徐婷婷

（1.蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215123；2.南通大學(xué)黨委組織部，江蘇 南通 226019）

理論研究的進(jìn)路大多反映著這樣一條規(guī)律，即圍繞著核心概念這一“原點(diǎn)”而展開的理論討論完成后，學(xué)者們往往會(huì)基于不同的理論偏好，以這一理論原點(diǎn)為出發(fā)點(diǎn)向外拓展其研究的內(nèi)容，從而形成不同的向外輻射的線性研究軌跡。當(dāng)理論研究形成多維線性研究路徑后，對點(diǎn)線等研究的高度整合與系統(tǒng)改造的理論框架最終得以提出。本文旨在以這一研究規(guī)律來綜述國內(nèi)學(xué)術(shù)界在“應(yīng)急能力”研究上的體現(xiàn)。

一、理論研究的原點(diǎn)——應(yīng)急能力研究的緣起及其內(nèi)涵

任何理論的緣起都是社會(huì)問題。重大的現(xiàn)實(shí)社會(huì)問題不僅為理論研究提出了新課題，而且為之提供了現(xiàn)實(shí)素材和思想源泉。應(yīng)急能力研究范疇的轉(zhuǎn)換就體現(xiàn)了鮮明的時(shí)代烙印。盡管各類突發(fā)事件一直伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，但長期以來，無論是政府還是公眾大多習(xí)慣將之看作為社會(huì)發(fā)展過程中不可避免的意外，從而有意無意地忽視了對危機(jī)應(yīng)對的關(guān)注[1]。這也或多或少影響到了學(xué)界應(yīng)急能力研究中相關(guān)術(shù)語的采用及其內(nèi)涵的界定。

及至2002年，學(xué)界使用應(yīng)急能力都主要是指醫(yī)療衛(wèi)生、防災(zāi)減災(zāi)等專業(yè)部門和專業(yè)技術(shù)人員在突發(fā)公共事件發(fā)生后的響應(yīng)能力，而在抗震、抗旱、防汛等領(lǐng)域則普遍用“減災(zāi)能力”來表述。2003年“非典”危機(jī)之后，危機(jī)管理研究隨之興起，學(xué)界開始用“應(yīng)急管理能力”、“危機(jī)管理能力”等概念，但“應(yīng)急能力”概念本身并未受到學(xué)者足夠的重視。在相關(guān)研究中，部分學(xué)者不惜筆墨深入探討了應(yīng)急管理、危機(jī)、危機(jī)管理等概念，卻忽視了至關(guān)重要的應(yīng)急能力本身，將它作為一個(gè)沒有爭議的常識(shí)概念來對待。但從為數(shù)不多的研究成果來看，應(yīng)急能力的內(nèi)涵界定差別甚大。概言之，可以區(qū)分為三個(gè)角度。

（一）從防災(zāi)減災(zāi)的角度

有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)急能力就是一個(gè)城市在人力、科技、組織、機(jī)構(gòu)和資源等方面的防災(zāi)減災(zāi)能力[2]。由于防災(zāi)減災(zāi)往往針對的是某一類自然災(zāi)害，如地震、干旱、洪澇等，因而更多的學(xué)者是從單一角度進(jìn)行界定。如有學(xué)者認(rèn)為，防震減災(zāi)能力是指一個(gè)城市或一個(gè)地區(qū)能確保其地震安全的能力，也即使該城市或地區(qū)免遭或減輕地震破壞和損失的能力[3]。防災(zāi)減災(zāi)的界定思路也影響到了行政學(xué)研究者對政府部門應(yīng)急能力的概念界定。如牛沖槐等認(rèn)為政府部門的應(yīng)急能力，是指政府部門在應(yīng)對各種突發(fā)性事件時(shí)，力求在較短的時(shí)間內(nèi)使突發(fā)性事件所造成的損失達(dá)到最小、對社會(huì)所造成的負(fù)面影響降到最低的一種綜合應(yīng)急處理能力[4]。這一界定方式對其后的研究者產(chǎn)生了比較廣泛的影響。

（二）從危機(jī)管理的角度

持這類觀點(diǎn)的學(xué)者，主要基于危機(jī)管理的周期理論來界定。如有學(xué)者認(rèn)為，政府危機(jī)管理能力是指政府組織相關(guān)力量對可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)事件進(jìn)行預(yù)測、監(jiān)督、控制和協(xié)調(diào)處理，以期有效地預(yù)防、處理和消除危機(jī)、減少損失的能力[5]。盡管大多數(shù)學(xué)者并未專門對危機(jī)管理能力進(jìn)行界定，但從后來應(yīng)急能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建看，周期論實(shí)則被普遍接受。

（三）從政府能力的角度

相比于防災(zāi)減災(zāi)和危機(jī)管理角度的界定，基于政府能力形成的認(rèn)識(shí)則更為多樣化，但基本的著眼點(diǎn)都在于把危機(jī)管理能力看作為政府能力的重要組成部分，它區(qū)別于日常的政府能力，是危機(jī)管理過程中的能力?；诖耍醒芯空哒J(rèn)為危機(jī)管理能力應(yīng)當(dāng)包括危機(jī)處理能力、危機(jī)溝通能力和危機(jī)財(cái)政能力[6]。韓志明也認(rèn)為政府公共危機(jī)管理的能力實(shí)質(zhì)上是一個(gè)“公共危機(jī)時(shí)期政府能夠做什么、能做到什么程度以及做好的可能性”的問題，包括資源能力、精神能力和行動(dòng)能力[7]。馬建珍等進(jìn)一步擴(kuò)展提出城市應(yīng)急管理能力主要是指城市政府通過強(qiáng)化制度能力、行動(dòng)能力、資源能力和精神能力來優(yōu)化應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)，從而以可持續(xù)的方式實(shí)現(xiàn)公共安全的進(jìn)程[8]。與大多數(shù)學(xué)者將政府危機(jī)管理能力著眼于政府不同，歐陽景根則基于大政府危機(jī)管理的角度認(rèn)為，政府危機(jī)管理能力應(yīng)該包括政府自身的危機(jī)管理能力、社會(huì)本身的危機(jī)應(yīng)對能力以及社會(huì)對政府處理危機(jī)的協(xié)助能力[9]。對于應(yīng)急能力的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，張海波、童星認(rèn)為，應(yīng)急能力不僅是一個(gè)絕對的概念，也是一個(gè)相對的概念，根據(jù)絕對—相對和現(xiàn)實(shí)—潛在的維度，可以被區(qū)分為“絕對—現(xiàn)實(shí)”能力、“相對—現(xiàn)實(shí)”能力、“絕對—潛在”能力和“相對—潛在”能力四種“理想類型”[10]。

二、理論的線性推展——不同領(lǐng)域的應(yīng)急能力及其評(píng)價(jià)

應(yīng)急能力是一個(gè)理論問題，但是它更主要的是一個(gè)實(shí)踐問題，針對近幾年來緊急事件集中突發(fā)的幾個(gè)領(lǐng)域，重點(diǎn)綜述學(xué)界對這些領(lǐng)域應(yīng)急能力的評(píng)價(jià)研究。

（一）城市災(zāi)害應(yīng)急能力評(píng)價(jià)

王紹玉認(rèn)為，城市災(zāi)害應(yīng)急能力評(píng)價(jià)體系應(yīng)包括災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)價(jià)、城市易損性評(píng)價(jià)和城市災(zāi)害應(yīng)急管理能力三大部分，而城市災(zāi)害應(yīng)急管理能力又包括災(zāi)害預(yù)測與預(yù)警能力、社會(huì)控制效能、居民行為反應(yīng)能力、工程防御能力、災(zāi)害救援能力和資源保障能力等六部分[11]。王紹玉所建立的城市災(zāi)害應(yīng)急能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系得到了相關(guān)研究者的廣泛認(rèn)同：莫靖龍等在具體化的基礎(chǔ)上，將這一評(píng)價(jià)指標(biāo)體系運(yùn)用于評(píng)估長株潭城市群災(zāi)害應(yīng)急管理能力[12]；趙玲等則在此基礎(chǔ)上增加了法律法規(guī)和恢復(fù)階段兩個(gè)一級(jí)指標(biāo)[13]。另外，有部分研究者基于危機(jī)管理的過程設(shè)計(jì)了相應(yīng)的指標(biāo)體系。如董鵬等建立的指標(biāo)體系中將應(yīng)急準(zhǔn)備、過程支持、事后處理和輔助設(shè)施確定為4個(gè)一級(jí)指標(biāo)[14]；楊青等則干脆將之分解為災(zāi)前預(yù)警能力評(píng)價(jià)、災(zāi)中應(yīng)急能力評(píng)價(jià)和災(zāi)后恢復(fù)能力評(píng)價(jià)3個(gè)分系統(tǒng)，并用綜合評(píng)價(jià)表對政府部門的應(yīng)急反應(yīng)能力進(jìn)行了實(shí)證分析[15]。

（二）醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)急能力評(píng)價(jià)

在應(yīng)急能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)方面，王文娟以突發(fā)公共衛(wèi)生事件文獻(xiàn)分析為基礎(chǔ)，以案例分析為依據(jù)，對政府應(yīng)急能力指標(biāo)進(jìn)行了提煉，構(gòu)建了一個(gè)包括資源保障、資源配置、危機(jī)處理和善后處理4個(gè)一級(jí)指標(biāo)、15個(gè)二級(jí)指標(biāo)和54個(gè)三級(jí)指標(biāo)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件政府應(yīng)急能力的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并通過例證對政府應(yīng)急能力進(jìn)行了綜合測評(píng)[16]。李玉亮等基于對黑龍江省19所市、縣級(jí)疾病控制機(jī)構(gòu)應(yīng)急能力的現(xiàn)狀調(diào)查，形成一個(gè)包含基本情況、現(xiàn)場處置能力、實(shí)驗(yàn)室能力、應(yīng)急保障能力、疫情信息管理、人員培訓(xùn)等在內(nèi)的6個(gè)一級(jí)指標(biāo)、18個(gè)二級(jí)指標(biāo)、62個(gè)三級(jí)指標(biāo)的應(yīng)急能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[17]。此外，還有學(xué)者對廈門醫(yī)療機(jī)構(gòu)[18]、廈門市疾控機(jī)構(gòu)[19]、哈爾濱市疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)[20]、護(hù)士應(yīng)急能力培訓(xùn)[21]等進(jìn)行了相關(guān)的調(diào)查研究，較為客觀地展現(xiàn)了當(dāng)前醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域應(yīng)急能力的基本狀況。

（三）突發(fā)公共事件的應(yīng)急能力評(píng)價(jià)

在突發(fā)公共事件的應(yīng)對中，除了直接的受害方之外，政府官員和公眾往往是應(yīng)急管理中比較重要的主體。在應(yīng)急能力評(píng)價(jià)的研究中，部分學(xué)者針對政府官員這一群體進(jìn)行了專門研究。一方面探討政府官員應(yīng)急能力的基本構(gòu)成。盤世貴研究認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)者的應(yīng)急管理能力應(yīng)當(dāng)包括防范預(yù)警能力、危機(jī)決策能力、現(xiàn)場控制處理能力、溝通協(xié)調(diào)能力、善后恢復(fù)能力[22]；陸松則對領(lǐng)導(dǎo)干部的現(xiàn)場應(yīng)急能力進(jìn)行了分析[23]。另一方面通過實(shí)地調(diào)研、問卷調(diào)查等方式評(píng)估其應(yīng)急能力的基本狀況。王紅通過問卷法和訪談法對廣東省市縣鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)、政法、媒體等部門行業(yè)的在職從業(yè)人員調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，珠三角地區(qū)官員在經(jīng)驗(yàn)、意識(shí)、訓(xùn)練、預(yù)案及協(xié)調(diào)等方面存在不足[24]。

在應(yīng)急能力評(píng)價(jià)的研究中，還有部分學(xué)者對社區(qū)公眾進(jìn)行了調(diào)研。早在2005年，清華大學(xué)公共管理學(xué)院危機(jī)管理課題組和eData-Power在線調(diào)查聯(lián)合組成的中國城市居民危機(jī)意識(shí)調(diào)查項(xiàng)目組就對城市網(wǎng)絡(luò)居民進(jìn)行了為期一個(gè)多月的調(diào)查[25]。徐華宇等從知識(shí)與意識(shí)、技能與行動(dòng)兩個(gè)角度對北京市城市、郊區(qū)及農(nóng)村等不同地區(qū)不同人員展開問卷調(diào)查，得出“當(dāng)前公眾的安全應(yīng)急知識(shí)與能力還有很大提升空間”的結(jié)論[26]。

（四）政府危機(jī)管理能力評(píng)價(jià)

在政府危機(jī)管理能力評(píng)價(jià)的研究早期，牛沖槐等在論述政府部門應(yīng)急能力重要性的基礎(chǔ)上，建立了一個(gè)包括政府實(shí)力系統(tǒng)、政府能力系統(tǒng)、事件處理效果評(píng)價(jià)系統(tǒng)的3個(gè)一級(jí)指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力、政治基礎(chǔ)實(shí)力、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模、社會(huì)保障體系、預(yù)警與反饋能力、危機(jī)控制能力、救援與救護(hù)能力、維護(hù)市場能力、維護(hù)社會(huì)秩序能力、事件處理結(jié)果、對經(jīng)濟(jì)的影響、對社會(huì)其他方面的影響等12個(gè)二級(jí)指標(biāo)以及73個(gè)三級(jí)子指標(biāo)[27]。韓傳峰等以我國“一案三制”的公共危機(jī)應(yīng)對體系為依據(jù)，遴選出組織體系、預(yù)警預(yù)報(bào)機(jī)制、快速反應(yīng)機(jī)制、應(yīng)急資源保障和事后評(píng)估機(jī)制等5個(gè)一級(jí)指標(biāo)、20個(gè)二級(jí)指標(biāo)，并以浦東新區(qū)政府某職能部門為例，通過問卷調(diào)查和模糊綜合評(píng)價(jià)方法確立指標(biāo)權(quán)重，對其突發(fā)事件應(yīng)急能力進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)[28]。

黃俊會(huì)等基于政府公共危機(jī)應(yīng)急能力的評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)以政府公共危機(jī)事件化解能力為主、危機(jī)事件的治理能力為輔的觀念，把評(píng)價(jià)的內(nèi)容主要區(qū)分為地方政府信訪問題的處理，新聞媒體的公信力及新聞報(bào)道中的人文關(guān)懷、政府績效評(píng)估、公務(wù)員的考核制度、行政問責(zé)制度、政府與非政府組織的關(guān)系狀況、公民政治心態(tài)的培養(yǎng)與引導(dǎo)和司法公正以及民間法的司法識(shí)別等六個(gè)方面[29]。林鴻潮認(rèn)為，政府應(yīng)急管理能力評(píng)估和自我認(rèn)知應(yīng)從應(yīng)急管理的法律及其實(shí)施、應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)與職權(quán)、應(yīng)急物質(zhì)資源、應(yīng)急人力資源、應(yīng)急預(yù)案建設(shè)、應(yīng)急權(quán)利保障、救濟(jì)與善后等方面進(jìn)行[30]。此外，還有部分學(xué)者針對民族地區(qū)的特點(diǎn)對其政府危機(jī)管理能力進(jìn)行專門研究[31]。

（五）綜合應(yīng)急能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院在承擔(dān)國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室課題“突發(fā)公共事件綜合應(yīng)急能力評(píng)估指標(biāo)體系框架研究”和“突發(fā)公共事件綜合應(yīng)急能力評(píng)估方法研究”的基礎(chǔ)上，建立起一個(gè)包括應(yīng)急預(yù)案、法制基礎(chǔ)、應(yīng)急組織體系、風(fēng)險(xiǎn)分析與隱患排查、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置、事后恢復(fù)與重建、培訓(xùn)、宣傳和教育、應(yīng)急演練、基礎(chǔ)保障以及應(yīng)急救援隊(duì)伍等11個(gè)一級(jí)指標(biāo)、35個(gè)二級(jí)指標(biāo)和87項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)的突發(fā)事件綜合應(yīng)急能力評(píng)估指標(biāo)體系。周進(jìn)軍等則根據(jù)此指標(biāo)體系，采用比較分析法，選擇我國13個(gè)省市為樣本，通過其地震災(zāi)害應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī)、應(yīng)急預(yù)案和相關(guān)工作的分析，驗(yàn)證了該指標(biāo)體系的合理性[32]。與此不同，唐鈞、楊興坤研究認(rèn)為城市應(yīng)急管理能力至少應(yīng)包括13項(xiàng)指標(biāo)：法律和權(quán)威、危險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、危機(jī)舒緩、資源管理、計(jì)劃、指揮、控制和協(xié)調(diào)、信息和預(yù)警、操作和程序、后勤和設(shè)施、培訓(xùn)、演練、評(píng)估和糾錯(cuò)行動(dòng)、危機(jī)溝通和公眾教育、財(cái)政和行政[33]。

三、理論的平面整合——應(yīng)急能力的理論解釋框架

應(yīng)急能力研究的目的不僅在于確立應(yīng)急能力的基本結(jié)構(gòu)，幫助人們客觀認(rèn)知當(dāng)前城市政府及社會(huì)各主體應(yīng)急能力的基本面貌，更重要的是能現(xiàn)實(shí)地推進(jìn)應(yīng)急能力的提升，進(jìn)而改善應(yīng)急能力低下或欠缺的狀況。綜合相關(guān)研究，學(xué)界已經(jīng)形成了若干的理論解釋框架，以便于理論研究向現(xiàn)實(shí)運(yùn)用的轉(zhuǎn)化。

（一）一案三制論

一案三制，即應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制和應(yīng)急法制。在應(yīng)急預(yù)案方面，學(xué)者普遍認(rèn)為我國應(yīng)急預(yù)案存在針對性和可操作性不強(qiáng)、未覆蓋全面等問題，進(jìn)而提出應(yīng)進(jìn)一步改進(jìn)我國突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容體系，包括預(yù)案內(nèi)容、制定程序、預(yù)案演練、預(yù)案修訂等，全面編制各級(jí)應(yīng)急預(yù)案。在應(yīng)急體制方面，提升政府應(yīng)急能力需要增強(qiáng)地方政府管理者風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，建立健全統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、總體協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理指揮系統(tǒng)[34]，通過應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心,實(shí)現(xiàn)信息資源、預(yù)測預(yù)警和快速反應(yīng)力量的共享,形成“縱向一條線、橫向一個(gè)面”的組織格局[35]，與此同時(shí)，建立災(zāi)害危險(xiǎn)源分布數(shù)據(jù)庫、城市共享的應(yīng)急基礎(chǔ)信息庫、信息共享交換統(tǒng)一公共服務(wù)平臺(tái)以及各類應(yīng)急預(yù)案的信息化系統(tǒng)等，強(qiáng)化應(yīng)急信息系統(tǒng)[36]。在應(yīng)急機(jī)制方面，需要著重建立應(yīng)急管理的動(dòng)員和保障機(jī)制、處置和監(jiān)管機(jī)制[37]，學(xué)習(xí)評(píng)估機(jī)制和全社會(huì)參與機(jī)制[38]以及應(yīng)急決策機(jī)制等。在應(yīng)急法制方面，我國當(dāng)前的應(yīng)急管理法律法規(guī)雖初具規(guī)模，但法律本身具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，相關(guān)條款往往比較籠統(tǒng)和簡略，缺乏實(shí)施細(xì)則，而且各部門法規(guī)的部門管理色彩很重，應(yīng)急條款沒有很好地整合或協(xié)調(diào)，相關(guān)法律法規(guī)也沒有得到嚴(yán)格的執(zhí)行和遵守，因而，從保障體系上來看，我國政府應(yīng)急管理的法律法規(guī)體系還需要強(qiáng)化配套建設(shè)[39]。

（二）危機(jī)周期論

目前，國內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)同美國應(yīng)急管理署（FEMA）所提出的應(yīng)急管理包括減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)四階段的提法，或代之以事前、事中、事后的概括?；诖耍诬娬J(rèn)為，政府公共危機(jī)管理能力主要包括危機(jī)預(yù)警應(yīng)急能力、危機(jī)決策能力、危機(jī)溝通能力、危機(jī)動(dòng)員能力等幾個(gè)方面的內(nèi)容。為提升政府危機(jī)管理能力，政府需要在收集和處理各種危機(jī)信息的基礎(chǔ)上，對潛伏階段的危機(jī)進(jìn)行有效的警示、預(yù)防；需要在時(shí)間、人力、物力、資源、信息等都非常有限的危機(jī)狀態(tài)下，通過對危機(jī)局勢的科學(xué)分析，迅速制定政策并付諸實(shí)施；需要在危機(jī)情境中以較短的時(shí)間完成信息的及時(shí)、準(zhǔn)確、可靠的傳遞和處理；需要作為公共利益的代表者、公共事務(wù)的管理者以及公共權(quán)力的行使者，對社會(huì)的人力、物力、財(cái)力等資源進(jìn)行整合和調(diào)配，構(gòu)建公共危機(jī)應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)體系，實(shí)現(xiàn)群防群治，快速、及時(shí)、高效地應(yīng)對危機(jī)[40]。李建森等進(jìn)一步認(rèn)為，提升政府應(yīng)急管理能力需要從預(yù)警能力、決策能力、社會(huì)秩序恢復(fù)能力、動(dòng)員社會(huì)力量參與的能力、國際溝通和協(xié)作能力、公共信息收集和披露能力、財(cái)政資源運(yùn)用能力、公共危機(jī)評(píng)估能力以及善后學(xué)習(xí)能力等九個(gè)層面來推進(jìn)[41]。

（三）主體合作論

在提升應(yīng)急能力的研究中，除了政府這一當(dāng)然主體外，公民、志愿者、媒體、企業(yè)等社會(huì)主體的力量也受到了廣泛關(guān)切，治理、善治、協(xié)同、社會(huì)資本等理論往往被作為多主體間合作治理相關(guān)建議的理論基礎(chǔ)。正是基于此，李慶浩、薛中嫻提出要健全危機(jī)治理的多元機(jī)制，構(gòu)建以政府為核心的公共危機(jī)管理的權(quán)責(zé)分配機(jī)制，培育危機(jī)協(xié)同治理的良性社會(huì)資本[42]。在吸收多元主體的參與中，有學(xué)者提出，要廣泛發(fā)動(dòng)群眾，努力形成群眾自防自治、社區(qū)群防群治、部門聯(lián)防聯(lián)治、相關(guān)單位協(xié)防協(xié)治的防范應(yīng)對體系[43]。歐陽景根從大政府危機(jī)管理的角度甚而認(rèn)為，積極公民身份意識(shí)的培育，是提升政府危機(jī)管理過程中社會(huì)自身應(yīng)對危機(jī)能力和社會(huì)對政府的支持協(xié)作能力的重要途徑，是提升大政府危機(jī)管理能力的唯一有效途徑[44]。莫于川結(jié)合汶川地震中的志愿服務(wù)，研究認(rèn)為，志愿服務(wù)的組織化、有序化與專業(yè)化，志愿服務(wù)組織法制環(huán)境完善與內(nèi)部制度建設(shè)，志愿者的權(quán)利保障體系建設(shè)等有助于促進(jìn)我國社會(huì)應(yīng)急能力建設(shè)[45]。

（四）環(huán)節(jié)推進(jìn)論

在大部分學(xué)者循著系統(tǒng)化、周期式的思維方式進(jìn)行研究時(shí)，部分學(xué)者從應(yīng)急管理的某一環(huán)節(jié)或角度更深入地探討了提升應(yīng)急能力的對策。韋保新從救災(zāi)物資儲(chǔ)備角度，提出通過創(chuàng)新規(guī)劃能力、提高科學(xué)管理能力、提高儲(chǔ)備物資能力、提高應(yīng)急調(diào)控能力和緊急采購能力來提升應(yīng)急保障能力[46]。向英等提出通過建立規(guī)范憑據(jù)機(jī)制、集體會(huì)辦機(jī)制、民主評(píng)議機(jī)制、公開公示機(jī)制、專戶儲(chǔ)存機(jī)制、監(jiān)督處罰機(jī)制等來規(guī)范應(yīng)急資金使用、提升政府物資配置能力[47]。于安則在把政府應(yīng)急能力分為危機(jī)克服能力和法律能力的基礎(chǔ)上，著重強(qiáng)調(diào)政府的法律能力，即政府實(shí)施應(yīng)急行為取得社會(huì)普遍認(rèn)可和取得合法性評(píng)價(jià)的能力[48]。還有學(xué)者從危機(jī)決策的角度認(rèn)為，地方政府公共危機(jī)控制能力建設(shè)必須圍繞提高危機(jī)決策能力來進(jìn)行，同時(shí)注意建設(shè)危機(jī)管理信息系統(tǒng)和做好應(yīng)對危機(jī)事件的演習(xí)工作[49]。有學(xué)者通過對培訓(xùn)效果的實(shí)證研究表明，培訓(xùn)演練等干預(yù)手段對提高應(yīng)急隊(duì)伍應(yīng)急能力是可行有效的[50]。這些學(xué)者的研究極大豐富了政府應(yīng)急管理能力提升的方式和手段。

四、研究的進(jìn)一步討論

通過對近年來應(yīng)急能力研究成果的梳理，可以發(fā)現(xiàn)該領(lǐng)域的研究在點(diǎn)線面三方面呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：

（一）理論原點(diǎn)現(xiàn)實(shí)化

早期的應(yīng)急能力研究主要集中于關(guān)注抗震和醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)及醫(yī)護(hù)人員，而當(dāng)前研究者已經(jīng)廣泛關(guān)注到包括政府、醫(yī)衛(wèi)、企業(yè)、媒體、學(xué)校、軍地、官員、社區(qū)公眾、城市與區(qū)域、基礎(chǔ)設(shè)施以及環(huán)境與自然災(zāi)害等在內(nèi)的各個(gè)領(lǐng)域，進(jìn)一步使理論研究的原點(diǎn)貼近經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)。

（二）線性推展多維化

受早期研究者研究領(lǐng)域的影響，應(yīng)急能力的研究初期比較偏重于定量方法，如應(yīng)急能力評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重的確立過程中較多運(yùn)用灰色關(guān)聯(lián)度法、主成分分析法等，而隨著研究的深入，層次分析法、模糊綜合評(píng)價(jià)法、德爾菲法、統(tǒng)計(jì)分析法、平衡積分卡、熵值法、Kappa法、問卷調(diào)查法、結(jié)構(gòu)分訪談、實(shí)地調(diào)研法等定性和綜合研究方法得到了廣泛運(yùn)用。正是基于此，應(yīng)急能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)構(gòu)成了應(yīng)急能力研究的主體，但研究已不僅僅局限于評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建，而是著力于用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系去評(píng)估地方政府或相關(guān)機(jī)構(gòu)和群體的應(yīng)急能力狀況，以期對提升應(yīng)急能力提供指導(dǎo)。部分研究者即以近年來的重大突發(fā)公共事件為例或?qū)Ρ葒鴥?nèi)外相關(guān)事例，剖析政府應(yīng)對過程中應(yīng)急能力的缺失。

（三）平面整合顯性化

這表現(xiàn)為多學(xué)科介入趨勢日漸明顯。在應(yīng)急能力研究的早期，研究者主要集中于地震工程、防災(zāi)工程、城市災(zāi)害、衛(wèi)生應(yīng)急管理等學(xué)科領(lǐng)域，隨著應(yīng)急管理對于社會(huì)穩(wěn)定與和諧發(fā)展的重要性得到越來越多研究者和社會(huì)公眾的認(rèn)同，理學(xué)、工學(xué)、醫(yī)學(xué)、法學(xué)、軍事學(xué)、管理學(xué)等多學(xué)科相關(guān)專業(yè)的研究者也逐步涉入該領(lǐng)域，并在借鑒早期研究的基礎(chǔ)上結(jié)合自身學(xué)科領(lǐng)域的特點(diǎn)，大力推進(jìn)研究的深入，取得了豐碩的成果。盡管如此，當(dāng)前的應(yīng)急能力研究在點(diǎn)線面三方面仍面臨著一些困境，主要表現(xiàn)為：

（一）理論原點(diǎn)亟待夯實(shí)

這主要表現(xiàn)為目前應(yīng)急能力概念辨識(shí)比較模糊和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫較為匱乏兩個(gè)層面。在概念方面，我國學(xué)界對應(yīng)急能力概念的理解尚缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。這可能是由于我國應(yīng)急能力研究建立在防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)上，而非脫胎于應(yīng)急管理理論，因而對應(yīng)急能力概念認(rèn)識(shí)往往傾向于災(zāi)害的減損和控制。而隨著行政學(xué)研究者對政府應(yīng)急能力的關(guān)注，政府能力理論隨之被嵌入到應(yīng)急能力的概念界定中，這雖然拓展了研究的思路，但也在一定程度上增加了概念辨識(shí)的難度。某種程度上，應(yīng)急能力概念辨析的不統(tǒng)一，直接導(dǎo)致應(yīng)急能力評(píng)價(jià)方面存在的多樣性，使得對同一研究對象出現(xiàn)多個(gè)迥異的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

（二）線性推展有待科學(xué)化

這主要反映在指標(biāo)體系的認(rèn)可度和指標(biāo)權(quán)重確定的方法層面。在目前的應(yīng)急能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)中，幾乎難以發(fā)現(xiàn)能被學(xué)界普遍認(rèn)可的指標(biāo)體系[51]。雖然研究者大多遵循系統(tǒng)性、重要性、獨(dú)立性、科學(xué)性、實(shí)用性等指標(biāo)選擇的基本原則，并在借鑒的基礎(chǔ)上針對特定領(lǐng)域作出適當(dāng)調(diào)整，以體現(xiàn)了該研究領(lǐng)域的獨(dú)特性，但這恰也說明評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的適應(yīng)性較差。由此可見，在應(yīng)急能力指標(biāo)評(píng)價(jià)體系的設(shè)計(jì)中，指標(biāo)選擇的隨意性過大。也正因?yàn)榇?，部分研究者在論文中都進(jìn)一步通過現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)來驗(yàn)證其指標(biāo)體系的科學(xué)性?；诳茖W(xué)性和合理性方面的欠缺，這些應(yīng)急能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系尚未能廣泛運(yùn)用于應(yīng)急管理實(shí)踐，指導(dǎo)地方或相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)急能力的提升。在指標(biāo)權(quán)重的確定方面，層次分析法、區(qū)間數(shù)層次分析法、德爾菲法、線性加權(quán)法、灰色關(guān)聯(lián)分析方法、熵值法、模糊集值統(tǒng)計(jì)法、綜合信息熵法、實(shí)地調(diào)研法等定性定量方法被相關(guān)研究者有選擇地加以運(yùn)用，但這些方法的適當(dāng)性及對權(quán)重確定的影響卻缺乏必要的完整性評(píng)估，這在很大程度上削弱了指標(biāo)體系的說服力。有研究者指出，美國、日本以及臺(tái)灣等有著應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的國家和地區(qū)在評(píng)價(jià)時(shí)并不過多地糾纏于指標(biāo)權(quán)重，這正是我國應(yīng)急能力評(píng)價(jià)所值得借鑒的。

（三）平面整合尚需加強(qiáng)

首先，研究主題存在集中化傾向。應(yīng)急能力所涉研究主題比較豐富，但除了抗震、醫(yī)療衛(wèi)生等由于近年來發(fā)生的重大突發(fā)公共事件以外，對政府主要職能部門、重要行業(yè)企業(yè)、社會(huì)公眾等主體的關(guān)注較少，沒有形成比較影響力的研究成果。研究領(lǐng)域的集中化和細(xì)化，還使研究的整體性明顯不足。這不僅表現(xiàn)在綜合性應(yīng)急能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究較少，同時(shí)還表現(xiàn)為應(yīng)急能力評(píng)估的主體往往局限于系統(tǒng)內(nèi)部的專家，而大多將普通公眾排除在外。雖然有研究者注意到這一問題，認(rèn)為政府應(yīng)急能力評(píng)價(jià)的結(jié)果可能無法得到“政府應(yīng)急”的直接受益對象即廣大公眾的認(rèn)可，但該觀點(diǎn)尚未能引起廣泛關(guān)注。其次，理論和現(xiàn)實(shí)結(jié)合較淺，學(xué)科間融合不夠?，F(xiàn)有成果中基于現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的較多，基于實(shí)地調(diào)研的較少。這既有可能是有“相關(guān)技術(shù)、人力、經(jīng)費(fèi)以及時(shí)間等原因的限制”，也有可能是因?yàn)槎鄬W(xué)科的介入并沒有形成學(xué)科間的深度融合。學(xué)科間研究各自為戰(zhàn)的格局在應(yīng)急能力的研究中未能打破。再次，對應(yīng)急主體、系統(tǒng)間的協(xié)調(diào)性關(guān)注不夠。

由此可見，盡管學(xué)界諸多學(xué)者基于不同的研究視角，在點(diǎn)線面三個(gè)方面都形成了豐富多采的理論研究成果，展示了學(xué)界超強(qiáng)的理論闡釋力，但不可否認(rèn)，不同學(xué)者本身的專業(yè)特征事實(shí)導(dǎo)致了研究視角的狹窄，造成研究成果在點(diǎn)線面上的不足。為此，應(yīng)急能力的研究尚需建構(gòu)新的理論分析框架，以往研究成果的現(xiàn)實(shí)解釋力仍需準(zhǔn)確評(píng)估。而以政府為中樞、協(xié)調(diào)不同應(yīng)急主體的應(yīng)急能力分析框架，不僅可以避免單一研究視角的局限，便于通過應(yīng)急能力基本概念、結(jié)構(gòu)等基礎(chǔ)理論方面的研究，在多學(xué)科的研究中形成基本共識(shí)，進(jìn)而建構(gòu)起一個(gè)系統(tǒng)化、科學(xué)化的理論體系，最終在點(diǎn)線面三個(gè)方面有力地促進(jìn)應(yīng)急能力研究的深入。

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