張澤忠

(中國政法大學(xué)博士后流動站，北京100088)

在中非合作論壇(FOCAC)的框架下，我國與非洲政府簽署的《中非合作論壇——亞的斯亞貝巴行動計劃》(2004至2006年)約定我國將加強與非洲國家和非洲區(qū)域、次區(qū)域組織的合作。①參見《中非合作論壇——亞的斯亞貝巴行動計劃》(2004至2006年)第3．2．2條款;另外之后中非雙方簽署的《中非合作論壇北京行動計劃》(2007－2009年)和《中非合作論壇——沙姆沙伊赫行動計劃》(2010至2012年)均延續(xù)了這一約定。在此基礎(chǔ)上，我國與南部非洲關(guān)稅同盟(the Southern African Customs Union，SACU)②SACU是世界上最古老的關(guān)稅聯(lián)盟，目前執(zhí)行2002年10月21日簽署的《南部非洲關(guān)稅同盟協(xié)議》，成員國包括南非、博茨瓦納、納米比亞、萊索托、斯威士蘭。于2004年6月28日共同宣布啟動 FTA談判。不過令人遺憾的是，雖然與SACU簽署FTA早已成為我國FTA版圖上期待已久的目標，但是，據(jù)筆者查閱相關(guān)資料，直到目前為止，尚未發(fā)現(xiàn)雙方已進入實質(zhì)談判的跡象。

與此同時，自進入21世紀以來，隨著歐盟、印度、日本等國家和地區(qū)紛紛加強與SACU地區(qū)的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，美國亦不甘落后，于2003年初開始與SACU進行自由貿(mào)易協(xié)定(FTA)談判。然而，雙方的FTA談判終因分歧過大，未修成正果。因此，本文認為對美國－SACU的FTA談判、失敗原因進行探討對推動我國與該地區(qū)的FTA談判有積極的借鑒意義。

一、美國與SACU雙方啟動FTA談判的動因

隨著國際國內(nèi)形勢的急劇變化，尤其是WTO多邊貿(mào)易機制的多哈回合談判的受阻，全球跨洲的FTA談判反而得到蓬勃發(fā)展。在此背景下，美國與SACU各自考慮到自身的利益，同意與SACU進行FTA談判。據(jù)筆者研究，雙方啟動FTA談判的主要原因在于：

一方面，在美國看來，與SACU簽訂范圍廣泛的FTA意義重大：一是簽訂FTA可以為美國的產(chǎn)品出口提供機會，減少SACU嚴格的進口管制性措施，包括較高的關(guān)稅、進口限制、低標準的版權(quán)保護、服務(wù)行業(yè)的壁壘③The United States Trade Representative，2005 National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers，p．551．;二是將鼓勵SACU成員國繼續(xù)實行經(jīng)濟自由化政策，并可使SACU超越單向優(yōu)先獲得與美國的充分貿(mào)易伙伴地位的局面④Danielle Langton：United States－ Southern African Customs Union(SACU)Free Trade Agreement Negotiations：Background and Potential Issues，Order Code RS21387，Updated July 24，2008．;三是雖然SACU是一個關(guān)稅聯(lián)盟，但其成員之間的投資、管理制度并不充分協(xié)調(diào)一致，因此簽署一個綜合的自由貿(mào)易協(xié)定可以迫使SACU內(nèi)部加強投資政策與管理的協(xié)調(diào)⑤Id．;四是為了與其他國家或地區(qū)在該地區(qū)的角逐取得競爭優(yōu)勢，特別是為了減少和抵消因?qū)嵤W盟－南非《貿(mào)易、發(fā)展與合作協(xié)定》(the Trade，Development and Co－operation Agreement，TDCA)的貿(mào)易減讓政策而給歐盟帶來的優(yōu)勢競爭地位影響，以及壓制中國在非洲日益增長的影響力;五是選擇SACU談判FTA，與之結(jié)成聯(lián)盟，可以利用WTO多邊體制之外的FTA的杠桿作用，分化那些“不聽話”的WTO成員，為未來多邊貿(mào)易體制談判中的那些難啃的議題做好先行的準備。

另一方面，SACU之所以愿意跟美國進行FTA談判，主要考慮到：一是美國提供的《非洲增長與機會法案》(the Africa Growth and Opportunity Act，AGOA)待遇是有期限的，即到2008年12月31日失效，因此，簽訂FTA可以確保AGOA下的優(yōu)惠條件得以延續(xù)下去，何況AGOA是美國單方面的承諾，需要滿足美國的申請資格的審查條件，換言之，在該法案下的任何產(chǎn)品，美國是有權(quán)削減或取消優(yōu)惠的;而FTA是雙邊締結(jié)的，具有國際法律約束力，SACU國家享受優(yōu)惠將不受美國單方面的自由裁量權(quán)的制約;二是SACU成員國雖然在AGOA下許多產(chǎn)品已經(jīng)獲得了強勁的對美國出口的動力，但是AGOA并未涵蓋紡織品和服裝、鞋類、農(nóng)副產(chǎn)品等關(guān)鍵產(chǎn)品，因而FTA將讓這些產(chǎn)品優(yōu)惠進入美國市場①James K．Jackson：Trade Agreements：Impact on the U．S．Economy，Congressional Research Service，Order Code RL31932．;三是FTA談判可以深化SACU自身的區(qū)域一體化進程;四是因加入了世界最大的經(jīng)濟體從而有助于增強吸引外資的能力，其中BLNS(指博茨瓦納、納米比亞、萊索托、斯威士蘭)可以通過“貿(mào)易而非援助”實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展，在尚未開發(fā)的市場中因美國的投資促進經(jīng)濟的增長②Jill M Verbeck，John K Sagala，Yin Min Kyi，Daniel Ogbaharya and Luke M Olson“The Proposed US－SACU Free Trade Agreement(FTA)：Comparisons with the FTAA，CAFTA，US－Chile FTA，and US－Singapore FTA”(2004)6719．;五是可以幫助SACU地區(qū)更快地融入全球貿(mào)易的主流，消除數(shù)十年對區(qū)域大國(南非)的經(jīng)濟制裁的負面影響。

二、美國－SACU的FTA談判及其分歧

(一)FTA談判的簡要回顧

美國－SACU的FTA正式談判始于2003年6月3日，最初計劃是到2004年12月結(jié)束談判。但經(jīng)歷2004年底停滯和2005年底談判重啟后，雙方?jīng)Q定把最后期限推到2006年底結(jié)束。然而，F(xiàn)TA談判從一開始，雙方就在一系列問題上無法達成共識而導(dǎo)致談判停停談?wù)?，包括知識產(chǎn)權(quán)、政府采購、黑人經(jīng)濟振興計劃(black economic empowerment，BEE)③“黑人經(jīng)濟振興計劃”(BEE)2003年由南非國會審議通過，并于2004年正式執(zhí)行。它要求在南非境內(nèi)的所有公司必須將其股份按最低比例25．1%出售給BEE公司，即由歷史上受到不公正對待的“黑人”控股公司介入由“非黑人”建立的公司中。、美國對農(nóng)業(yè)的高額補貼等，均出現(xiàn)了重大分歧。2006年4月18日，雖經(jīng)過了七個回合的正式談判，但是美國政府鑒于談判進展緩慢而宣布終止與SACU的FTA談判。這意味著美國與SACU雙方當初的FTA設(shè)想落空，宣告FTA談判失敗。不過雙方同意將尋求一個“促進貿(mào)易與投資協(xié)定”(TIDCA)的談判框架以取代FTA。

(二)FTA談判分歧

事實上，美國－SACU的FTA談判是經(jīng)濟實力強大的發(fā)達國家與實力處于弱勢的發(fā)展中國家集團之間進行的，在談判過程中雙方出現(xiàn)的分歧甚大，主要表現(xiàn)在如下方面：

1．雙方的談判利益不同導(dǎo)致各方對FTA談判目標與范圍的認同不一。美國追求的是一個綜合的FTA，范圍要囊括WTO傳統(tǒng)議題和多哈回合新議題，以便在區(qū)域?qū)用嫔洗_立那些在多邊貿(mào)易體制下無法推進的知識產(chǎn)權(quán)保護、政府采購、投資和服務(wù)議題。鑒此，美國認為將來FTA的目標與范圍具體應(yīng)涵蓋④2002年11月5日，美國貿(mào)易代表Robert Zoellick致函美國眾議院和參議院，詳細地列出了這些談判的目標。Drusilla K．Brown，Kozo Kiyota and Robert M．Stern：An Analysis of the U．S．－SACU FTA Negotiations，Discussion Paper No．545，May 31，2006．pp．5－9．：

在工業(yè)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易領(lǐng)域，要求消除SACU國家與美國之間的貿(mào)易關(guān)稅和其他稅費;要求SACU國家同意加入WTO的《信息技術(shù)協(xié)議》;消除對美國的出口產(chǎn)品的非關(guān)稅壁壘措施(包括許可證壁壘、對新的美國技術(shù)產(chǎn)生影響的不合理貿(mào)易限制以及美國出口商認為的其他非關(guān)稅措施);尋求有利的關(guān)稅減讓表和SACU國家作出其他市場準入承諾，從而提高美國產(chǎn)品在SACU市場與歐盟產(chǎn)品的競爭地位;尋求美國紡織品和服裝產(chǎn)品完全互惠地進入SACU市場;與SACU一起尋求一種將幫助美國實現(xiàn)WTO談判目標的機制，即在削減所有農(nóng)產(chǎn)品的出口補貼的同時可以保持“誠實性”(bona fide)的糧食援助，維護美國農(nóng)產(chǎn)品市場和出口信貸計劃的機制;尋求消除SACU國家針對美國易爛或周期性的農(nóng)產(chǎn)品出口產(chǎn)生負面影響的做法。

在海關(guān)事宜方面，要求SACU及其成員國實現(xiàn)透明的、高效的、可預(yù)見性的海關(guān)操作規(guī)則，不得以對美國出口的產(chǎn)品造成毫無根據(jù)的程序障礙的方式適用海關(guān)法律法規(guī)、法令。

在知識產(chǎn)權(quán)方面，要求SACU及其成員國建立以體現(xiàn)美國法律、WTO的《TRIPs協(xié)定》和其他國際知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定(如《世界知識產(chǎn)權(quán)組織的版權(quán)條約》、《世界知識產(chǎn)權(quán)組織表演和錄音制品條約》和《專利合作條約》)為所規(guī)定的知識產(chǎn)權(quán)保護標準;要求SACU國家明顯加強其國內(nèi)執(zhí)法程序的義務(wù)，包括SACU保證其政府機構(gòu)能夠主動地啟動刑事訴訟程序，查獲可疑的盜版和假冒的產(chǎn)品、用于制造或傳播這些產(chǎn)品的設(shè)備及證明文件;加強對權(quán)利持有人因知識產(chǎn)權(quán)受到侵犯的賠償責任以及對侵權(quán)行為施予刑事責任。

在服務(wù)貿(mào)易方面，要求SACU國家消除服務(wù)市場存在的歧視和其他貿(mào)易壁壘，提高美國服務(wù)公司準入SACU電訊業(yè)及其他服務(wù)業(yè)的水平;要求SACU國家加強監(jiān)管程序的透明度和可預(yù)見性，細化金融、電信服務(wù)業(yè)和其他部門必要的紀律;尋求適當?shù)囊?guī)定以確保美國商務(wù)人士能夠便利地臨時進入SACU國家的領(lǐng)土，同時確保美國作出的任何義務(wù)僅限于臨時入境規(guī)定，而不會改變美國有關(guān)永久移民及就業(yè)權(quán)利的法律法規(guī)。

在擴大投資方面，對于美國在SACU國家的投資活動，SACU及其成員國要削減或消除人為的或扭曲限制投資活動的壁壘規(guī)則，保證在SACU國家的美國投資者能夠獲得重要的權(quán)利，而同時保證SACU國家在美國的投資者不享有比美國投資者在其本國的投資更大的實體性權(quán)利;確保美國投資者享受與SACU國家的國內(nèi)或其他外國投資者一樣的待遇;制定解決美國投資者與SACU國家政府之間糾紛的程序，并使這些程序保證公平和透明。

在政府采購方面，對那些尋求與SACU政府做生意的美國貨物和服務(wù)供應(yīng)商，SACU國家政府要保證其政府采購的程序和慣例公平、透明、可預(yù)見性;拓展美國的商品和服務(wù)進入SACU的政府采購市場。

在透明度、反腐、監(jiān)管制度的改革方面，要求SACU國家的貿(mào)易監(jiān)管制度更加透明化，SACU國家在采取與貿(mào)易有關(guān)的措施之前應(yīng)當允許公眾及時和有意義地進行評價;SACU國家要采取和適用那些影響國際貿(mào)易的高標準反腐行動，并執(zhí)行這些禁止性法令。

在勞動條件方面，建立與SACU國家進行磋商和合作的程序，以便提高它們在促進尊重核心勞工標準方面的能力，包括遵守ILO公約，禁止使用童工;要求SACU國家承諾將有效實施其勞動法規(guī);作為貿(mào)易或投資的鼓勵政策，要讓SACU國家努力確保其不會減弱或減少勞動法規(guī)所規(guī)定的保護措施。

在環(huán)境方面，要求SACU國家作出適當有效的實施環(huán)保法律的承諾;作為貿(mào)易或投資的鼓勵政策，要讓SACU國家努力確保其不會減弱或減少環(huán)境保護法規(guī)所規(guī)定的保護措施;尋求幫助SACU國家通過加強可持續(xù)發(fā)展來提高保護環(huán)境的能力，例如通過建立協(xié)商機制等。

美國認為FTA談判除此之外還應(yīng)包括原產(chǎn)地規(guī)則、衛(wèi)生與植物(SPS)措施、技術(shù)性貿(mào)易壁壘(TBT)、電子商務(wù)、貿(mào)易救濟、保護正當?shù)慕】导鞍踩?核心安全)、消費者權(quán)益、國家之間爭端解決的內(nèi)容，并且要求SACU國家遵守WTO的義務(wù)與承諾，加強這些領(lǐng)域的合作。

從上述可以明顯地看出，美國提出的SACU自由貿(mào)易協(xié)定方案大量體現(xiàn)了美國的目標，包括擴大美國商品和服務(wù)準入SACU市場，改變SACU成員國的監(jiān)管環(huán)境，使之符合美國的原則和制度。①Leith，J．Clark and John Whalley．2004．“Competitive Liberalization and a U．S．－ SACU FTA，”in Jeffrey J．Schott(ed．)，F(xiàn)ree Trade Agreement：US Strategies and Priorities．Washington，D．C．：Institute for International Economics．

然而，SACU希望未來的FTA能夠集中于鎖定AGOA下的利益，并且獲得更多準入美國市場的機會。因此，對于美國以與新加坡、智利簽署的FTA作為這次SACU談判的模板，即堅持一個包羅萬象的協(xié)定的模式，SACU持反對態(tài)度②Palollo Michael Lehloenya：The Failed SACU －USA Free Trade Agreement in Hindsight：A Lost Opportunity or Disaster Averted Journal of International Commercial Law and Technology Vol．4，Issue 2(2009)，p．117．，例如，在談判之初，南非針對美國的談判模板，提出要以歐盟－南非TDCA作為此次FTA談判的標準。③Sacu，US start free－trade talks Jun 022003，Pretoria．他們呼吁要先進行市場準入談判，然后才進行其他領(lǐng)域的談判;認為應(yīng)把知識產(chǎn)權(quán)保護、政府采購、投資和服務(wù)這些多哈回合談判的議題排除在此次談判范圍之外。

2．在具體部門談判中出現(xiàn)的嚴重分歧。在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易方面，SACU要求美國實行農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的自由化，因為這些農(nóng)產(chǎn)品對SACU地區(qū)具有特殊的經(jīng)濟和食品安全意義。然而，美國堅持拒絕改變其現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼政策，只愿在WTO框架下考慮農(nóng)產(chǎn)品出口補貼問題，并要求SACU削減農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易方面的關(guān)稅及消除非關(guān)稅壁壘措施。鑒此，SACU認為美國的這種立場將置它們于嚴重糧食短缺的危險中。④SACU － US FTA Negotiations Focus On“Phase One”Issues，Bridges Weekly Trade News Digest，2004，8(3)．

在工業(yè)產(chǎn)品貿(mào)易方面，美國要求SACU削減工業(yè)制品的關(guān)稅及消除非關(guān)稅壁壘。而SACU認為不可能降低所有領(lǐng)域的關(guān)稅，尤其是在汽車、服裝與紡織品部門，它們天生具有勞動密集特性而屬于敏感議題。①Andile Ntingi，Sacu，US to resume trade talks，March 16，2005．在1999年的歐盟－南非TDCA中南非就對汽車、服裝與紡織品部門保留了相對較高的關(guān)稅。

SACU要求在談判中增加反傾銷的內(nèi)容，因為SACU認為美國現(xiàn)行的規(guī)定阻礙了南非產(chǎn)品的出口。而美國認為這個問題需要在WTO談判中討論。②Supra note 13．

在投資方面，美國提出對該議題要專設(shè)為一章，明確規(guī)定各方的權(quán)利和義務(wù)，以便為美國公司投資該地區(qū)提供明確的保障措施。而SACU對此要求反應(yīng)冷淡。③Id．

在服務(wù)貿(mào)易方面，美國選擇“消極清單”的談判模式，即所有的服務(wù)業(yè)都是可以談判的，除非被明確排除。而SACU更愿意選擇“積極清單”，即只有預(yù)先已明確規(guī)定的部門才能進行談判，暫時不談判未明確提到的其他部門，但可以包括在以后的協(xié)定中。

在政府采購方面，美國方面要求SACU給予美國企業(yè)在政府招標和合同中平等的權(quán)利，但南非認為，這將影響到其BEE計劃的實施。而且SACU的“南非治療行動組織”還擔心美國提出的“政府采購規(guī)則有可能會不公平地排除必要的和緊迫的行動，例如采購必要的處理諸如霍亂爆發(fā)等緊急事件的藥品”。④Id．

在知識產(chǎn)權(quán)議題中，SACU考慮到南部非洲不得不解決世界上HIV感染率最高的問題，因而不接受美國提出的諸多要求，包括要求SACU國家嚴格地保護專利權(quán)，建立類似于美國國內(nèi)制定的標準的知識產(chǎn)權(quán)標準，公布那些對受到侵犯的專利權(quán)人給予補償?shù)闹贫?，以及建立對侵犯知識產(chǎn)權(quán)行為予以刑事制裁的機制。SACU認為美國尋求的廣泛知識產(chǎn)權(quán)保護，將會限制該地區(qū)為其公眾提供醫(yī)療服務(wù)的能力，損害 SACU國家的發(fā)展愿望，并同時置SACU國家的公共衛(wèi)生于危險之中。⑤American Friends Service Committee“Departing from USTR，Portman Leaves Dead US－Southern Africa Negotiations Behind”，available at http：//www．a(chǎn)fsc．org/trade－matters/trade－agreements/SACUDead．htm Accessed on 23/02/08．

除此之外，雙方在有關(guān)勞工權(quán)利和環(huán)境監(jiān)管法規(guī)問題上也存在重大分歧。

三、美國－SACU的FTA談判失敗的原因與意義

(一)失敗的原因

本文認為美國－SACU的FTA談判失敗既有其直接的，亦有其深層次的原因。

首先，美國與SACU雙方存在上述談判分歧是FTA談判失敗的主要和直接原因。美國高標準、寬范圍的談判目標，以與其他國家簽署的FTA為談判藍本早早地為此次FTA談判的失敗埋下了伏筆。

其次，美國國會在談判的第二年，即2004年通過了《AGOA加速法案》(AGOA Acceleration Act)把AGOA延長至2015年，這無疑減少了SACU國家繼續(xù)與美國進行FTA談判的動力。同時，SACU仍然只是一個新興的實體，它在許多FTA的問題上尚未協(xié)調(diào)統(tǒng)一，這無疑增加了FTA談判的難度。⑥“U．S．－SACU Free Trade Negotiations Put on Hold;New Mechanism Being Created，”International Trade Reporter，December 16，2004．而南非作為SACU最主要的成員國對于那些已涵蓋在WTO談判中的議題十分小心，以避免影響到其與其他發(fā)展中國家在世貿(mào)組織的一致立場。⑦“Business Must Not Miss This Boat，”Business Day(Johannesburg)，December 15，2005．這些都對FTA談判產(chǎn)生了重大的影響。

再次，SACU吸取歐盟－南非TDCA的教訓(xùn)，避免重復(fù)犯錯誤。TDCA當初把吸引外國直接投資(FDI)作為其重要目標之一，但結(jié)果從很大程度上看并未實現(xiàn)。自簽署TDCA以來的這些年來，南非的FDI整體增長率平均不到1%。雖然讓更多的外資在SACU地區(qū)投資是SACU簽署美國－SACU的FTA的一個重要原因，但從TDCA經(jīng)驗表明，這并不很靠譜。⑧Supra note 11，p．121．

最后，SACU認為“美國版”FTA將對南部非洲國家的經(jīng)濟和國民產(chǎn)生重大的負面影響，這是談判失敗的深層次原因：1．美國無休止地追求廣泛的知識產(chǎn)權(quán)和高標準的保護威脅到南部非洲國家最基本的醫(yī)療保健的能力;2．南部非洲貧窮的、小規(guī)模的農(nóng)村農(nóng)民根本沒有能力在FTA下與美國獲得高額補貼的農(nóng)民進行競爭，而SACU地區(qū)的食品安全在很大程度上又要取決于這些農(nóng)民所能獲得的生產(chǎn)資源(如土地、信貸和農(nóng)業(yè)投入)⑨US － SACU Working Group ＇Equitable trade and Southern Africa：A cookie cutter approach will cost lives and livelihoods＇(2006)，available at http：//www．bilaterals．org/article．php3?id_article=6414 Accessed on 25/07/08．，簽訂FTA后，由于美國繼續(xù)對其農(nóng)民予以補貼，這將對這一已極端貧窮的食品短缺地區(qū)產(chǎn)生進一步惡化的危險;3．那些最容易受到FTA的不利影響的最弱小和最貧窮的普通百姓卻被阻擋在直接和有意義地參與FTA的談判及簽訂之門外，這種“綠室”(green room)的FTA談判根本沒有考慮到普通百姓的觀點和經(jīng)驗①Supra note 11，p．125．;4．簽署FTA后，SACU政府極有可能不得不克制自己放棄資本控制，這反而會使它們的經(jīng)濟暴露在投機性投資的面前。②Supra note 18．

綜上所述，美國鑒于與其他國家簽訂的FTA的示范效應(yīng)，希望一步到位簽署綜合性的互惠FTA，不愿意作出過多的讓步與妥協(xié)，而SACU國家鑒于美國代表在談判中拒絕對FTA進行修改，不愿意把SACU地區(qū)存在的極度貧困、以農(nóng)業(yè)為生計、缺乏必要的服務(wù)和藥物的情況考慮進出等諸多不利的事情，因此，雙方不得不宣告締結(jié)互惠FTA的時間和條件均不成熟。

(二)FTA談判失敗的意義

雖然締約雙方因FTA內(nèi)容存在分歧，以及美國談判方法的呆板使得該協(xié)定談判被迫終止，但是這仍然具有重要的意義。

首先，雙方借此時機簽署了《貿(mào)易、投資與發(fā)展合作協(xié)定》(the Trade，Investment and Development Cooperative Agreement，TIDCA)。TIDCA 簽署于2008年7月16日，條款不多，但是約定了將成立一個由雙方代表組成的貿(mào)易與投資磋商小組(Consultative Group)，每年至少舉行一次會議。磋商小組是雙方高層次會議和持續(xù)對話的重要正式機制。美國期望TIDCA將在短期內(nèi)提高雙方之間的貿(mào)易和投資關(guān)系，推動雙方去制定有關(guān)關(guān)鍵問題的工作計劃，包括食品安全標準、技術(shù)性貿(mào)易壁壘和促進投資③“U．S．Signs Commercial Pact with SACU，Says Free Trade Agreement Still Possible，”BNA，July 17，2008．，“在我們解決FTA問題之前，我們運用新的TIDCA來擴大市場準入、加強貿(mào)易與經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略之間的聯(lián)系、鼓勵更多的外商投資以及促進區(qū)域經(jīng)濟一體化和增長”。④參見美國貿(mào)易代表蘇珊·施瓦布(Susan Schwab)在TIDCA簽字儀式的講話，Corey，Charles W，US signs trade and investment agreements with SACU，EAC．2008－07－18．同時，美國還希望借TIDCA這一平臺，為將來締結(jié)長期性和綜合性的FTA奠定基礎(chǔ)。⑤Id．

其次，在FTA談判終止后，雙方締結(jié)的TIDCA雖然把大部分雙方存在嚴重分歧的設(shè)計排除在外，并且似乎對美國沒有明顯的利益，但是，我們不得不看到，美國的主要動機是借機擴大在SACU，乃至黑人非洲地區(qū)的影響，以對抗其他國家，特別是中國在非洲的日益增長的影響。⑥Eckart Naumann ＇US Rekindles Scramble for Africa as China Pulls in＇Business Report 01/07/08，available at http：//rta．tralac．org/scripts/content．php?id=5020 Accessed on 25/07/08．美國十分清楚地把中國與非洲地區(qū)之間的蓬勃發(fā)展的經(jīng)濟和政治關(guān)系看作為一種危及自身利益的行為，并似乎準備做任何事情，不論其多么的微不足道，也可能會減少競爭對手現(xiàn)在的有利地位。⑦Supra note 11，p．125．因此，從這深層次因素來看，美國仍然是這一FTA談判的勝利者。

最后，F(xiàn)TA談判的失敗對國際經(jīng)濟法律秩序演變發(fā)展具有重要的意義。美國與SACU締結(jié)FTA是典型的南北合作的范例，應(yīng)當體現(xiàn)和遵守公平公正的國際經(jīng)濟法原則。SACU成員國拒絕屈服于美國的壓力去簽訂一項對己不利的協(xié)定，這種拒絕表明發(fā)展中國家在國際經(jīng)濟事務(wù)上呈現(xiàn)出日益增長的態(tài)勢，這是發(fā)展中國家要求發(fā)達國家給予公平公正待遇的體現(xiàn)。因此，對SACU來說，與其說是FTA談判的失利，倒不如說是一場南方國家集團對北方國家咄咄逼人的經(jīng)濟霸權(quán)的反抗的勝利，是南北合作關(guān)系進行持久拉鋸戰(zhàn)的又一例證。⑧類似的場景也出現(xiàn)在2003年的WTO坎昆部長級會議上，南非在當時的G20中表現(xiàn)積極，公開拒絕參與US－EU關(guān)于農(nóng)業(yè)的建議，并迫使農(nóng)業(yè)談判戛然而止。BBC News ＇Dismay at Collapse of Trade Talks＇，available at http：//newsvote．bbc．co．uk/mpapps/pagetools/print/news．bbc．co．uk/2/hi/business/7532302．s．．．Accessed on 30/07/08．

四、美國－SACU的FTA談判失敗對我國的意義

如前文所述，我國與SACU早在2004年6月就啟動了FTA談判，但到現(xiàn)在雙方仍未進入實質(zhì)談判。而且2010年7月13日南非方面明確表示將不會與我國簽署FTA，理由是FTA將對南非不利，沒有能力與我國的經(jīng)濟規(guī)模進行競爭。⑨http：//www．35global．com/tradenews．a(chǎn)sp?ns_id=103960，2010 －11 －1．這無疑給本已停滯不前的中國－SACU的FTA談判增添了陰影。

(一)影響中國－SACU的FTA談判推進的主要因素

為何雙方的FTA談判一再推遲，毫無進展呢?本文認為，談判主要受到以下因素的制約：

首先，由于SACU成員國可供出口的商品有限，同我國間的貿(mào)易相互依賴性并不很強，簽署FTA后的稅收實惠難于得到充分的體現(xiàn)。根據(jù)世界貿(mào)易統(tǒng)計(the World Trade Atlas，WTA)，至 2008年 6月BLNS向我國出口的基本上是礦產(chǎn)品;而我國向BLNS出口的集中在電視機、纖維織物和服裝。○10Source：World Trade Atlas，Chinese data．而且萊索托作為SACU中的最不發(fā)達成員國，目前享受我國給予非洲最不發(fā)達國家部分商品的零關(guān)稅待遇，無需要簽署FTA即可享受。

其次，我國與SACU在低價格、勞動密集型部門中的利益沖突嚴重。SACU認為，雖然中國－SACU的FTA對SACU的農(nóng)業(yè)和自然資源方面的影響有限，但是，對其制造業(yè)和服務(wù)業(yè)影響較大，因為從中國進口的產(chǎn)品更具競爭力，特別是SACU國家的紡織品與服裝生產(chǎn)將會大幅度下降，對它們這些重點保護的民族工業(yè)和價格體制產(chǎn)生強烈的沖擊。這種觀點在SACU較為普遍，例如南非學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，與我國簽署FTA后，博茨瓦納的服裝行業(yè)將會下降很大幅度，其次變化較大的是汽車及零部件行業(yè);在第二輪效應(yīng)的影響下，服務(wù)業(yè)的總體產(chǎn)量的增加將受到嚴重限制;在貿(mào)易方面，博茨瓦納受到的間接影響要大于直接影響，因為從中國進口的產(chǎn)品將代替那些從南非和其他國家的進口產(chǎn)品。①Ron Sandrey and Hans Grinsted Jensen：SACU，China and India：the implication of FTAs for Botswana，Lesotho，Namibia and Swaziland(BLNS)，Monitoring Regional Integration in Southern Africa Yearbook 2008，Chapter 4，p．1．因此，SACU各國對此普遍采取謹慎、保守的態(tài)度，他們最為擔心的是中國出口的大量勞動密集型輕工產(chǎn)品帶來的沖擊，而其中紡織品是受南部非洲關(guān)稅同盟各國重點保護的民族工業(yè)?！雹趆ttp：//www．21cbh．com/HTML/2007 －2 －9/HTML_7QOHSQM97P9T_2．html，2010 －11 －1．。

最后，SACU擔憂締約各方從中國－SACU的FTA受益出現(xiàn)嚴重的不均衡。例如南非學(xué)者用“全球貿(mào)易分析模型”(GTAP)③全球貿(mào)易分析模型(Globa Teade Analysis Projiect，GTAP)是根據(jù)新古典經(jīng)濟理論設(shè)計的多國多部門應(yīng)用一般均衡模型，目前已被廣泛應(yīng)用于貿(mào)易政策之分析。由于GTAP模型對政策定量分析具有良好效果，能夠?qū)φ哌x擇和決策提供具體并且比較準確的建議，當今世界主要經(jīng)濟組織，如世界貿(mào)易組織、國際貨幣基金組織，世界銀行等都已經(jīng)采用GTAP模型對國際經(jīng)濟進行分析。來分析我國和SACU內(nèi)部各成員國從FTA的獲益情況，結(jié)果表明，我國將獲得更好的條件準入南非和其他SACU國家市場，并因此取得壓倒性的收益，其中從南非獲益12．10億美元，從博茨瓦納獲得0．50億美元，從其他三個SACU國家獲得0．43億美元。④Supra note 33，p．6．南非也將從與我國簽署的FTA獲得可觀的收益，而BLNS獲得的收益卻并不多。該研究結(jié)果還指出，南非雖然因更優(yōu)惠的條件準入我國市場而從中獲得可觀的收益，但也會同時遭受較大的間接損失，因為我國在SACU削減關(guān)稅后準入南非市場，以及因在其他SACU國家市場中，我國的產(chǎn)品要比南非的更具競爭力，因而南非將在這兩個地區(qū)原來的收益將受到較大的影響。⑤Id雖然這項GTAP研究只是以目前發(fā)生的數(shù)據(jù)對將來的收益作出的一種理論推斷，其結(jié)論并非完全正確，但至少這能從中反映出FTA締約各方獲益結(jié)果出現(xiàn)嚴重不均衡。

鑒此，SACU基于上述因素在跟我國進行FTA談判時疑慮重重，加上SACU對我國的貿(mào)易政策不甚了解等不利因素，導(dǎo)致談判停滯不前。

(二)我國的因應(yīng)之策

為了推進中國－SACU的FTA談判，本文認為，有必要借鑒和吸取美國－SACU的FTA談判失敗的經(jīng)驗與教訓(xùn)，結(jié)合我國與SACU之間貿(mào)易交往的實踐，采取有效的因應(yīng)措施。

首先，在談判目標與范圍上，考慮到SACU對我國貿(mào)易的相互依賴性并不很強的特點，我們要保持談判的靈活性，力避“美國式”的高標準、寬范圍的談判目標與議題，以及僵硬的FTA談判模式。

其次，在具體部門的談判問題上，建議采取“抓大放小”和“先易后難”的策略，切忌“美國式”的一步到位法。詳言之，我國對FTA談判的重點應(yīng)集中投資、服務(wù)部門，以期降低我國企業(yè)準入這些SACU部門的門檻，實現(xiàn)我國“走出去”的戰(zhàn)略目的，而對于SACU較為擔心的勞動密集型輕工產(chǎn)品貿(mào)易，尤其是紡織品、藥品這些它們極為敏感的議題，我們要充分尊重SACU成員國的經(jīng)濟和國民產(chǎn)生重大民生問題和立場，消除它們對勞動密集型輕工業(yè)的擔憂;對于諸如海關(guān)事宜、原產(chǎn)地規(guī)則、衛(wèi)生與植物(SPS)措施、技術(shù)性貿(mào)易壁壘(TBT)、電子商務(wù)、貿(mào)易救濟、貿(mào)易便利化、政府采購等較易達成一致的議題可在談判的第一階段進行，然后針對投資、服務(wù)等較復(fù)雜的議題展開談判，其中在服務(wù)議題的談判時，我國可以采用SACU較為容易接受的“消極清單”的模式，而不是“積極清單”的模式。而對于雙方具有共同利益的議題，例如農(nóng)產(chǎn)品、知識產(chǎn)權(quán)、勞動條件、環(huán)境保護等，我國可以與 SACU在多邊貿(mào)易體制(WTO)中共同協(xié)調(diào)，保持一致的談判立場。同時，在談判過程中，對于諸如南非的BEE計劃等某些SACU特殊政策，我們也要保持靈活性。

再次，借鑒美國的做法，如果中國－SACU的FTA談判出現(xiàn)重大分歧，則我國可與SACU先行類似美國－SACU的《貿(mào)易、投資與發(fā)展合作協(xié)定》(TIDCA)，規(guī)定成立由雙方高級代表組成的常設(shè)性磋商機構(gòu)(小組)及其會議機制等，磋商小組應(yīng)作為雙方高層次會議和持續(xù)對話的重要正式機制。雙方利用TIDCA這一平臺，推動高層對話，以消除這些國家對中國－SACU的FTA中存在的種種顧慮。

最后，除此之外，本文認為還可以從如下方面著手打破目前談判受阻的堅冰：一是增加我國自SACU國家的進口，以減少我國同這些國家的巨額貿(mào)易順差;二是我國盡量實現(xiàn)從貿(mào)易向投資轉(zhuǎn)變，把易引起貿(mào)易摩擦的單純出口貿(mào)易變?yōu)樵诋數(shù)赝顿Y設(shè)廠，幫助非洲國家增強自主發(fā)展的能力;三是民間機構(gòu)、學(xué)術(shù)團體定期舉辦研討會，在可能的條件下，可考慮定期在SACU幾個國家召開經(jīng)濟研討會，并以此方式共同探討推動我國同SACU就共同簽署FTA的談判進程;四是提高談判的透明度，提高公眾參與對話的程度，讓那些受到影響的社會群體的意見和經(jīng)驗?zāi)軌蝮w現(xiàn)到FTA談判中。