我國權(quán)力行使程序的問題與完善

王靜然

（河南科技學院，河南 新鄉(xiāng) 453003）

我國權(quán)力行使程序的問題與完善

王靜然

（河南科技學院，河南 新鄉(xiāng) 453003）

權(quán)力的正當行使離不開權(quán)力程序的法制運行，然而，目前我國權(quán)力行使程序卻存在諸多問題，如程序缺失、缺乏操作性、缺乏強制性、缺乏透明性、缺乏效率等。不合理解決權(quán)力行使程序中存在的問題，將難以預防權(quán)力異化，從而更難預防職務(wù)犯罪的產(chǎn)生。為此，需規(guī)范權(quán)力行使程序的設(shè)置主體和內(nèi)容，加強權(quán)力行使程序的法治化、公開化和效率化。

權(quán)力行使程序；操作性；強制性；透明性；效率

權(quán)力行使程序作用的發(fā)揮建立在健全的權(quán)力行使程序、理性的程序意識的基礎(chǔ)上；然而，當前我國權(quán)力行使的現(xiàn)狀卻是“重實體、輕程序”，“重權(quán)力、輕義務(wù)”，這就使得權(quán)力行使程序可能被扭曲，權(quán)力行使程序?qū)㈦y以發(fā)揮其應(yīng)有的作用，尤其是權(quán)力控制的作用。這樣將難以實現(xiàn)預防職務(wù)犯罪的目的。只有全面分析權(quán)力行使程序在社會現(xiàn)實中存在的各種問題，并尋求解決的措施，實現(xiàn)權(quán)力行使程序應(yīng)有的作用，才能解決當前社會權(quán)力應(yīng)用中的問題。

一、權(quán)力行使程序中存在的問題

（一）權(quán)力行使程序不健全、不完善

1.權(quán)力行使程序缺失

實現(xiàn)法治社會的關(guān)鍵是依法治國，而依法治國的基礎(chǔ)是依照程序治國，但我國卻被一些學者稱為警察國，意思是指我國警察權(quán)力不受司法控制，缺乏權(quán)力約束，最重要的是缺失程序規(guī)制［1］81－82，這些無不說明我國當前權(quán)力行使中程序缺失的混亂狀況。一方面，無法律程序約束，權(quán)力行使少了一分制約，多了一分隨意，無論是經(jīng)費劃撥、工程發(fā)包，還是交通管理，各個權(quán)力行使領(lǐng)域時有職務(wù)犯罪發(fā)生。另一方面，程序缺失使得權(quán)力行使呈現(xiàn)惰性，往往是權(quán)力行使者個人利益優(yōu)先，民眾利益殿后。這樣的現(xiàn)象往往導致兩種結(jié)果，一種是民族奴性的表現(xiàn)，權(quán)力行使相對方缺乏權(quán)利意識，為尋求權(quán)力救濟，及早解決個人權(quán)利義務(wù)問題，通過向權(quán)力行使者“上供”以求問題的解決，這將導致缺失程序的期限拖延問題成為權(quán)力腐敗的溫床，無可避免發(fā)生一系列職務(wù)犯罪，這對于整個社會來說，無疑是一種悲哀。當然另一種則是權(quán)利意識的蘇醒，權(quán)力來自于權(quán)利，如果民眾無法通過權(quán)力行使保障權(quán)利的實現(xiàn)，就難以避免出現(xiàn)權(quán)力的顛覆，正所謂，“水能載舟，亦能覆舟”。這是我們黨和政府最不愿看到的景象。

此外，權(quán)力行使程序的缺失可能導致隱性程序的大量存在。所謂隱性程序，即在權(quán)力行使部門內(nèi)容通行或被認可卻不對外公布的權(quán)力行使規(guī)則，或稱潛規(guī)則。［3］這些隱性程序因不為公眾知悉，故而不僅不能發(fā)揮程序應(yīng)有的權(quán)力制約作用，更可能導致暗箱操作，滋生權(quán)力行使的隨意性，這將難以避免權(quán)力腐敗和權(quán)力濫用，職務(wù)犯罪將必然產(chǎn)生。這不僅在權(quán)力行使部門存在，在“準權(quán)力機構(gòu)”，比如教育服務(wù)部門（各級各類學校）、衛(wèi)生服務(wù)部門（如各級各類的醫(yī)院）等都因缺乏權(quán)力行使程序、缺乏權(quán)利規(guī)制，致使權(quán)力腐敗橫生。

2.權(quán)力行使程序缺乏操作性

長期的封建文化傳統(tǒng)影響，致使目前我國權(quán)力行使狀態(tài)表現(xiàn)為重實體、輕程序。這在權(quán)力行使程序的規(guī)定上表現(xiàn)尤為明顯。一方面，權(quán)力行使程序規(guī)定較零散，缺乏嚴密性，從而導致在權(quán)力行使過程中存在程序疏漏。而這些被程序遺漏的權(quán)力行使領(lǐng)域就成為程序真空地帶，缺乏具體的操作程序，就可能產(chǎn)生權(quán)力異化，就難以避免職務(wù)犯罪的發(fā)生。另一方面，當前我國多數(shù)權(quán)力行使程序的規(guī)定過于寬泛化，程序規(guī)定不夠嚴謹，缺乏實際操作性，這往往給權(quán)力行使者留下過大的自由裁量權(quán)，從而為權(quán)力越軌和權(quán)力腐敗埋下了伏筆。

（二）權(quán)力行使程序缺乏強制性

受中國封建社會權(quán)力本位意識的影響，目前我國權(quán)力行使主要通過“命令——服從”的模式運行，“在一個缺乏形式合理性理念因而難以滋生程序正義的國度里欲實現(xiàn)法治現(xiàn)代化，必然面臨著文化傳統(tǒng)與制度現(xiàn)實之間的艱難抉擇?！边@就意味著權(quán)力的行使缺乏程序理念的支撐，致使實踐中出現(xiàn)程序形式化的表現(xiàn)，大量的程序違法、程序不當及濫用程序的權(quán)力行使行為屢有發(fā)生，致使程序逐漸權(quán)力化，不再是控制權(quán)力的剛性機制，逐漸成為權(quán)力行使者實施職務(wù)犯罪、逃避法律追究的工具?？傮w分析，權(quán)力行使程序異化的現(xiàn)象主要源自于權(quán)力行使程序缺乏強制性。具體表現(xiàn)在如下方面：

1.程序不當、程序違法

在傳統(tǒng)的“重實體、輕程序”權(quán)力行使理念的影響下，部分權(quán)力行使者缺乏程序意識，在實踐中表現(xiàn)為不嚴格依照程序辦事，更有甚者公然違背程序規(guī)定。比如在實踐中有些權(quán)力行使者為迎合上級或為謀取私利，有意跨越、遺漏、疏忽某些權(quán)力行使程序，如行政審批中往往缺失聽證程序和救濟程序，致使民眾的意志并未在實際的權(quán)力運行中得以體現(xiàn)；甚至有些權(quán)力行使者擅自變更、增加法律已設(shè)定的程序，或者有意顛倒權(quán)力行使程序，比如公共服務(wù)市場化外包的招標競標中，經(jīng)常有違背先公布競標資格、條件再接觸洽談的順序的現(xiàn)象，這種濫用權(quán)力、有意違反程序法規(guī)的權(quán)力行使行為不僅破壞了黨和政府為人民服務(wù)的形象，使公眾失去了對黨和政府的信任，而且使社會逐漸處于一種失范狀態(tài)，道德缺失現(xiàn)象凸顯。

2.程序權(quán)力化

權(quán)力行使者程序意識的缺失逐漸使程序在權(quán)力行使中失去應(yīng)有特性，喪失控制權(quán)力的功能，逐漸淪為權(quán)力的奴隸，成為權(quán)力異化的工具。程序不再是規(guī)制權(quán)力、實現(xiàn)公平和效率的準則，反而成為增強權(quán)力強勢、弱化民眾權(quán)利行使的形式化表現(xiàn)。

程序權(quán)力化主要體現(xiàn)在權(quán)力向程序的滲透，從程序的制定到程序的實施，都體現(xiàn)了權(quán)力的強勢，具體表現(xiàn)在程序使得權(quán)力行使者不再是人民利益的代表，而成為絕對強勢的存在。它有明確拒絕義務(wù)履行的權(quán)力，有要求向?qū)Ψ奖仨毬男械臋?quán)力，有不得改變已有決定的權(quán)力，有剝奪民眾權(quán)利的權(quán)力，有責任豁免的權(quán)力等，所有這些無不彰顯程序的權(quán)力化。程序不再是制約權(quán)力、平衡權(quán)力與權(quán)利的有效機制，反而成為為權(quán)力利用的形式化存在。程序監(jiān)督作用將難以體現(xiàn)，程序?qū)⑹テ湓械囊饬x，失去其存在的價值。這樣的社會，必然導致權(quán)力的恣意橫行，社會將逐漸缺乏規(guī)范約束，職務(wù)犯罪難以避免，法治社會的建立將遙遙無期。

（三）權(quán)力行使程序不透明

實踐中職務(wù)犯罪率不斷高升的原因之一就在于權(quán)力行使缺乏透明，尤其是權(quán)力行使的具體操作程序不透明，無論是決策的形成，還是決策的執(zhí)行都缺乏公開透明。即使在社會嚴格監(jiān)督的作用下，權(quán)力行使程序的公開也多是形式化程序的公開，實際的權(quán)力行使卻受隱性程序的支配。這就導致實踐中暗箱操作，權(quán)力獨大，而缺乏制衡的權(quán)力必然存在權(quán)力濫用、權(quán)力隨意和權(quán)力腐敗，這將無可避免權(quán)力行使者走向職務(wù)犯罪道路。

（四）權(quán)力行使程序缺乏效率

權(quán)力的行使代表人民的利益，為人民所賦予，解決人民亟待解決的問題是權(quán)力的本來意義。這就要求權(quán)力行使快速、高效。然而，目前我國權(quán)力行使的表現(xiàn)多體現(xiàn)為拖沓后延，民眾的權(quán)利無法得到及時實現(xiàn)。其一方面在于權(quán)力行使程序缺乏對權(quán)力行使行為的時限要求，缺乏時限束縛的權(quán)力行使行為將產(chǎn)生權(quán)力惰性，難以體現(xiàn)權(quán)力為人民服務(wù)的及時有效性。其二體現(xiàn)在權(quán)力行使程序設(shè)置環(huán)節(jié)多，過于繁瑣，致使民眾在行使某項權(quán)利時受權(quán)力的多方面制約。這不僅影響了權(quán)力行使的效率，而且可能導致各個環(huán)節(jié)的職務(wù)犯罪。

二、權(quán)力行使程序的完善

程序是限制權(quán)力、保障權(quán)利的重要方式。程序民主是實現(xiàn)實質(zhì)民主的關(guān)鍵，離開了權(quán)力行使程序，權(quán)力將不受限制，正如美國大法官霍姆斯所說：“我們權(quán)力大的原因是我們權(quán)力受限制”。這一限制關(guān)鍵在于程序的限制，通過程序?qū)崿F(xiàn)權(quán)力對權(quán)力的制約，實現(xiàn)權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督，使權(quán)力行使始終在法律規(guī)范范圍內(nèi)運行，也只有這樣才能真正實現(xiàn)對權(quán)力的控制，減少職務(wù)犯罪的產(chǎn)生。最重要的是權(quán)力行使依法運行，將督促社會大眾遵法守法，嚴格依法行使權(quán)利和履行義務(wù)，這將保證依法治國的順利運行，最終為實現(xiàn)法治社會提供良好的社會氛圍。為此，需針對權(quán)力行使程序在實踐中存在的問題提出有效的解決方案，以實現(xiàn)程序控制權(quán)力的作用。

（一）程序設(shè)置的完善

科學的程序設(shè)置應(yīng)體現(xiàn)程序的剛性，能喚醒權(quán)力行使者的程序意識，即程序就是法規(guī)的意識。具體來說它包括程序面前人人平等的意識、程序參與意識、程序公開透明意識、改變程序必須經(jīng)過另一程序的意識等。為此，需從以下方面著手實施。

1.程序設(shè)置主體的完善

程序的設(shè)置是為發(fā)揮程序的作用，而程序的作用貴在能實現(xiàn)對權(quán)力的控制。為此，要改變當前由權(quán)力行使者制定權(quán)力行使程序的現(xiàn)狀，必須喚醒民眾的參與意識，使民眾站在與權(quán)利行使者對等的地位共同確立權(quán)力行使程序，實現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利間的相互制衡。一方面，權(quán)力行使本身的復雜性，使得某些權(quán)力行使程序只能在有利于權(quán)力有效行使的基礎(chǔ)上實現(xiàn)。為此，必須由權(quán)力行使者制定，但一切權(quán)力都由被濫用的可能，因此，又必須加強權(quán)利在設(shè)置權(quán)力行使程序中的作用。也就是說，權(quán)力行使程序的設(shè)置必須有民眾的實質(zhì)參與，程序內(nèi)容中應(yīng)體現(xiàn)民眾的意志。在權(quán)力行使方與權(quán)利主體間產(chǎn)生程序設(shè)置矛盾時，可由中立的第三方進行仲裁，應(yīng)確立民主的權(quán)力行使程序。此外，應(yīng)明確對不同的權(quán)力行使行為、具體的權(quán)力行使程序應(yīng)由誰制定，比如體現(xiàn)公正性和效率性的程序應(yīng)由國家最高權(quán)力機關(guān)以法律的形式加以設(shè)置，對于權(quán)力行使的具體事務(wù)管理性程序及內(nèi)部的工作程序可由權(quán)力行使機關(guān)在民眾參與的基礎(chǔ)上自行設(shè)定等。

2.程序設(shè)置內(nèi)容的完善

完善的程序設(shè)置內(nèi)容首先應(yīng)體現(xiàn)公正性和合理性。權(quán)力行使程序的設(shè)置應(yīng)建立權(quán)力與權(quán)利相互制衡的基礎(chǔ)上，一方面體現(xiàn)權(quán)力的限制，另一方面體現(xiàn)權(quán)利的保障。為此，應(yīng)在權(quán)力行使程序的設(shè)置中增加程序性權(quán)利內(nèi)容，比如，要求由中立的裁判者主持程序和作出決定的權(quán)利，使程序以“看得見的公正”表現(xiàn)出來；當個人實體權(quán)利受權(quán)力行使不利影響時有被告知的權(quán)利；在做出對個人不利的決定時有要求聽證的權(quán)利；在權(quán)力行使中要求受平等對待的權(quán)利；要求決定者為決定說明理由的權(quán)利；對程序違法行為抵抗的權(quán)利；對已做出的決定有提請申訴的權(quán)利等。此外，權(quán)力行使程序內(nèi)容應(yīng)兼顧各方利益，尤其在緊急狀態(tài)下行使緊急權(quán)力時更應(yīng)基于比例原則合理配置各方利益，使程序運行既及時解決社會問題，又不會對社會民眾的利益造成極大傷害。

其次，完善的權(quán)力行使程序內(nèi)容應(yīng)體現(xiàn)嚴密的特點。權(quán)力行使程序是權(quán)力運行的規(guī)則。如果作為權(quán)力運行規(guī)則的權(quán)力行使程序過于籠統(tǒng)，存在細節(jié)漏洞，將失去程序應(yīng)有操作性，將導致實踐中存在權(quán)力行使的隨意現(xiàn)象。這樣就難以避免權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗的產(chǎn)生，職務(wù)犯罪的預防將受到極大阻礙。為此，需細化權(quán)力運行程序，從權(quán)力決策的形成到?jīng)Q策的實施，包括決策實施的每一個步驟，從事前的準備到事中的落實執(zhí)行，再到事后的信息反饋，每一個具體的權(quán)力行使行為都應(yīng)有規(guī)范的權(quán)力行使程序予以規(guī)制。只有這樣才能保證權(quán)力行使不脫離軌道，才能進一步預防職務(wù)犯罪的產(chǎn)生。

再次，完善的權(quán)力行使程序應(yīng)體現(xiàn)簡約性。權(quán)力行使程序的設(shè)置不僅要嚴密，要體現(xiàn)公正性和合理性，更應(yīng)體現(xiàn)簡約性。具體表現(xiàn)在權(quán)力行使程序環(huán)節(jié)的設(shè)置應(yīng)簡化，提高權(quán)力行使的效率。繁瑣的權(quán)力行使程序不僅延宕權(quán)力的運行，阻礙權(quán)力行使效率的發(fā)揮，更可能滋生權(quán)力腐敗，導致職務(wù)犯罪的產(chǎn)生。為此，簡化權(quán)力行使程序的環(huán)節(jié)，就能為公民的權(quán)利行使提供便利的有效率的通道。

（二）程序法治化的完善

針對當前實踐中存在的權(quán)力行使程序違法、程序不當行為，在強化權(quán)力行使者程序意識的基礎(chǔ)上，經(jīng)加強程序的法治化建設(shè)。“歷史上法制的實質(zhì)性的進步往往是通過程序體系的發(fā)達和合理化才落實的，而現(xiàn)代社會中各種利益集團互較長短的多元格局更需要通過程序去折沖樽俎?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟的成功決竅是優(yōu)化選擇機制的形成，公正合理的法律程序正是改善選擇的條件和效果的工具。”［2］149－150為此，首先應(yīng)將權(quán)力行使程序通過法律法規(guī)形式公布于眾，通過法律的強制性加強權(quán)力行使程序的嚴肅性，彰顯權(quán)力行使程序的剛性。此外，應(yīng)對權(quán)力行使主體的程序違法行為規(guī)定法律制裁的懲罰措施，比如可規(guī)定，權(quán)力行使主體違反法定程序，侵犯當事人程序權(quán)利而作出的決定應(yīng)當是可撤銷的。當事人可以通過申訴途徑要求撤銷該決定。該決定被撤銷之后，權(quán)力行使主體應(yīng)當按照法定程序重新作出決定。對因權(quán)力濫用而造成的危害后果，視情節(jié)輕重追究其相應(yīng)的法律責任。只有這樣才能規(guī)范權(quán)力運行，實現(xiàn)對權(quán)力行使的有效監(jiān)督，并在一定程度上起到法律的威懾作用，減少權(quán)力隨意行為，從而加強權(quán)力行使程序的強制性，實現(xiàn)權(quán)力的規(guī)范運行，為實現(xiàn)依法治國、建設(shè)法治社會創(chuàng)造良好的政治環(huán)境。

（三）程序公開化的完善

程序公開是程序公正的基本標準和要求。實踐表明，權(quán)力行使過程越不透明，權(quán)力隨意現(xiàn)象就越嚴重，權(quán)力行使的暗箱操作將導致權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗的產(chǎn)生。為此，權(quán)力行使過程必須公開，因為“陽光是最好的防腐劑”，這就要求權(quán)力行使的每個步驟和程序都必須以社會民眾看得見的方式公布出來。只有這樣才能加強權(quán)利對權(quán)力的制約，加強社會對權(quán)力行使的監(jiān)督。具體來說，權(quán)力行使程序的公開包括權(quán)力行使信息的公開；權(quán)力行使決定或措施的法理依據(jù)、必要性和目的性的公開；權(quán)力行使流程的公開，權(quán)力行使結(jié)果的公開，權(quán)力行使責任追究和權(quán)利救濟機制的公開等。目前，全國各地已紛紛加強權(quán)力行使程序的公開，如甘肅省2009年已繪制出每一項行政權(quán)力運行程序的流程圖。

（四）程序效率化的完善

權(quán)力行使程序不僅應(yīng)體現(xiàn)公正性、合理性，更應(yīng)凸顯效率，尤其是關(guān)乎民生的行政行為的行使。正如前所述，“遲來的正義非正義”，過分追求權(quán)力行使的實體正義而忽略了程序正義，尤其是忽略權(quán)力行使的效率，就可能產(chǎn)生事倍功半的不良效果，不僅浪費了有限的權(quán)力資源，更不能有效地為人民服務(wù)。為此，實現(xiàn)程序的效率化勢在必行。一方面應(yīng)從程序設(shè)置上強化權(quán)力行使的效率，如前所述，可簡化權(quán)力行使程序，縮減權(quán)力行使手續(xù)，從而提升權(quán)力行使效率。另一方面應(yīng)規(guī)范權(quán)力行使終結(jié)的時限，明確規(guī)定權(quán)力行使的最后期限，要求權(quán)力行使主體必須在規(guī)定的時間界限內(nèi)實施權(quán)力行使行為。如果權(quán)力行使的任何一行為未能在規(guī)定時限內(nèi)完成應(yīng)視為程序違法，應(yīng)承擔相應(yīng)的法律后果，接受相應(yīng)的處罰，由此根治實踐中大量存在的行政不作為及推諉扯皮、辦事拖拉、人浮于事等不良現(xiàn)象，有效地克服權(quán)力行使主體的官僚主義，強化程序意識，從而減少瀆職類職務(wù)犯罪的產(chǎn)生。

［1］繆偉君.程序正義下的警察權(quán)力［J］.廣東青年干部學院學報，2005（04）.

［2］季衛(wèi)東.當前法律建設(shè)中幾個關(guān)鍵問題［J］.中國法學，1999（05）.

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D63

A

1671－8275（2012）04－0010－03

2012－06－06

王靜然（1980－），女，河南洛陽人，河南科技學院助教，武漢大學刑法學碩士。研究方向：刑事犯罪。

責任編輯：董 鳳