李 昕，陳 玲

(1.江蘇省淮安市行政學院，江蘇淮安223005;2.江蘇食品職業(yè)技術學院，江蘇淮安223003)

公共危機狀態(tài)下政府公信力的提升*

李 昕1，陳 玲2

(1.江蘇省淮安市行政學院，江蘇淮安223005;2.江蘇食品職業(yè)技術學院，江蘇淮安223003)

政府公信力是一個衡量政府信用狀況程度的重要概念。在整個社會信用體系中，政府信用處于核心地位，是社會信用系統(tǒng)的保障和支柱。目前我國正處在轉型期，各種危機事件時有發(fā)生。公共危機發(fā)生時政府往往很難獲得公眾的認同和信任。對于現(xiàn)代民主政府而言，公共危機管理是現(xiàn)代政府的重要職能，也是影響政府公信力的重要因素。如何應對危機、提升公眾信任，是政府面臨的實際問題，也是政府公信力研究應致力解決的重大課題。

公共危機;政府公信力;政府信用;和諧社會

信用是最根本的社會關系，是整個社會賴以生存和發(fā)展的基石。政府公信力是社會信用的核心，它關系到整個社會的穩(wěn)定與發(fā)展。匈牙利經濟學家科爾奈說:“誠實與信任——這兩者在每一個國家、每一個時代都利益攸關、舉足輕重，但是和其他情形下相比，它們在后社會轉軌時期顯得更為重要，研究它們所面臨的挑戰(zhàn)也就更為艱巨?！保?］當前我國正處于轉型期，政治經濟改革已進入全面分化期，利益和權力在不同的主體之間進行重新分配、轉移，形成諸多不穩(wěn)定因素，危機事件時有發(fā)生，嚴重損害了政府公信力，導致了政府的“信任危機”。一個政府，能否有效管理公共危機、維護正常的社會秩序、保障老百姓的權益，是檢驗一個政府能否取信于民的重要標志。如何提升政府公信力，已成為社會各界廣為關注的重要話題。

一、政府公信力概述

溫家寶總理指出:“提高政府執(zhí)行力和公信力，是深化行政管理體制改革的重要目標，就是要正確地運用行政權力，更好地實踐為人民服務的宗旨，提高人民群眾對政府的滿意程度和信任程度;就是要有效地落實黨和政府的各項方針政策和工作部署，提高政府管理經濟社會事務的能力?！保?］政府公信力體現(xiàn)了政府工作的權威性及其民主程度，它是政府行使其行政能力的結果，反映了公眾對政府的滿意度。公信力包含信用、信任和誠信等要素，與公眾行為密不可分。因此，政府公信力是政府的影響力和號召力，是政府信用和公眾信任的統(tǒng)一體，是政府因其良好的信用狀況，在履行職責的過程中，獲得公民信任、擁護和支持的能力。政府公信力的基礎是政府自身的信用狀況，核心是公眾的信任和信賴。政府是公信力的直接受益者，而公民和社會是政府公信力的最終受益者。

二、我國政府公信力的現(xiàn)狀分析

一個政府的整體信用狀況是其國家形象的重要組成部分，更是衡量一個國家安定、和諧的重要尺度。

(一)我國政府公信力弱化的表現(xiàn)

1.公共政策權威弱化

在公共政策的執(zhí)行中存在大量的“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象，公眾對于公共政策缺乏信任度。一方面，政策缺乏連續(xù)性。政策是隨著客觀事物和形勢的變化進行調整的，但政策的基本走向必須保持連續(xù)性、穩(wěn)定性。目前一些政府形成“一個班子一套思路，一屆政府一個政策”的局面，政策的頻繁變動往往同領導的更替有關，領導成員的變化使得公共政策變化的隨意性加大，導致公眾無法對政府的行為做出合理的預期。［3］另一方面，政策缺乏統(tǒng)一性。令行禁止，是政府信用最現(xiàn)實的體現(xiàn)。在政策執(zhí)行上，三令五申、屢糾屢犯等現(xiàn)象不僅反映了政府信用存在問題，而且還影響到政府各項政策的貫徹落實。政令不落實就是失信于民，這將會導致政府公共政策的權威喪失。

2.權力腐敗嚴重

從本質上來講，腐敗是掌握公共權力的人濫用權力，謀取自己或小團體的利益，是私人欲望對公共權力的侵蝕與剝奪。權力腐敗是政府公信力缺失的最顯著的表現(xiàn)。［4］社會的轉型一方面促進了社會經濟的發(fā)展，同時滋生了各種利益矛盾，政府機關及其工作人員的腐敗現(xiàn)象猶為嚴重。首先，腐敗現(xiàn)象的領域極為廣泛。由于轉型期各種制度尚不健全，各種腐敗形式在我國不同程度地存在著，局部地區(qū)腐敗現(xiàn)象甚至有愈演愈烈的趨勢。其次，政府的高層腐敗嚴重。政府高層是國家的政治樞紐，它的正確行為給社會帶來巨大的正效應;反之，將帶給社會巨大的負面效應。目前腐敗的現(xiàn)象呈上升的趨勢，這必將給我們的社會建設帶來困難，也給社會各項改革帶來阻力。第三，涉案金額巨大。2008年11月發(fā)布的“全球腐敗指數”，在參與調查的180個國家中，中國從2007的第72下降1位，排名73，清廉指數僅為3.2分，這說明我國的腐敗現(xiàn)象是比較嚴重的。腐敗現(xiàn)象的存在和蔓延嚴重地破壞了黨和政府在人民心目中的形象，同時，“日日反腐日日腐”的現(xiàn)象更是加劇了公眾對政府的失望，加劇了政府公信力的弱化。

3.突發(fā)性群體事件頻發(fā)

突發(fā)性群體事件頻發(fā)是政府公信力弱化的一種典型表現(xiàn)。改革開放以來，人民的生活水平總體上有了很大的改善。但目前各地區(qū)間發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)收入分配差距等現(xiàn)象比較突出，一些突發(fā)性群體事件時有發(fā)生。據2005年《社會藍皮書》公布的數據顯示，從1993年到2003年間，中國“群體性事件”數量已由1萬起增加到6萬起，參與人數也由約73萬增加到約307萬。2006年1～9月，全國公安機關處置的各類群體性事件數量同比下降22.1%，但是群體性事件仍然頻繁地出現(xiàn)在公眾視野中，并且呈現(xiàn)出新的活動形式。2008年連續(xù)發(fā)生的震驚中外的云南“孟連事件”、貴州“甕安事件”、甘肅“隴南事件”，2010年發(fā)生的湖北石首事件等突發(fā)性群體事件，無不從一個側面暴露出社會矛盾的激化。中國社科院發(fā)布2010年《社會藍皮書》指出，群體性事件在現(xiàn)階段仍然保持著多發(fā)的態(tài)勢，這是因為一些地方在加速發(fā)展和轉型的過程當中，積累了很多歷史上的矛盾和問題，這些問題得不到及時解決，造成群體性事件激烈程度的升級，說明社會矛盾已經積累到了一定的程度，損害了政府的公信力。

(二)政府公信力弱化的成因分析

1.社會因素

(1)轉型期社會矛盾凸顯

改革開放30多年來，我國經濟的發(fā)展取得了舉世矚目的成就。但經濟高速發(fā)展了，社會發(fā)展卻相對滯后，尤其是公共資源如居民的公共醫(yī)療、養(yǎng)老保險等社會保障資源嚴重不足。長此以往帶來的一系列的社會問題，將嚴重危及社會和經濟的發(fā)展。同時，群眾日益增長的公共產品需求同公共產品供給短缺之間的矛盾無法得到解決，群眾對政府的不滿情緒加大。政府部門失信于民的問題仍在一定程度上存在著:決策缺乏民主化、科學化，工作效率低下;官僚主義、腐敗現(xiàn)象嚴重，這些都不可避免地損害了政府的公信力。

(2)社會信用缺失

社會信用缺失已經成為我國社會整體面臨的最嚴峻問題之一。張維迎認為，信用是中國目前最稀缺的資源。［5］誠信是公共倫理的道德底線，是每個公民的道德守則，特別是在市場經濟的發(fā)展中顯得尤為重要。由于誠信的缺乏以及某些政府官員本身經不起各種誘惑，濫用職權、謀取私利，加上整個社會的信用意識還比較淡薄，整體社會信用文化尚未形成，政府的信用形象受到嚴重損害。

2.政府因素

(1)公共服務意識淡薄

“三鹿集團在2008年3月就協(xié)同政府有關部門對其產品進行檢測，卻對后來幾個月直到事發(fā)之前的毒奶粉銷售沒有產生任何影響，表明地方政府在檢測中沒有本著為公眾服務的理念認真履行其職責”。溫家寶總理說:“企業(yè)家身上應該流著道德的血液。”［6］由于缺乏科學的理念作為行為的支撐，政府沒有在三聚氰胺事件潛伏階段的任何一個可能的環(huán)節(jié)做出正確的選擇。

目前各級政府在解決危機事件時，考慮更多的是危機對經濟的影響，忽視社會經濟和環(huán)境的全面協(xié)調發(fā)展。特別是一些政府在績效觀的實踐中存在嚴重的唯GDP是從的傾向，過于偏重經濟發(fā)展內容，法制化程度低。還有一些政府大搞形象工程，使政府和公眾之間的對立情緒加劇，引發(fā)公眾對地方政府的不滿。危機事件則會加劇公眾的不滿情緒，損害地方政府的公信力。一系列公共危機事件管理的實踐說明，政府只有把自己的主要職責放到管理社會公共事務、提供有效的公共服務方面，才能使社會發(fā)展與經濟發(fā)展同步進行，才能夠有效地應對各類公共危機事件。

(2)政策規(guī)范程度低

政府政策的規(guī)范程度是公眾評價政府公信力的一個關鍵指標。一般可以從公共政策制定的規(guī)范性、公共政策的穩(wěn)定性、政策執(zhí)行的公正性三方面來考量。目前我國一些政府的政策規(guī)范性低主要表現(xiàn)在以下幾個方面:首先，公共政策的制定缺乏科學性、公開性和民主性。我國的一些政府只將與本地官員、部門或特定集團的利益密切相關的問題列入政策議程，而把社會問題排除在議題之外。另外，我國的一些政府在整個決策過程中毫無科學性可言，導致在實施中嚴重缺乏可行性。公共政策是政府提供給社會最重要的公共產品，代表廣泛的公眾利益。公眾只有真正參與到公共政策的制訂和執(zhí)行過程中，才能保證決策的科學化和民主化。其次是政策缺乏統(tǒng)一性、持續(xù)性和穩(wěn)定性。在我國一些政府，“政出多門”現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴重破壞了政策的統(tǒng)一性，損害了政府的公信力。另外，政策朝令夕改，因為主要領導人事變動而政策“斷鏈”的現(xiàn)象也時有發(fā)生，因此，在強調政策動態(tài)多變性的同時，一定要注意保持政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性。因此，政府的政策規(guī)范程度低將嚴重損害政府的形象，進而導致政府公信力的弱化。

三、公共危機狀態(tài)下提升政府公信力的路徑選擇

有學者認為，從實質意義上講，一個政府只有在其能夠保障社會利益，真正履行其責任時才是合乎理性的，才是合法的。［7］合法性越大，善治的程度越高，政府的公信力越好。

(一)優(yōu)化政府公信力信用環(huán)境

1.深化行政體制改革

黨的十七大提出:著力轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。因此，行政體制改革要有重點的逐步推進。首先要加強社會管理。各級政府要把發(fā)展的速度和改革的力度有機統(tǒng)一起來，認真解決涉及群眾利益的社會問題和突出矛盾，依法管理和規(guī)范社會組織、社會事務，協(xié)調各種利益關系，維護社會穩(wěn)定。各級政府組織和領導還要切實解決群眾實際困難，如就業(yè)、上學、看病等群眾高度關注的問題。其次要健全政府職能。政府要提供充足的公共產品與服務，不斷滿足人民群眾日益增長的物質需要與服務需求。加大公共設施建設力度，注重對社會公共領域的財政投入;建立和完善社會保險體系、城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度、新型農村合作醫(yī)療制度、公共衛(wèi)生體系建設等等。

2.完善權力監(jiān)督機制

建設政府公信力，需要發(fā)揮社會多元主體的監(jiān)督作用。通過健全完善社會信用體系，為政府公信力的建設提供良好的社會信用環(huán)境。首先要建立有效的內部監(jiān)督機制。要堅持用制度管人、管權、管事，保證國家行政機關按照法律行使權力和履行職責。尤其要加強領導干部的權力監(jiān)督;其次要建立外部權力監(jiān)督機制。一要加強黨內監(jiān)督。要健全黨內的各種監(jiān)督措施，包括個人收入申報制度、重大事項報告制度、民主評議制度等，保證黨員干部始終處于公眾的監(jiān)督之下。二要加強行政監(jiān)督。行政監(jiān)督不僅包括上級機關對下級機關行使權力進行監(jiān)督，還包括各級導人對下級實行監(jiān)督。三要加強民主監(jiān)督，加強民主監(jiān)督能調動廣大人民群眾和社會各界的力量，共同形成對權力運用的有效監(jiān)督，包括人民政協(xié)、群眾團體、新聞媒體和廣大群眾的監(jiān)督。

3.加強政府信用建設

建設政府公信力的過程“必須立法先行，加以規(guī)范。當立法條件尚未成熟時，必須出臺相應的法規(guī)或部門規(guī)章，對人們的行為進行信用規(guī)范”。［8］江澤民同志指出:“我們在建設有中國特色社會主義、發(fā)展社會主義市場經濟的過程中，要堅持不懈地加強社會主義法制建設，依法治國;同時也要堅持不懈地加強社會主義道德建設，以德治國。對一個國家的治理來說，法治和德治，從來都是相輔相成、相互促進的。二者缺一不可，也不可偏廢。法治屬于政治建設、屬于政治文明，德治屬于思想建設、屬于精神文明。二者范疇不同，但其地位和功能都是非常重要的。我們要把法制建設和道德建設緊密結合起來，把依法治國與以德治國緊密結合起來”。［9］加強政府信用建設，首先要樹立政府的信用觀念和誠信意識。要強化政府的民本觀念、法治觀念、責任觀念、服務觀念、用權觀念，做到“言必行，行必果”，要立足于長遠發(fā)展和人民群眾的根本利益，不搞“形象工程”、“政績工程”，要把為民服務的理念貫徹在實際的管理工作上，保證把人民賦予的權力真正用來為人民做好事、謀實惠。其次，要通過一些地方存在的政府信用缺失現(xiàn)象行為，深刻分析其對地方經濟、社會發(fā)展所造成的危害，使各級政府充分認識到政府信用缺失帶來的嚴重后果，另外要借助于媒體宣傳信用建設的重要意義，推廣優(yōu)秀的誠信典型，帶動全社會的信用意識和信用觀念。

(二)轉變理念，建立服務型政府

2004年2月，溫家寶總理第一次提出要“努力建設服務型社會”。同年3月8日，溫家寶總理在全國人大會議上又強調:“管理就是服務，我們要把政府辦成一個服務型的政府，為市場主體服務，為社會服務，最終是為人民服務?！边@是對服務型政府明確而最具權威性的闡述。在全國人大十屆三次會議上，溫家寶總理又把建設服務型政府寫進了政府工作報告中，并經人大批準而變成國家意志。［10］服務型政府的理念強調政府的工作宗旨是服務，政府工作的一切出發(fā)點和歸宿都是為公眾提供滿意的服務。“是否把公眾利益至上的理念作為政府在危機管理過程中的出發(fā)點和歸宿，是政府政治合法性和公信力的基礎?！保?1］在公共危機狀態(tài)下，建設一個保護民眾的生存和健康的服務型政府有助于政府明確自身責任、提高危機管理的效率，從而贏得民眾的認可與信任。

1.以人為本

以人為本是服務型政府的本質特征，也是構建服務型政府的出發(fā)點與歸宿。2003年黨的十六屆三中全會第一次系統(tǒng)表述了“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經濟社會和人的全面發(fā)展”的科學發(fā)展觀。2007年“以人為本”被寫入黨的章程，成為科學發(fā)展觀的核心。胡錦濤在十七大報告中說:“全心全意為人民服務是黨的根本宗旨，黨的一切奮斗和工作都是為了造福人民?！保?2］公共危機中的“以人為本”就是要以人民群眾的根本利益為出發(fā)點，把保障公民生命安全作為首要任務，盡量預防和控制公共危機事件發(fā)生，減少危機給人民群眾帶來的損失，在危機發(fā)生后盡最大努力挽救生命和安全。反對因盲目和冷漠造成的不必要損失。

2.政務公開

學者毛壽龍指出，公開的信息和自由的公共空間是開放社會的政治文明的重要信息基礎。政務公開有利于社會的參與和社會的監(jiān)督，是政府履行公共服務職能的重要保障。政府必須樹立“公開是一般原則，而不公開是例外”的理念，要利用新聞傳媒進行廣泛的宣傳，使得政府各級部門不僅把政務公開作為政府的職責，同時也是公民應享有的基本權利。

3.責任意識

現(xiàn)代社會，政府的產生是源于人民公意的達成和授權，其功能在于運用其他社會組織所不具備的強制性權威，承擔起無可替代的社會責任。這內在地決定了責任取向必然是支配政府行為的內在價值準則，是現(xiàn)代政府公共行政活動必須奉行的基本原則之一。［13］政府和公眾之間是委托和代理的關系，如果政府講求信用，能夠且成功履行委托，就能獲得公民的持續(xù)信任，那么委托—代理關系也就能夠繼續(xù)存在和發(fā)展。公共危機管理中，政府應該是責任政府、強力政府和高效政府的結合體，能夠克服一切阻力，應對各種公共危機。責任意識作為民主時代的一種基本價值理念，要求政府必須回應社會和民眾的基本要求;承擔政治、行政、道德和法律上的責任。

(三)完善公共危機制度體系

政府是社會經濟發(fā)展的主導力量，是社會治理的首要責任主體。公信力是責任政府政治合法性的根基，是政府行使公共權力效果的社會反饋。

1.建立危機預警制度體系

黨的十六屆三中全會決定提出:“建立健全各種預警和應急機制，提高政府應對突發(fā)事件和風險的能力?！彼闹腥珪M一步指出要“建立健全社會預警體系，形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制，提高保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力?！保?4］危機預警制度的建立不僅可以減少危機發(fā)生的可能性，還可以為政府正確處理危機事件打下良好的基礎。首先要培養(yǎng)危機意識，其次要做好預見管理。危機是無法準確預測的，因此危機預案的設立至關重要。政府必須加強戰(zhàn)略規(guī)劃、做好危機預案和物資儲備等。第三要培養(yǎng)危機意識。危機意識是危機預警的起點。針對穩(wěn)定時期人們缺乏危機意識的現(xiàn)狀，通過模擬危機狀態(tài)，不斷完善危機發(fā)生的預警制度。

2.建立危機管理法制體系

目前我國已頒布了一系列關于危機管理方面的法律法規(guī)，如2003年頒布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，明確規(guī)定了國家建立突發(fā)事件的信息發(fā)布制度，穩(wěn)定了民眾在非典時期的情緒，使疫情得到了有效控制和解決;2005年國務院通過了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》以及105個專項和部門應急預案，標志著包括社會安全、自然災害、公共衛(wèi)生、事故災難等多方面、多層次的全國應急管理體系初步形成，政府保障公共安全、處置突發(fā)事件的能力有所增強。三聚氰胺事件之后，《食品安全法》已于2009年6月1日起施行。目前現(xiàn)有的應對危機的法律法規(guī)中還存在著一些欠缺，特別是在公民權利的保障條款方面。因此，政府在立法方面必須考慮全面、盡快實施。

“公信力”在2005年版的《現(xiàn)代漢語詞典》中被列入新詞范疇。現(xiàn)代民主社會，一個政府能否贏得公眾的信賴，是決定其興衰成敗的關鍵。目前我國正處在轉型期，社會轉型給我國的政治、經濟、文化帶來機遇的同時，也帶來了挑戰(zhàn)，危機事件時有爆發(fā)，政府的公信力受到很大沖擊。黨的十七大報告特別強調要提高政府的公信力。因此，必須加快政府改革步伐，調整政府與社會、個人之間的關系，重塑政府威信，提升政府的公信力。只有這樣，各級政府才能充分發(fā)揮公共管理和社會服務的職能，才能成為政府治理主體中的領導者和指揮者，才能在建設社會主義和諧社會中發(fā)揮應有的作用。

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The Enhancing of the Credibility of Government in Public Crisis

LI Xin1，CHEN Ling2
(1.Jiangsu Province Huaian Administration Institute，Huaian Jiangsu 223005;2.Jiangsu Food Science College，Huaian Jiangsu 223003，China)

The credibility of the government is an important concept to measure the credit degree credit degree of government.In the whole social credit system，government credit is the core of social credit system，is also the guarantee and support of it.At present our country is in the period of transition，all kinds of crisis event occurs.Public crisis administration is often difficult to gain public recognition and trust.For the modern democratic government，public crisis management is an important function of modern government，but also important factor affecting the credibility of the government.How to deal with the crisis，improve the public trust，is the actual problem the government facing，but also a major issue the credibility of the government should be studied to asolve.

public crisis;government credibility;government credit;harmonious society

D 630.1

A

1673－2103(2012)03－0001－05*

2012－05－06

李昕(1972－)，女，江蘇宿遷人，淮安市行政學院副研究館員。研究方向:信息法學。

(責任編輯:李瑞記)