腐敗，要把非政府組織作為一個合作伙伴，培育、引導其走正確的道路，要與我國目前的公民社會發(fā)展狀況相適應。政府與非政府組織相互促進、相互制約，進行良好的溝通與互動，揚長避短，最終維護廣大人民的利益。政府要做到有效監(jiān)督，促進其成熟發(fā)展，應設立專門獨立的監(jiān)督機構去監(jiān)督，避免其變質、腐化，這是自治的必要保證。

同時，社團自身也要加強監(jiān)督立法，要接受人民的監(jiān)督，建立信任機制和透明機制，讓運行過程暴露在“陽光下”，讓人民群眾知情，更方便快速地表達自己的需求，及時解決。

此外，還需要建立發(fā)達的危機管理機制，以應急和救援為主旨的非政府組織的建立是必要的，如紅十字會等，這些組織能較好地應對公共危機，解決政府不易解決的難題。

[1]葉常林等著.非政府組織前沿問題研究.中國科學技術大學出版社，2009.

[2]王建芹等著.從管制到規(guī)制——非政府組織法律規(guī)制研究.群言出版社，2007.

[3]王冬芳著.非政府組織與政府的合作機制：——公共危機的應對之道.中國社會出版社，2009.