談制度、執(zhí)行和監(jiān)督之間的辯證關(guān)系

李劍波 姚文林

欄目主持：薛谷香 張 奕邵慶義 崔皓月

銀行制度是銀行從業(yè)人員業(yè)務(wù)操作、辦事規(guī)程及行為準(zhǔn)則遵循的依據(jù)。當(dāng)今，銀行制度層出不窮，而隱患的“火花”也不斷冒出。諸如，一些常規(guī)性問(wèn)題屢查屢犯、一些互控制度執(zhí)行走樣、一些新業(yè)務(wù)或新業(yè)務(wù)流程違規(guī)操作。這些問(wèn)題的存在，牽扯著管理者的大量精力，增加了管理成本，甚至威脅到銀行的安全經(jīng)營(yíng)。如何提高制度的有效性，需要正確把握“制度、執(zhí)行、監(jiān)督”三者之間的辯證關(guān)系，否則制度就會(huì)變成一紙空文。

一、問(wèn)題簡(jiǎn)述

就基層行而言，在管理的過(guò)程中，很大程度上要擔(dān)負(fù)這幾方面的任務(wù)：一是不折不扣地執(zhí)行好上級(jí)行頒發(fā)的制度；二是有創(chuàng)新地制定切合實(shí)際的制度；三是抓好制度規(guī)定執(zhí)行的指導(dǎo)和監(jiān)督。但從目前制度的可行性、執(zhí)行的有效性、監(jiān)督的科學(xué)性分析，還存在以下問(wèn)題：

1.制度制定缺乏整體框架。整體框架就是針對(duì)一項(xiàng)業(yè)務(wù)辦理整個(gè)過(guò)程，建立完整的制度規(guī)定。就目前專業(yè)部門制度來(lái)說(shuō)，往往只是相互引用，滲透性、互控性不強(qiáng)，沒(méi)有形成明確的整體框架。比如出臺(tái)有些制度系統(tǒng)性不夠，忽略人文關(guān)懷。一是容易出現(xiàn)制度真空，二是容易出現(xiàn)首尾不能兼顧，三是造成制度執(zhí)行困難。一項(xiàng)業(yè)務(wù)多個(gè)制度規(guī)定，一線人員在業(yè)務(wù)辦理中往往得不到完整的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

2.制度更新缺乏前后照應(yīng)。主要對(duì)新業(yè)務(wù)開(kāi)展或新系統(tǒng)剛上線時(shí)，規(guī)章制度不夠完善、當(dāng)業(yè)務(wù)環(huán)境發(fā)生變化后，規(guī)章制度修訂又未及時(shí)跟進(jìn)。如一些制度修改后，往往不對(duì)作廢的制度進(jìn)行廢止聲明，更有甚者，只修改以前制度中的一部分，至于修改哪些內(nèi)容由執(zhí)行者自行判斷，修改者僅一句而并未明示“與本文件不符者，以本文件為準(zhǔn)”，有時(shí)還存在前后制度矛盾的現(xiàn)象，由此使制度的執(zhí)行力大打折扣，甚至使得操作者無(wú)所適從。

3.制度監(jiān)督資源缺乏優(yōu)化。如一些操作環(huán)節(jié)因涉及多個(gè)部門，而專業(yè)部門各自為陣，相互之間缺乏溝通與協(xié)調(diào)，使規(guī)章制度發(fā)布缺乏系統(tǒng)性，出現(xiàn)諸多管理不到位問(wèn)題及風(fēng)險(xiǎn)。又由于過(guò)分強(qiáng)調(diào)人均獲利能力，不考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，采取一刀切的標(biāo)準(zhǔn)，使一些監(jiān)督管理資源超負(fù)荷運(yùn)作，一人兼任多崗，甚至兼任與制度規(guī)定沖突的崗位，監(jiān)督管理部門缺相互給力，經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)部門管理職能弱化，存在的問(wèn)題整改不到位，影響了制度執(zhí)行有效性的提高。

4.制度執(zhí)行考核作用力不夠。當(dāng)前對(duì)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核的導(dǎo)向作用越來(lái)越明顯，基層行圍繞業(yè)績(jī)考核做工作是當(dāng)前不爭(zhēng)的事實(shí)。比如，激勵(lì)約束機(jī)制只突出指標(biāo)完成，忽視管理要求，使專業(yè)部門往往以經(jīng)營(yíng)指標(biāo)考核代替業(yè)務(wù)管理，經(jīng)營(yíng)管理人員為完成高指標(biāo)，在業(yè)務(wù)拓展與風(fēng)險(xiǎn)控制、客戶需求與管理要求有沖突時(shí)，往往以違規(guī)操作為代價(jià)，通常這種違規(guī)現(xiàn)象涉及人員較多。

5.制度執(zhí)行文化建設(shè)欠完善。執(zhí)行力是制度文化的重要組成部分，說(shuō)到底執(zhí)行就是既要注重過(guò)程又要注重結(jié)果，其兩者缺一不可。實(shí)踐證明，再多再好的制度，不去執(zhí)行，只能是一紙空文。導(dǎo)致執(zhí)行文化缺失的重要原因之一是違規(guī)成本較低，使得“理性”員工（即假設(shè)只選擇對(duì)自己有利的一面）有了選擇“機(jī)會(huì)成本”的余地。事實(shí)上，通過(guò)對(duì)中外資銀行內(nèi)控管理的差異比較，不難發(fā)現(xiàn)，中資銀行其實(shí)不缺制度，真正缺的乃是執(zhí)行力。究其根源，在于文化的缺失，因?yàn)樵俸玫闹贫纫仓皇翘峁┝艘粋€(gè)共同的規(guī)則，只有在執(zhí)行中形成共同的習(xí)慣并上升為穩(wěn)定的價(jià)值理念和行為取向，有效的滲透才能落到實(shí)處。

二、原因分析

從上述問(wèn)題分析，歸納起來(lái)有這幾方面的原因：

1.重經(jīng)營(yíng)績(jī)效，輕管理效應(yīng)。由于經(jīng)營(yíng)績(jī)效考評(píng)相對(duì)直觀并可預(yù)見(jiàn)，而管理效果難以量化，對(duì)管理效率考評(píng)相對(duì)比較薄弱。表現(xiàn)為指標(biāo)體系的設(shè)置，效益指標(biāo)在整個(gè)體系中占有絕對(duì)權(quán)重，管理指標(biāo)權(quán)重不大、單罰不獎(jiǎng)。如整個(gè)管理類設(shè)指標(biāo)只有減扣分，沒(méi)有加分，存在對(duì)分支機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)部門經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和廉潔從業(yè)考核一手硬一手軟的現(xiàn)象，從而出現(xiàn)少數(shù)管理者鉆制度空子、打擦邊球現(xiàn)象，嚴(yán)重的甚至?xí)霈F(xiàn)違規(guī)經(jīng)營(yíng)。

2.重當(dāng)期業(yè)績(jī)，輕長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。由于一些基層機(jī)構(gòu)決策層特別是一把手任期目標(biāo)當(dāng)頭，急功近利，把精力集中在完成業(yè)務(wù)指標(biāo)上，長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的意愿不強(qiáng)，只注重短期收益和短期目標(biāo)，對(duì)一些關(guān)系長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，如內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、人員素質(zhì)培養(yǎng)、客戶滿意度，以及內(nèi)控防案、潛在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)等主要發(fā)展目標(biāo)重視程度相對(duì)較低，存在短期利益與長(zhǎng)期效益的矛盾，長(zhǎng)此以往，勢(shì)必會(huì)傷及長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的潛力。

3.重事后整改，輕過(guò)程管理。防控管理人員特別是有權(quán)崗位從業(yè)人員職務(wù)犯罪，除把好使用考察關(guān)外，經(jīng)常地給以教育提醒十分必要。但在實(shí)際工作中，往往檢查頻率高、領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)得多，制度落實(shí)就比較好。又往往一些問(wèn)題通過(guò)各類檢查發(fā)現(xiàn)后，才得以引起重視，采取措施給以整改。而從各類檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題分析，有些問(wèn)題如果從過(guò)程上加以控制完全可以規(guī)避。遺憾的是在實(shí)驗(yàn)工作中，卻往往是重事后整改，輕過(guò)程管理，出現(xiàn)了問(wèn)題，才去強(qiáng)調(diào)整改。同樣，對(duì)人的管理，如果只依靠自律，而忽略他律難免會(huì)出現(xiàn)“真空”，因此，強(qiáng)調(diào)過(guò)程管理很有必要。

4.重操作層監(jiān)督，輕管理層監(jiān)督。就基層這一級(jí)來(lái)說(shuō)，通過(guò)近幾年的機(jī)構(gòu)改革、流程再造，對(duì)操作層的監(jiān)督力度不斷加大，但對(duì)管理人員的監(jiān)督管理還存在制約機(jī)制不夠完善、監(jiān)督管理不夠到位的現(xiàn)象，存在操作層與管理層的監(jiān)督管理力度不平衡。從管理人員職務(wù)犯罪案例分析，由開(kāi)始的廉潔自律、潔身自好，到逐漸濕鞋、失足、下水，其主要原因是自律與他律的失衡。因此，在準(zhǔn)確把握和科學(xué)判斷當(dāng)前防案形勢(shì)的同時(shí)，必須進(jìn)一步完善制度建設(shè)，調(diào)控好管理人員廉潔從業(yè)考核力度，制定能管得住、管得好、管得到位的監(jiān)督制約機(jī)制。

5.重技能培訓(xùn)，輕風(fēng)險(xiǎn)提示。對(duì)于從業(yè)人員的制度、規(guī)定的教育培訓(xùn)不在于次數(shù)、形式，關(guān)鍵在于效果。從大量基層行培訓(xùn)內(nèi)容看，重業(yè)務(wù)培訓(xùn)輕風(fēng)險(xiǎn)管理培訓(xùn)現(xiàn)象明顯，制度教育培訓(xùn)針對(duì)性不強(qiáng)。主要表現(xiàn)在：培訓(xùn)強(qiáng)調(diào)了專業(yè)培訓(xùn)而忽視了內(nèi)控培訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)了理論灌輸而忽視了案例分析，強(qiáng)調(diào)了對(duì)管理層的培訓(xùn)而忽視了對(duì)操作層的培訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)了說(shuō)教而忽視了面對(duì)面的溝通，強(qiáng)調(diào)了形式而忽視了實(shí)質(zhì)，結(jié)果使員工對(duì)制度的學(xué)習(xí)理解知其然，而不知其所以然，不能準(zhǔn)確地把握業(yè)務(wù)操作中的風(fēng)險(xiǎn)，制度執(zhí)行中走樣變形也就在所難免了。

三、對(duì)策措施

制度的建立與制度的執(zhí)行、制度的監(jiān)督有著必然的聯(lián)系，而制度的生命力在于執(zhí)行的力度和監(jiān)督的深度。

1.增強(qiáng)制度制定的合理性。制度制定，必須堅(jiān)持既可操作，又合規(guī)合法的原則，真正體現(xiàn)促進(jìn)業(yè)務(wù)發(fā)展，益于風(fēng)險(xiǎn)可控的效果。不切實(shí)際的制度，嚴(yán)肅性大為下降，不僅阻礙了經(jīng)營(yíng)發(fā)展，而且一線員工在執(zhí)行過(guò)程中也會(huì)產(chǎn)生抵觸情緒，從而達(dá)不到制度制定時(shí)預(yù)計(jì)的效果和效率。

因此，制定制度時(shí)，一要考慮制度的易操作性。即簡(jiǎn)明扼要，突出重點(diǎn)，亮明底線，操作人員容易掌握運(yùn)用。二要考慮制度的操作成本。如不考慮管理成本、工作效率，似乎越全越好、越細(xì)越好的制度，往往達(dá)不到制度制定的初衷。三要加強(qiáng)制度制定與市場(chǎng)開(kāi)拓的協(xié)調(diào)性。制度實(shí)施一定時(shí)間后，制度制定部門應(yīng)及時(shí)了解制度實(shí)施現(xiàn)狀，評(píng)估實(shí)施實(shí)效，對(duì)因制度制定不合理，導(dǎo)致實(shí)施效果達(dá)不到預(yù)期目的的，要及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，提高制度的市場(chǎng)適應(yīng)性。

2.提高制度執(zhí)行的有效性。制度再完善，執(zhí)行不到位，制度仍然發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。因此，執(zhí)行制度，必須堅(jiān)持檢查與引導(dǎo)相結(jié)合，層層把關(guān)，確保執(zhí)行到位。

一是正確處理規(guī)范操作與業(yè)務(wù)發(fā)展的關(guān)系。為引導(dǎo)基層行員工深刻認(rèn)識(shí)到規(guī)范操作是業(yè)務(wù)穩(wěn)健發(fā)展的基礎(chǔ)，業(yè)務(wù)拓展的前提，牢固樹(shù)立依法合規(guī)，高效低險(xiǎn)的發(fā)展意識(shí)，應(yīng)從這兩方面提高管理性指標(biāo)的權(quán)重：行長(zhǎng)目標(biāo)責(zé)任考核中管理性指標(biāo)的權(quán)重，支行再分配中管理人員的管理性指標(biāo)權(quán)重，培養(yǎng)正確的職業(yè)價(jià)值觀和正確的業(yè)績(jī)觀。

二是正確處理規(guī)范操作與服務(wù)客戶的關(guān)系。實(shí)踐證明，規(guī)范操作是優(yōu)質(zhì)客戶對(duì)商業(yè)銀行的基本要求，也是我們吸引優(yōu)質(zhì)客戶的有效手段，以違規(guī)操作作為代價(jià)來(lái)迎合客戶的要求，必將留有隱患，進(jìn)而影響與客戶的長(zhǎng)期合作。

三是正確處理規(guī)范操作與市場(chǎng)、效益、風(fēng)險(xiǎn)三者之間的關(guān)系。堅(jiān)持質(zhì)量與發(fā)展并重，做到風(fēng)險(xiǎn)可以控制，成本可以計(jì)算，損失可補(bǔ)償，著力構(gòu)建全行重視、全員參與的防控風(fēng)險(xiǎn)工作的格局。

四是正確處理規(guī)范操作與員工利益的關(guān)系。建立健全正向激勵(lì)機(jī)制，包括行政激勵(lì)、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、心理激勵(lì)等。為了建立與市場(chǎng)機(jī)制接軌的現(xiàn)代商業(yè)銀行制度，必須借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家銀行對(duì)員工的激勵(lì)模式與經(jīng)驗(yàn)，建立起適合自身特點(diǎn)的“正向激勵(lì)機(jī)制”，逐步弱化行政激勵(lì)，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、心理激勵(lì)等。此外，對(duì)銀行從業(yè)人員除了考核其業(yè)績(jī)指標(biāo)外，還要考核其職業(yè)道德等。

3.強(qiáng)化制度監(jiān)督的嚴(yán)肅性。制度監(jiān)督，必須堅(jiān)持教育與輔導(dǎo)的有機(jī)結(jié)合，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，確保監(jiān)督到位，提高執(zhí)行監(jiān)督的科學(xué)性和嚴(yán)肅性。

一是嚴(yán)格管理人員問(wèn)責(zé)制。對(duì)管理人員責(zé)任的追究不能停留于形式上的“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”，要從嚴(yán)從重處理直接責(zé)任人和負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的管理人員。通過(guò)建立個(gè)人內(nèi)控檔案，詳細(xì)記錄違犯規(guī)章制度情況，量化管理內(nèi)容，加大考核權(quán)重，并將制度執(zhí)行情況作為提拔重用的依據(jù)。

二是加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督。通過(guò)充分整合紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、內(nèi)控等監(jiān)督資源，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，提高監(jiān)督的整體效能。要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和“一把手”民主作風(fēng)、權(quán)力運(yùn)行、廉潔自律和履行職責(zé)的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)基層機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的監(jiān)管，提高職權(quán)運(yùn)行透明度，使權(quán)力在行使過(guò)程中能受到廣泛的監(jiān)督，以防止幕后交易。

三是完善檢舉人員獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。要制定鼓勵(lì)知情人舉報(bào)、替舉報(bào)人保密的制度。對(duì)舉報(bào)查實(shí)的案件，若舉報(bào)人屬于來(lái)自基層員工，要予以重獎(jiǎng)；對(duì)堅(jiān)持規(guī)章制度、勇于斗爭(zhēng)而制止案件發(fā)生的，要有特別的激勵(lì)機(jī)制和規(guī)定。對(duì)于違法、違規(guī)、違紀(jì)的銀行從業(yè)人員，一經(jīng)查實(shí)就嚴(yán)肅處理。

四是健全和完善員工培訓(xùn)制度。加強(qiáng)員工業(yè)務(wù)培訓(xùn)，首先從制度上保證經(jīng)營(yíng)理念和知識(shí)更新能力和業(yè)務(wù)技能提高；在內(nèi)容上，要根據(jù)不同的崗位或?qū)用姘才沤?jīng)營(yíng)管理、員工操守、新業(yè)務(wù)、新產(chǎn)品操作技能營(yíng)銷知識(shí)等內(nèi)容，把強(qiáng)化培訓(xùn)和系統(tǒng)培訓(xùn)有效地結(jié)合起來(lái)。同時(shí)，建立業(yè)務(wù)主管定期業(yè)務(wù)交流制度。定期對(duì)業(yè)務(wù)主管進(jìn)行臨柜業(yè)務(wù)管理技能的交流研討，提高業(yè)務(wù)管理人員在一線柜面的管理水平，分析存在問(wèn)題、找出制度漏洞、排查風(fēng)險(xiǎn)隱患、制定防范措施。

五是倡導(dǎo)制度執(zhí)行文化創(chuàng)新意識(shí)。在監(jiān)管要求越來(lái)越嚴(yán)、市場(chǎng)情況越來(lái)越復(fù)雜、開(kāi)放程度越來(lái)越高、業(yè)務(wù)發(fā)展需求和金融創(chuàng)新越來(lái)越多的時(shí)候，只有風(fēng)險(xiǎn)管理敢于創(chuàng)新，才能在風(fēng)險(xiǎn)管理方法創(chuàng)新上不斷滿足業(yè)務(wù)部門和客戶對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的需求。要將外來(lái)的理念與本土的實(shí)踐相融合，提倡在合規(guī)的前提下，不斷創(chuàng)造性地完善管理模式，不斷創(chuàng)新業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制技術(shù)、手段和方法，提高銀行的風(fēng)險(xiǎn)控制力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

總之，制度也是效益，而制度的完善和制度的執(zhí)行、監(jiān)督到位是管理工作的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，需要我們不斷探索、不斷完善，真正實(shí)現(xiàn)管理與質(zhì)量同步發(fā)展。