城市生活垃圾分類的困境與制度創(chuàng)新

楊 方

（南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院，江蘇南京 210008）

城市生活垃圾分類的困境與制度創(chuàng)新

楊 方

（南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院，江蘇南京 210008）

推動(dòng)居民生活垃圾分類是破解當(dāng)前“垃圾圍城”困境的重要環(huán)節(jié)。南京市在開展垃圾分類試點(diǎn)工作中，存在設(shè)施設(shè)備配置不合理，垃圾分類與收運(yùn)、處理相脫節(jié)，工作機(jī)制不健全，缺乏持續(xù)穩(wěn)定的資金來源，法規(guī)滯后、約束缺位，宣傳不力，缺乏整體社會(huì)氛圍等諸多問題。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，做好城市垃圾分類工作，應(yīng)健全組織機(jī)構(gòu)與工作機(jī)制；科學(xué)制定垃圾分類辦法；完善政策法規(guī)；合理運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿，調(diào)整垃圾收費(fèi)機(jī)制；獎(jiǎng)罰并用，激勵(lì)居民實(shí)施垃圾分類，并對(duì)違規(guī)行為加強(qiáng)監(jiān)督與管理。

生活垃圾；垃圾分類；制度創(chuàng)新

改革開放以來，快速城市化與人們物質(zhì)生活水平的提高導(dǎo)致“垃圾圍城”成為現(xiàn)實(shí)的發(fā)展夢(mèng)魘。以南京為例，目前全市每天產(chǎn)生約5000噸垃圾，生活垃圾主要運(yùn)往水閣、轎子山、天井洼3個(gè)垃圾填埋場(chǎng)處理，而這3個(gè)填埋場(chǎng)只剩1－2年的容量。幾年之后，垃圾運(yùn)往何處？已經(jīng)成為擺在眼前的嚴(yán)峻問題。經(jīng)驗(yàn)表明，破解“垃圾圍城”之困，首要的是從源頭上實(shí)現(xiàn)垃圾減量化，實(shí)現(xiàn)垃圾資源化和無害化處理。推動(dòng)生活垃圾分類是其中至為關(guān)鍵的基礎(chǔ)工作。2012年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)“十二五”全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。規(guī)劃提出，到2015年，全面推進(jìn)生活垃圾分類試點(diǎn)，在50%的設(shè)區(qū)城市初步實(shí)現(xiàn)餐廚垃圾分類收運(yùn)處理。南京作為首批試點(diǎn)城市于2011年12月正式啟動(dòng)這項(xiàng)工作。受南京市城管局的委托，筆者采用實(shí)地觀察與深度訪談的方法對(duì)南京市垃圾分類試點(diǎn)狀況開展了深入調(diào)查，對(duì)當(dāng)前實(shí)施垃圾分類過程中存在的問題進(jìn)行了分析。

一、南京垃圾分類實(shí)施現(xiàn)狀及存在問題

2011年底，南京市正式啟動(dòng)垃圾分類試點(diǎn)工作。首批參加試點(diǎn)的包括聚福園、海棠園等8個(gè)居民小區(qū)。試點(diǎn)階段，對(duì)生活垃圾實(shí)施四分法，即將生活垃圾分為可回收、廚余、有害和其他垃圾等四類。環(huán)保部門組織專車每天兩次定時(shí)到試點(diǎn)小區(qū)收運(yùn)廚余垃圾，并送到轎子山填埋場(chǎng)進(jìn)行生物堆肥實(shí)驗(yàn)。其他各類垃圾仍按原來的方式收運(yùn)和處理。蹲點(diǎn)觀察表明，試點(diǎn)以來居民分類意識(shí)有了較大的提高，垃圾分類率和分類投放率分別達(dá)到70．8%和77．5%，但也存在諸多問題與困難。

（一）設(shè)施設(shè)備配置不合理

分類垃圾桶不統(tǒng)一，標(biāo)識(shí)不清。由于全部更換為分類垃圾桶的成本過高，非政府財(cái)力所及，目前試點(diǎn)小區(qū)的原有垃圾桶與新置的部分分類垃圾桶混合使用，采用在垃圾桶上貼宣傳畫或文字標(biāo)識(shí)的方式對(duì)垃圾桶的用途進(jìn)行區(qū)分。垃圾桶不統(tǒng)一，既影響了社區(qū)美觀，同時(shí)也給居民投放垃圾增添了麻煩。特別是在夜晚等視線不佳的時(shí)候，居民丟垃圾時(shí)需要仔細(xì)辨認(rèn)桶上的標(biāo)識(shí)才能進(jìn)行分類投放。部分居民看不清標(biāo)識(shí)，就亂投亂放。

垃圾桶配置數(shù)量存在隨意性，缺少配套垃圾袋帶來垃圾桶清洗問題。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些小區(qū)每個(gè)單元配一組垃圾桶，有些則整棟樓配一組垃圾桶。究竟多少住戶配一組分類垃圾桶為合適，沒有經(jīng)過科學(xué)測(cè)算。社區(qū)工作人員反映，目前放置的垃圾桶數(shù)量超過了實(shí)際需要量，存在資源浪費(fèi)的情況。與此同時(shí)，由于配備垃圾桶時(shí)沒有發(fā)放配套垃圾袋，絕大多數(shù)小區(qū)在垃圾桶使用中都不套袋。由于廚余垃圾氣味大，易招蚊蠅，垃圾桶需要每天清洗，但是很多社區(qū)并沒有可供清洗垃圾桶的公共水龍頭或地點(diǎn)，造成保潔員工作的不便。

缺少與垃圾分類相應(yīng)的轉(zhuǎn)運(yùn)站。目前所分的四類垃圾中，可回收垃圾和其他垃圾仍然按照過去的辦法進(jìn)行收運(yùn)；有害垃圾由于缺乏專門的處理技術(shù)，往往滯留于小區(qū)；而廚余垃圾由于臨時(shí)資源處理中心尚未規(guī)劃建設(shè)而直接運(yùn)往填埋場(chǎng)，運(yùn)輸成本很高。

垃圾末端處理技術(shù)不成熟，設(shè)備設(shè)施滯后。分類垃圾的末端處理，尤其是廚余垃圾的處理是當(dāng)前工作的瓶頸。南京尚未引進(jìn)廚余垃圾末端處理設(shè)備，試點(diǎn)期間的廚余垃圾主要運(yùn)往轎子山填埋場(chǎng)進(jìn)行生物堆肥，但是該處理設(shè)備尚處于試驗(yàn)階段，不能大規(guī)模投入使用。末端處理能力不足制約了垃圾分類的進(jìn)一步推廣。

（二）垃圾分類與收運(yùn)、處理相脫節(jié)

垃圾分類的目的是通過對(duì)垃圾進(jìn)行分類收運(yùn)和處理實(shí)現(xiàn)垃圾減量化和資源化。因此，只有當(dāng)分類出的垃圾可以專法處理時(shí)，分類才具有意義。現(xiàn)在執(zhí)行的垃圾分類方法是將生活垃圾分為可回收、廚余、有害和其他垃圾等四種類型。但實(shí)際上，除了廚余垃圾實(shí)行了單獨(dú)的收運(yùn)措施之外，其他各類垃圾仍在沿用以前的收運(yùn)辦法，垃圾收運(yùn)并未真正按類分流，造成垃圾分類與垃圾的收運(yùn)、處理相脫節(jié)。

（三）工作機(jī)制不健全

體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是機(jī)構(gòu)不健全。盡管南京市政府成立了市垃圾分類工作領(lǐng)導(dǎo)小組，其工作機(jī)構(gòu)為市垃圾分類辦公室，各試點(diǎn)區(qū)也分別成立了區(qū)垃圾分類管理辦公室，但是這些機(jī)構(gòu)都是臨時(shí)組成的。人員來自城管、環(huán)衛(wèi)等多個(gè)部門，都不是專職人員，能投入垃圾分類工作的精力有限。二是相關(guān)主體責(zé)任不明確，缺乏規(guī)范的工作流程與要求。在垃圾分類工作中，社區(qū)居委會(huì)的工作內(nèi)容和要求不明，物業(yè)公司的職責(zé)不清，導(dǎo)致執(zhí)行情況差異很大。有些小區(qū)的垃圾分類工作主要靠社區(qū)居委會(huì)推動(dòng)，有些則由街道委派給物業(yè)公司包干。機(jī)制不健全造成各試點(diǎn)小區(qū)往往自行一套，工作中存在一些不規(guī)范的做法。

（四）缺乏持續(xù)穩(wěn)定的資金來源

目前實(shí)施垃圾分類的經(jīng)費(fèi)來自政府臨時(shí)撥款，南京市市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政共劃撥了50萬元用于在試點(diǎn)的8個(gè)居民小區(qū)、共32萬人口中推行垃圾分類。如果要在全市范圍內(nèi)推廣，需要經(jīng)費(fèi)之巨大可想而知，單純依靠政府買單是不現(xiàn)實(shí)的。推行垃圾分類是一項(xiàng)需要長(zhǎng)期堅(jiān)持的工程，如果沒有穩(wěn)定的資金來源將無以為繼。

（五）法規(guī)滯后，約束缺位

南京尚未出臺(tái)與當(dāng)前實(shí)施垃圾分類相對(duì)應(yīng)的生活垃圾管理?xiàng)l例，對(duì)于政府、物業(yè)公司、居民等主體在垃圾分類工作中應(yīng)該承擔(dān)何種責(zé)任、履行哪些義務(wù)并沒有明確規(guī)定和要求，存在責(zé)任相互推諉的現(xiàn)象。此外，由于沒有強(qiáng)制性要求居民實(shí)施分類的法律依據(jù)，當(dāng)前對(duì)居民行為只能以引導(dǎo)和激勵(lì)為主，面對(duì)不執(zhí)行分類的居民除了口頭督促之外，往往無計(jì)可施。

（六）宣傳不力，缺乏整體社會(huì)氛圍

現(xiàn)在采取的主要?jiǎng)訂T手段是入戶宣傳或是通過在社區(qū)舉辦知識(shí)競(jìng)賽等活動(dòng)小范圍內(nèi)進(jìn)行宣傳，電視、報(bào)紙等大型媒體介入較少，試點(diǎn)小區(qū)之外的居民對(duì)垃圾分類的知曉率很低，造成垃圾分類的總體社會(huì)關(guān)注度和支持度不高。

二、境外成功經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)、德國(guó)、日本、韓國(guó)等先進(jìn)國(guó)家（地區(qū)）早在二三十年前就已經(jīng)開始實(shí)施生活垃圾的分類回收與利用，在實(shí)踐中積累了頗為豐富的經(jīng)驗(yàn)，值得借鑒。其成功經(jīng)驗(yàn)包括：

（一）制定科學(xué)、清晰的垃圾分類方法

垃圾分類的方法有很多種。例如比利時(shí)將垃圾分為紙張、紙箱、塑料、金屬包裝、玻璃以及無回收價(jià)值的廢棄物等幾大類，日本則將垃圾分為可燃、不可燃、大型垃圾、其他垃圾和電子垃圾。再如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)將生活垃圾分為可回收、廚余和其他垃圾。無論垃圾如何分類，其最終目的都是從垃圾中分離出可以循環(huán)利用的物質(zhì)，對(duì)這部分物質(zhì)進(jìn)行回收、加工與再利用，從而實(shí)現(xiàn)垃圾減量化。因此，這些國(guó)家或地區(qū)往往依據(jù)自身垃圾處理技術(shù)與能力制定適合本國(guó)國(guó)情的垃圾分類方法。

（二）制定合理的垃圾收費(fèi)制度

垃圾的收集、運(yùn)輸與處理需要耗費(fèi)較多的人力與財(cái)力，依據(jù)“誰排放，誰付費(fèi)”的原則，許多國(guó)家和地區(qū)實(shí)行了按照垃圾排放量多寡收取垃圾處理費(fèi)的政策。例如美國(guó)、日本以及臺(tái)灣地區(qū)等均施行垃圾費(fèi)隨袋征收政策。居民丟棄垃圾時(shí)必須使用政府指定的專用垃圾袋，按照垃圾袋的大小進(jìn)行付費(fèi)。

（三）完善相關(guān)法律法規(guī)

日本是垃圾分類做得比較好的國(guó)家之一，其成功得益于擁有比較完備的法律體系。早在1970年，日本政府就制定了《固體廢棄物管理和公共清潔法》。2000年又頒布了《促進(jìn)建立循環(huán)社會(huì)基本法》，明確規(guī)定了國(guó)家、地方政府、企業(yè)和民眾在廢棄物循環(huán)利用中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。德國(guó)也有比較完善的法律法規(guī)，政府制定了《廢棄物處理法》、《廢物分類包裝條例》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物處理法》等一系列法律來保障垃圾分類的開展。［1］

（四）采取多種措施，激勵(lì)公眾進(jìn)行垃圾分類

實(shí)施垃圾分類，需要廣泛的公眾參與。為了調(diào)動(dòng)公眾進(jìn)行垃圾分類的積極性，各國(guó)（地區(qū)）采取了多種多樣的激勵(lì)措施。其一是實(shí)行彈性垃圾收費(fèi)制度。為了鼓勵(lì)居民實(shí)施垃圾分類，美國(guó)實(shí)施差別化的垃圾收費(fèi)政策，如果居民對(duì)丟棄的垃圾進(jìn)行了分類，收取垃圾費(fèi)時(shí)就可以按比例打折。臺(tái)灣地區(qū)則對(duì)居民分類出的可回收垃圾免征垃圾費(fèi)。其二是加強(qiáng)宣傳與教育，提高公眾垃圾分類意識(shí)。日本政府充分發(fā)揮媒體的作用，大力宣傳垃圾分類的方法與益處。為了使實(shí)施垃圾分類深入人心，促進(jìn)公眾垃圾分類意識(shí)和習(xí)慣的養(yǎng)成，日本政府很早就對(duì)中、小學(xué)進(jìn)行環(huán)境教育，把垃圾問題納入小學(xué)社會(huì)課課本。其三是獎(jiǎng)勵(lì)垃圾分類行為。臺(tái)灣設(shè)置了資源回收管理基金會(huì)，對(duì)居民的分類回收行為進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。凡是小區(qū)或居民自組回收組織，依據(jù)其收集的資源回收物狀況，可從政府的資源回收管理基金會(huì)取得一筆回饋金，用于小區(qū)公共用途。

（五）適當(dāng)采用強(qiáng)制性措施

福茲的研究表明，相對(duì)于自愿模式而言，采取強(qiáng)制模式的地方公眾參與率與垃圾分類率更高。［2］固定垃圾回收時(shí)間是其中一種常用的措施。日本政府每年印發(fā)垃圾分類收集的資料，并以“日歷”的形式發(fā)給公眾，在“日歷”中標(biāo)注各類垃圾收集的時(shí)間、回收方法及聯(lián)系方式，公眾在一年中都要按照“日歷”丟放垃圾。一旦錯(cuò)過某種垃圾的丟放時(shí)間，得等待下一次垃圾車的來臨。比利時(shí)要求不同的垃圾必須用不同顏色的垃圾袋分裝，一旦放錯(cuò)，垃圾回收工有權(quán)拒絕運(yùn)送。2005年開始，臺(tái)灣地區(qū)實(shí)行強(qiáng)制性的垃圾分類制度，對(duì)不分類的居民處以新臺(tái)幣1200－6000元不等的罰款。［3］這些強(qiáng)制性措施的實(shí)施，很好地促進(jìn)了公眾垃圾分類意識(shí)的形成。

三、完善制度設(shè)計(jì)的建議

推動(dòng)垃圾分類是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。針對(duì)當(dāng)前南京市存在的問題，我們認(rèn)為應(yīng)該從以下幾方面著手完善制度設(shè)計(jì)：

（一）健全組織機(jī)構(gòu)，建立常規(guī)工作機(jī)制

推動(dòng)垃圾分類是一項(xiàng)龐大的工程，涉及城管、環(huán)衛(wèi)、社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)公司等多個(gè)責(zé)任單位或主體。當(dāng)前，需要明確各主體在垃圾分類中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任?？紤]到垃圾分類工作現(xiàn)在是政府推動(dòng)為主，將來勢(shì)必走市場(chǎng)化道路，需要加強(qiáng)對(duì)物業(yè)公司垃圾管理的監(jiān)管，通過立法的形式將垃圾分類列入物業(yè)公司的必然服務(wù)范圍，以保證垃圾分類工作長(zhǎng)期、可持續(xù)地實(shí)施下去。與此同時(shí)，健全相關(guān)政府管理機(jī)構(gòu)，建立專業(yè)化的管理隊(duì)伍，配備專職工作人員，并明確規(guī)定其工作內(nèi)容與要求，使垃圾分類工作常規(guī)化、制度化、有序開展。

（二）科學(xué)制定垃圾分類方法，合理規(guī)劃和配置設(shè)施設(shè)備

由于可回收垃圾通常由居民、保潔員、廢品回收人員以及拾荒者自行收集、銷售，已經(jīng)形成了一套民間的回收利用體系，而有害垃圾處理的技術(shù)尚未成熟，因此，當(dāng)前垃圾分類的重點(diǎn)應(yīng)是將廚余垃圾和其他垃圾分開來，采取干濕兩分法更切合當(dāng)前實(shí)際。與此同時(shí)，改變當(dāng)前“重源頭分類，輕末端處理”的狀況，盡快引入廚余垃圾末端處理的技術(shù)設(shè)備，實(shí)現(xiàn)分類垃圾分類處理，達(dá)到垃圾減量化、資源化的目的。此外，需要合理規(guī)劃和配置設(shè)施設(shè)備。設(shè)計(jì)形狀易于識(shí)別、大小適中的分類垃圾桶，合理配置垃圾桶數(shù)量，并為分類垃圾桶定制配套垃圾袋；加快分類垃圾中轉(zhuǎn)站、臨時(shí)資源回收中心等的規(guī)劃建設(shè)。

（三）完善政策法規(guī)，為開展垃圾分類提供堅(jiān)實(shí)的政策法律保障

目前，廣州和北京已經(jīng)頒布實(shí)施了生活垃圾管理?xiàng)l例，南京也必須及時(shí)跟進(jìn)。2012年7月，廣州開始實(shí)行“垃圾袋實(shí)名制、垃圾費(fèi)隨袋征收”政策。根據(jù)南京試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，推行實(shí)名制必須通過立法的形式強(qiáng)化監(jiān)督管理，避免不貼標(biāo)逃費(fèi)行為、家庭生活垃圾傾倒到公共場(chǎng)所等行為的發(fā)生。臺(tái)北市對(duì)居民垃圾不分類以及偷扔垃圾等行為處以重罰的措施，［4］就可以借鑒。與此同時(shí)，需要在全社會(huì)積極營(yíng)造垃圾分類的整體氛圍，頒布政策、法規(guī)或條例，強(qiáng)制性要求居民實(shí)施垃圾分類。

（四）合理運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿，調(diào)整垃圾收費(fèi)機(jī)制，為開展垃圾分類提供充足的資金支持和保障

隨著技術(shù)投入的加大和整體物價(jià)水平的提高，垃圾處理成本顯著提高，但是城市生活垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)卻停留于十幾年前。當(dāng)前推進(jìn)垃圾分類的投入較大，單方面依靠政府財(cái)政投入顯然不是長(zhǎng)久之計(jì)?！笆濉比珖?guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃指出，應(yīng)綜合考慮城鎮(zhèn)生活垃圾處理成本和居民收入水平等因素，適度提高生活垃圾處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。我們認(rèn)為，借此調(diào)整垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的契機(jī)，應(yīng)該改變過去“一刀切”的收費(fèi)辦法，針對(duì)居民垃圾分類情況實(shí)施差別化收費(fèi)制度。例如，對(duì)垃圾分類執(zhí)行狀況較好的居民少收費(fèi)，對(duì)可回收垃圾不收費(fèi)等，調(diào)動(dòng)居民實(shí)施垃圾分類的積極性。

（五）獎(jiǎng)罰并用，采取多種形式和手段激勵(lì)居民實(shí)施垃圾分類，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)違規(guī)行為的監(jiān)督與管理

經(jīng)驗(yàn)表明，促進(jìn)居民實(shí)施垃圾分類，需要激勵(lì)與監(jiān)督并重。一方面，需要豐富宣傳方式與手段，使垃圾分類深入人心。美國(guó)固體廢棄物循環(huán)利用率由1989年的9%上升到1996年的28%就得益于廣泛的公眾支持。許多美國(guó)人把實(shí)施垃圾分類視為社會(huì)行為規(guī)范的要求，積極主動(dòng)執(zhí)行。［5］我們認(rèn)為，為了提高居民垃圾分類意識(shí)，改變其行為習(xí)慣，應(yīng)該從娃娃抓起，將生活垃圾分類知識(shí)等內(nèi)容納入中小學(xué)課程，作為學(xué)生社會(huì)實(shí)踐的一項(xiàng)內(nèi)容。與此同時(shí)，要在全社會(huì)大力提倡實(shí)施垃圾分類，鼓勵(lì)每戶推出一位環(huán)保志愿者，［6］一人帶動(dòng)一戶。促使實(shí)施分類成為一種社會(huì)風(fēng)尚。另一方面，針對(duì)一部分居民不愿進(jìn)行分類的情況，要有所懲治。例如可采取拒收不分類垃圾、對(duì)不分類居民戶提高垃圾費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等措施，加強(qiáng)監(jiān)督和管理。

總之，推進(jìn)垃圾分類工作，需要綜合運(yùn)用政策、法律、經(jīng)濟(jì)等杠桿，激勵(lì)居民實(shí)施垃圾分類的積極性，努力提高垃圾分類率和分類準(zhǔn)確率，減輕城市生活垃圾處理壓力?！?/p>

［1］劉梅．發(fā)達(dá)國(guó)家垃圾分類經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)中國(guó)的啟示．西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2011（10）．

［2］David H．Folz．Municipal Recycling Performance：A Public Sector Environmental Success Story［J］．Public Administration Review．1999，Vol．59，No．4，pp．336 －345。

［3］袁滿昌，張晨光，陳芳，章夏夏，賈子利．臺(tái)灣省生活垃圾管理經(jīng)驗(yàn)研究分析．環(huán)境衛(wèi)生工程，2011（4）．

［4］譚文柱．城市生活垃圾困境與制度創(chuàng)新——以臺(tái)北市生活垃圾分類收集管理為例［J］．城市發(fā)展研究．2011 （7）．

［5］Nora Goldstein．Biocycle Nationwide Survey：The State of Garbage［J］．Biocycle．（April，1997）pp．60－67．

［6］蔣妍，張肖陽，郝明月，葉舟，魏鑫．北京居民垃圾分類行為及其環(huán)境意識(shí)研究［J］．中國(guó)青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)．2008（6）．

責(zé)任編輯：黃 杰

R123；X70

A

1004－1605（2012）10－0089－04

本研究為河海大學(xué)與南京市城管局合作項(xiàng)目“南京市生活垃圾分類評(píng)估”的研究成果。

楊方（1978－），女，江蘇東臺(tái)人，南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院博士研究生，河海大學(xué)公共管理學(xué)院講師，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境社會(huì)學(xué)。