● 任 進

五國政府機構(gòu)設(shè)置近況及其特點分析

● 任 進

一、英國政府機構(gòu)

英國實行內(nèi)閣制。內(nèi)閣是英國中央政府的核心，內(nèi)閣組織機構(gòu)主要包括內(nèi)閣辦公廳和內(nèi)閣委員會。

內(nèi)閣辦公廳是內(nèi)閣的常設(shè)辦事機構(gòu)，處理內(nèi)閣日常工作。主要任務(wù)是協(xié)助首相、副首相和內(nèi)閣工作，協(xié)調(diào)和實施內(nèi)閣各部的政策和運作，并強化公務(wù)員管理。內(nèi)閣辦公廳設(shè)有首相辦公室、副首相辦公室、政治與憲法改革、國家安全、國內(nèi)政策、公共服務(wù)與戰(zhàn)略、政府信息、公民社會、應(yīng)急處理以及內(nèi)閣秘書處等機構(gòu)。

內(nèi)閣委員會作用主要有兩項：一是減輕內(nèi)閣負擔(dān)；二是體現(xiàn)連帶責(zé)任原則。各部部長不僅對本部門的決策負責(zé)，也要對內(nèi)閣的決策負連帶責(zé)任?，F(xiàn)內(nèi)閣設(shè)一個聯(lián)合委員會，負責(zé)審議有關(guān)聯(lián)合政府的運行問題，下設(shè)聯(lián)合政府運行和戰(zhàn)略規(guī)劃小組，并設(shè)國家安全、歐洲事務(wù)、社會公正、國內(nèi)事務(wù)、經(jīng)濟事務(wù)、金融改革、議會事務(wù)與立法、公共開支等委員會。

政府部門包括內(nèi)閣各部與非內(nèi)閣部門。內(nèi)閣各部由部長領(lǐng)導(dǎo)，部長屬于內(nèi)閣成員。截止到2012年8月，除內(nèi)閣辦公廳外，還設(shè)有20多個部（見表1）。非內(nèi)閣部門由非內(nèi)閣成員的資深人士領(lǐng)導(dǎo)，如國家減債委員會等。

執(zhí)行機構(gòu)執(zhí)行內(nèi)閣部門的某些職能，是具有獨立法人資格的公法人，不負責(zé)政策的決定。執(zhí)行機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)是首席執(zhí)行官，直接對主管部長負責(zé)，并由主管部長對議會負責(zé)。如商業(yè)、創(chuàng)新和技能部所屬的公司注冊署、破產(chǎn)署、知識產(chǎn)權(quán)署、國家度量衡署等，內(nèi)政部所屬的英國邊境管理署、英國護照署等，交通部所屬的英國駕駛員和車輛許可署、車輛認證署、高速公路管理署等，財政部所屬的資產(chǎn)保護署、英國債務(wù)管理署等。

表1 英國內(nèi)閣辦公廳、各部和非內(nèi)閣部門

英國政府在英格蘭地區(qū)設(shè)置若干派出機構(gòu)，執(zhí)行中央政府部門在地區(qū)的事務(wù)，如英格蘭東部地區(qū)辦公室、東米德蘭地區(qū)辦公室等。

二、法國政府機構(gòu)

法國政府經(jīng)過多次變化和改組，政府部門的數(shù)目和職能不盡一致。本屆政府于2012年5月組成并經(jīng)6月21日調(diào)整，設(shè)有外交部，國民教育部，掌璽和司法部，經(jīng)濟和財政部，社會事務(wù)和衛(wèi)生部，地方平等和住房部，內(nèi)政部，外貿(mào)部，生產(chǎn)振興部，生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展和能源部，勞工、就業(yè)、職業(yè)培訓(xùn)和對話部，國防部，文化和傳媒交流部，高等教育和研究部，婦女權(quán)利部，農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品和森林部，政府改革、地方分權(quán)和公職部，海外事務(wù)部，手工業(yè)、貿(mào)易和旅游部，體育、青年、大眾教育與社團生活部等20個部。此外，中央政府還設(shè)18名部長級代表，分別負責(zé)與議會關(guān)系、歐洲事務(wù)、發(fā)展和法語共同體等事務(wù)。

在法國的大區(qū)、省，中央政府設(shè)置大區(qū)長、省長及其附屬機構(gòu)。中央政府各部門在大區(qū)、省也設(shè)派駐機構(gòu)，一方面在業(yè)務(wù)上接受所屬部的領(lǐng)導(dǎo)和指揮；另一方面，接受所在地區(qū)的大區(qū)長或省長的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)助其開展工作，并各司其職。

三、德國聯(lián)邦政府機構(gòu)

德國聯(lián)邦政府機構(gòu)主要包括總理府及聯(lián)邦政府各部?？偫砀菂f(xié)助總理處理政務(wù)的辦事機構(gòu)，負責(zé)協(xié)助聯(lián)邦總理處理日常具體工作，向聯(lián)邦總理匯報政策實施情況和各部工作情況，具體擬訂聯(lián)邦總理的決定并監(jiān)督實施，協(xié)調(diào)各部工作，籌備內(nèi)閣會議等。由默克爾任聯(lián)邦總理的總理府設(shè)三名國務(wù)部長，分別兼任聯(lián)邦與州事務(wù)協(xié)調(diào)專員、聯(lián)邦文化和傳媒事務(wù)專員和聯(lián)邦移民、難民和整合事務(wù)專員。

基本法和其他法律未對聯(lián)邦政府各部作出明確規(guī)定。由聯(lián)邦政府總理根據(jù)基本法授予的組織權(quán)按需設(shè)立?，F(xiàn)政府設(shè)有14個部：財政部，內(nèi)政部，外交部，國防部，經(jīng)濟技術(shù)部，勞工與社會事務(wù)部，司法部，糧食、農(nóng)業(yè)與消費者保護部，環(huán)境、自然保護和核安全部，交通、建筑、城市事務(wù)部，家庭事務(wù)、老年公民、婦女與青年部，衛(wèi)生部，教育與研究部，經(jīng)濟合作與發(fā)展部。

四、美國聯(lián)邦行政機構(gòu)

美國聯(lián)邦行政機構(gòu)主要有總統(tǒng)辦事機構(gòu)、內(nèi)閣各部、獨立行政機構(gòu)和政府公司。

總統(tǒng)辦事機構(gòu)是總統(tǒng)的若干參謀機構(gòu)和辦事機構(gòu)的統(tǒng)稱，相互之間獨立，主要協(xié)助總統(tǒng)履行職責(zé)，幫助總統(tǒng)獲得信息，致力于研究和解決國內(nèi)外的重要問題，提出可供考慮的方案。總統(tǒng)辦事機構(gòu)主要有兩類：一是白宮辦公廳，負責(zé)處理總統(tǒng)的日常事務(wù)，與國會和其他行政機構(gòu)、社會組織進行聯(lián)系、磋商，擬訂有關(guān)政策。白宮辦公廳內(nèi)設(shè)內(nèi)閣事務(wù)、公共聯(lián)絡(luò)、能源和氣候變化政策、醫(yī)療改革、立法事務(wù)、新聞秘書、政府事務(wù)等辦公室和國家安全顧問等官員；二是委員會和辦公室。截至2012年8月，奧巴馬任總統(tǒng)的總統(tǒng)辦事機構(gòu)，除白宮辦公廳外，設(shè)有副總統(tǒng)辦公室、經(jīng)濟顧問委員會、環(huán)境質(zhì)量委員會、國家安全委員會、行政辦公室、行政管理和預(yù)算辦公室、國家毒品管制政策辦公室、科學(xué)技術(shù)政策辦公室和美國貿(mào)易代表辦公室。

美國憲法沒有直接規(guī)定“內(nèi)閣”這一機構(gòu)，按照慣例和憲法的間接規(guī)定，內(nèi)閣一般由總統(tǒng)、副總統(tǒng)和內(nèi)閣各部部長及若干內(nèi)閣級官員組成。目前內(nèi)閣有15個部（見表2）。

獨立行政機構(gòu)與政府公司，根據(jù)國會通過的法律成立，主要處理內(nèi)閣各部事務(wù)以外的事務(wù)。如中央情報局、聯(lián)邦儲備委員會等。

此外，把全國50個州、關(guān)島、波多黎各和維爾京群島劃分為十個標(biāo)準聯(lián)邦大區(qū)，第一到第十個大區(qū)的辦事處依次設(shè)在波士頓、紐約、費城、亞特蘭大、芝加哥、達拉斯、堪薩斯城、丹佛、舊金山和西雅圖。各部及其司局和處多半在這些市設(shè)立大區(qū)辦事處。另外，獨立管制機構(gòu)也在全國各地設(shè)有為數(shù)眾多的辦事處。

表2 美國聯(lián)邦政府機構(gòu)

五、日本政府機構(gòu)

日本政府機構(gòu)主要有內(nèi)閣輔佐機構(gòu)、內(nèi)閣部門、內(nèi)閣直屬機構(gòu)。

內(nèi)閣輔佐機構(gòu)包括內(nèi)閣官房、內(nèi)閣法制局、人事院和復(fù)興廳。以內(nèi)閣官房長官為領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)閣官房直屬于內(nèi)閣，是日本總理大臣的輔佐機構(gòu)（相當(dāng)于辦公廳）；內(nèi)閣法制局負責(zé)法制事務(wù)；人事院掌管人事事項；2012年成立的復(fù)興廳負責(zé)災(zāi)后重建和核電站事故處理。

府和省是日本的基本國家行政組織。府即內(nèi)閣府，其所屬機構(gòu)是：宮內(nèi)廳、公正交易委員會、國家公安委員會、金融廳和消費者廳。在府和廳，為執(zhí)行其掌管事務(wù)，設(shè)置官房及局作為府和廳的內(nèi)部部局；在官房及局內(nèi)，如有必要還可設(shè)置部。日本現(xiàn)有行政省11個（見表3）。根據(jù)《國家行政組織法》第三條，府或者省可以設(shè)置委員會和廳，作為外局（相對于府和省的內(nèi)局而言）。特別必要時，在法律規(guī)定大臣擔(dān)任其長官的委員會和廳內(nèi)，也可設(shè)置委員會和廳。委員會（或者行政委員會）是合議制行政機關(guān)，其長官為委員長，有的由大臣擔(dān)任（如國家公安委員會）。委員會依其事務(wù)的性質(zhì)，由具有專門知識者、國民各界代表和政治中立者等組成。廳對大量的固定事務(wù)（國稅廳、社會保險廳、特許廳）、審判事務(wù)（海難審判廳）、業(yè)務(wù)性事務(wù)（林野廳、氣象廳、公安調(diào)查廳、海上保安廳）等不宜在本省內(nèi)部局處理的事務(wù)，在某種程度上依其職務(wù)性質(zhì)，可以獨立處理。

附屬機關(guān)，一是審議會等“合議制機關(guān)”，如內(nèi)閣府設(shè)置的國民生活審議會、稅制調(diào)查會等；二是設(shè)施等機關(guān)，如外務(wù)省研修所、文部科學(xué)省國立教育政策研究所；三是特別機關(guān)，如法務(wù)省設(shè)置的最高檢察廳、高等檢察廳、地方檢察廳和區(qū)檢察廳等。

表3 日本中央政府組織

府、省、委員會、廳，可在其管轄的區(qū)域內(nèi)設(shè)置地方支部分局，作為中央在地方的行政機關(guān)，以分管其事務(wù)。如法務(wù)省在全國若干城市設(shè)有8個法務(wù)局、42個地方法務(wù)局等。

六、西方國家政府機構(gòu)設(shè)置的特點

總的來看，西方國家政府機構(gòu)設(shè)置經(jīng)歷了不同發(fā)展階段，各有特點。但各國政府架構(gòu)和運行機制中也存在一些規(guī)律性的東西可以探討。

第一，政府機構(gòu)設(shè)置要適應(yīng)國家政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展的要求，滿足政府履行職能的基本需要。在一定政府任期內(nèi)，政府機構(gòu)保持相對穩(wěn)定，但也要適時進行調(diào)整。如法國中央政府的職權(quán)比較簡化，主要掌管內(nèi)政、外交、人事和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，因而變更比較頻繁。德國實行聯(lián)邦制，聯(lián)邦與州的職能有明確的劃分，聯(lián)邦政府主要負責(zé)制定政策、法律監(jiān)督和宏觀指導(dǎo)及一些特定的直接管理（如稅務(wù)、海關(guān)等），大量的行政管理由州與地方政府執(zhí)行，因此聯(lián)邦政府機構(gòu)比較簡單，政府機構(gòu)設(shè)置也較為穩(wěn)定。由于憲法和法律未對機構(gòu)設(shè)置的數(shù)目作明確規(guī)定，機構(gòu)設(shè)置、名稱等由總統(tǒng)和總理審定。

第二，綜合設(shè)置政府部門，實行大部門制。綜合設(shè)置政府部門是市場化程度比較高的國家普遍實行的一種政府管理模式。如美國聯(lián)邦內(nèi)閣15個部；英國除內(nèi)閣辦公廳和委員會外，內(nèi)閣部門一般20多個；法國中央政府除有關(guān)國家主權(quán)類的部門職能比較單一外，其他經(jīng)濟類、社會事務(wù)類、教育文化類等部門的職能較多，目前有20個部。日本政府具有經(jīng)濟職能的行政機構(gòu)較多，但內(nèi)閣部門較精干，只設(shè)1府11個省。同時，為加強政府執(zhí)行力，有些國家設(shè)置執(zhí)行機構(gòu)履行政府執(zhí)行職責(zé)，實行決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的適度分離，如英國中央政府設(shè)立大量執(zhí)行機構(gòu)履行執(zhí)行職能，有的國家在地方設(shè)置分支機構(gòu)負責(zé)法律、政策在地方的執(zhí)行。

第三，特別重視設(shè)置決策研究咨詢機制和輔佐機構(gòu)。有些國家為協(xié)助政府首腦進行科學(xué)決策，建立了比較規(guī)范的決策研究、咨詢機制，如美國總統(tǒng)的辦事機構(gòu)，英國內(nèi)閣辦公廳下的內(nèi)閣秘書處和各種委員會、分委員會和專門小組，日本內(nèi)閣府為妥當(dāng)處理事務(wù)設(shè)置的合議制機關(guān)。

第四，政府機構(gòu)設(shè)置及其調(diào)整遵循法治原則。西方國家多實行“組織法定”原則，政府機構(gòu)的設(shè)置、權(quán)限及其變更主要通過憲法（慣例）、法律來規(guī)范。如日本根據(jù)憲法制定了《內(nèi)閣法》、《國家行政組織法》、《內(nèi)閣府設(shè)置法》、《各省廳設(shè)置法》等，依法規(guī)范政府機構(gòu)的設(shè)置；為加強災(zāi)后重建和核電站事故處理，日本國會制定《復(fù)興廳設(shè)置法》，日本政府依法設(shè)置主管“3·11”地震災(zāi)后重建和福島核電站事故處理的復(fù)興廳。

（作者系國家行政學(xué)院法學(xué)部教授）