■ 金文莉 中南財經(jīng)政法大學(xué)武漢學(xué)院

歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)帶給“中國式主權(quán)債務(wù)”的思考

■ 金文莉 中南財經(jīng)政法大學(xué)武漢學(xué)院

主權(quán)債務(wù)是指一個國家以自己的主權(quán)為擔(dān)保向國際貨幣基金組織、世界銀行或者其他國家借來的債務(wù)，因為是以主權(quán)為擔(dān)保，所以主要體現(xiàn)為政府負(fù)債。而當(dāng)一個國家政府不愿意或者無力繼續(xù)履行債務(wù)職責(zé)，也就是政府負(fù)債總額接近或超過國內(nèi)生產(chǎn)總值，國際收支逆差比重升高，政府赤字居高不下時，就可能引發(fā)主權(quán)債務(wù)危機(jī)，甚至導(dǎo)致政府破產(chǎn)。

一般而言，國際上對主權(quán)信用風(fēng)險采用六個評價指標(biāo)：一是財政赤字率，即赤字占GDP比重，一般以不超過3%為警戒線；二是債務(wù)負(fù)擔(dān)率，負(fù)債余額占GDP比重，一般以不超過60%為警戒線；三是經(jīng)常項目赤字占GDP比重，一般以不超過8%為警戒線；四是由利率水平和經(jīng)濟(jì)增長率決定的未來債務(wù)負(fù)擔(dān)和償付能力；五是財政債務(wù)依存（當(dāng)年國債發(fā)行額/當(dāng)年財政支出與當(dāng)年到期債務(wù)還本付息之和），一般以不超過30%為警戒線；六是國債償還率（當(dāng)年國債還本付息/當(dāng)年財政支出），一般以不超過10%為警戒線。這其中分別反映財政可持續(xù)能力、債務(wù)規(guī)模、債務(wù)融資能力的財政赤字率、債務(wù)負(fù)擔(dān)率和經(jīng)常項目赤字占GDP比重這3項指標(biāo)最為重要。如果這些指標(biāo)急劇惡化，發(fā)生主權(quán)債務(wù)危機(jī)的風(fēng)險就非常大。

一、歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)演變過程

2007年7月的美國次貸危機(jī)直接導(dǎo)致全球許多相關(guān)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)、投資基金關(guān)閉、股市劇烈下滑，伴隨著全球金融市場的全面緊縮，危機(jī)也很快由美國迅速波及世界其他國家。歐洲國家的主權(quán)債務(wù)危機(jī)首先在冰島爆發(fā)，接著是愛爾蘭，進(jìn)而陸續(xù)蔓延到地中海沿岸的希臘、西班牙、葡萄牙和意大利。到2009年12月，當(dāng)以上四國相繼公布的財政赤字和公共債務(wù)占GDP的比率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于歐盟《馬斯特利赫特條約》和《穩(wěn)定與增長公約》所規(guī)定的3%和60%的上限時，歐元區(qū)國家主權(quán)債務(wù)危機(jī)全面爆發(fā)。

冰島受美國次貸危機(jī)影響，外債規(guī)模超過1383億美元，而其國內(nèi)生產(chǎn)總值僅為193.7億美元，以冰島大約32萬人口計算，這大致相當(dāng)于包括兒童在內(nèi)的每名冰島公民身負(fù)43萬美元債務(wù)。冰島國內(nèi)三大銀行由于資不抵債，被迫由政府接管，銀行的債務(wù)也就升級為主權(quán)債務(wù)，國家長期主權(quán)信用被全球三大評級公司降低至“垃圾級”，至此冰島瀕臨“破產(chǎn)”。

希臘政府在2009年11月對外宣布其財政赤字與GDP之比高達(dá)13.7%，對即將到期的200億歐元國債可能無法實現(xiàn)再融資；12月惠譽(yù)評級機(jī)構(gòu)將希臘主權(quán)信用評級由“A－”降為“BBB+”。投資者由于擔(dān)心政府對總額為3000億美元到4000億美元的國債無力償還，開始大規(guī)模拋售國債，希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)全面爆發(fā)，并且至今繼續(xù)惡化。

西班牙、葡萄牙、意大利、愛爾蘭四國占?xì)W盟GDP總量的37%左右，在2008年底四國財政赤字占GDP的比值從平均不足4%飆升至9%，公共債務(wù)占GDP的比值從平均65%上升至90%；在2009年12月主權(quán)信用被遭受置疑，信用評級從“穩(wěn)定”下調(diào)至“負(fù)面”。

愛爾蘭2010年和2011年的政府財政赤字占GDP比值接近15%，國家銀行的壞賬損失比例更是高達(dá)32%，公共債務(wù)占GDP比值從2010年的95%上升至2011年的96%。標(biāo)準(zhǔn)普爾評級機(jī)構(gòu)將愛爾蘭的長期主權(quán)信用從“AA－”下調(diào)至“A”。

東歐國家由于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的需要，負(fù)債水平一直較高，在美國次貸危機(jī)的沖擊下，政府財政赤字進(jìn)一步擴(kuò)大。穆迪評級機(jī)構(gòu)在2009年就降低了烏克蘭的評級，后來又有匈亞利、羅馬利亞等國降低了評級，東歐國家的事實上也存在主權(quán)債務(wù)問題。

按歐盟《馬斯特利赫特條約》和《穩(wěn)定與增長公約》規(guī)定：歐元區(qū)成員國必須將赤字控制在GDP的3%以下，負(fù)債余額占GDP比重一般以不超過60%為警戒線。從表1和表2可以清楚地看出，正是在2008年遭受金融危機(jī)之后，無論此前其財政狀況如何，歐元區(qū)五國的政府債務(wù)都嚴(yán)重超出了GDP的60%的參考“警戒線”，政府赤字都超過、甚至遠(yuǎn)超過GDP的3%的參考“警戒線”。

表1 2006～2011年歐元區(qū)五國債務(wù)占GDP比例（單位：%）

表2 2006～2011年歐元區(qū)五國政府赤字占GDP比例（單位：%）

二、歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)形成機(jī)理及其原因分析

從上面歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)演變過程來看，其最直接的表象就是各國的財政赤字、公共債務(wù)占GDP的比值均超過歐盟《馬斯特利赫特條約》和《穩(wěn)定與增長公約》規(guī)定的3%和60%水平。而歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)發(fā)生的實質(zhì)在于政府負(fù)債規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其財政負(fù)擔(dān)能力與調(diào)控能力，從而引發(fā)赤字節(jié)節(jié)攀高、債臺高筑的惡性循環(huán)，進(jìn)而深刻影響國家經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和深入發(fā)展。

（一）主權(quán)債務(wù)危機(jī)形成機(jī)理

宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為政府行為是促進(jìn)市場有效運(yùn)轉(zhuǎn)和經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行所不可缺少的因素，凱恩斯主義的政府行為所包含的假設(shè)條件就是政府行為正確且有效，認(rèn)為政府應(yīng)通過財政政策和貨幣政策來刺激消費(fèi)需求和投資需求，在消費(fèi)方面，政府可以采用稅收、利率、收入分配等手段對消費(fèi)傾向施加導(dǎo)向性的影響，提高消費(fèi)傾向；在投資方面，凱恩斯主張，國家一方面采取措施刺激私人投資的積極性，另一方面由國家直接組織投資，通過對消費(fèi)需求和投資需求的雙管齊下的導(dǎo)向性刺激，以實現(xiàn)整個社會接近充分就業(yè)。而且，凱恩斯還主張赤字財政政策，他認(rèn)為政府?dāng)U大支出時，不應(yīng)增加政府收入，而應(yīng)采取舉債支出的辦法，舉債支出可以使社會致富。在凱恩斯看來，擴(kuò)大政府的上述職能是避免危機(jī)的唯一切實可行的辦法。

從上世紀(jì)80年代以來，資本主義國家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，已由國家壟斷資本主義階段進(jìn)入國際金融資本主義階段，資本的增值方式也通過傳統(tǒng)的貨幣——商品——貨幣的方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐载泿拧泿诺姆绞絹韺崿F(xiàn)資本家財富的快速增長，財富和價值的增長越來越偏離實體經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)體系日益趨于非理性化，經(jīng)濟(jì)泡沫越來越大，一旦泡沫破裂，就會引發(fā)大規(guī)模的金融危機(jī)，2007年7月發(fā)生在美國的“次貸危機(jī)”就是這樣。當(dāng)金融危機(jī)出現(xiàn)時，各國政府為了避免金融上層建筑的崩潰，被迫介入，投放大量的資金以挽救脆弱的金融體系，最終就會造成政府債務(wù)不斷的增長。

政府職能與作用的發(fā)揮必然需要財力的大力支持，政府大量投入資金，財政收入就會陷入捉襟見肘的困境。從上世紀(jì)80年代南美、1998年俄羅斯、2001年阿根廷和2008年歐洲各國發(fā)生的主權(quán)債務(wù)危機(jī)來看，財政赤字已經(jīng)成為世界各國政府抵御金融危機(jī)、擴(kuò)大內(nèi)需的重要手段，在全球金融市場出現(xiàn)顯著的流動性失衡與經(jīng)濟(jì)衰退時，市場越來越把應(yīng)對危機(jī)的期望寄托在政府身上，期望政府的注資能夠有效地穩(wěn)定金融市場和擴(kuò)大國內(nèi)需求，以刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和快速增長，這就必然加重了政府的負(fù)擔(dān)，形成經(jīng)濟(jì)危機(jī)——政府干預(yù)——財政赤字——經(jīng)濟(jì)危機(jī)的惡性循環(huán)，最終導(dǎo)致主權(quán)債務(wù)危機(jī)的發(fā)生。

（二）歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)形成原因分析

1.美國金融海嘯直接導(dǎo)致歐洲各國經(jīng)濟(jì)重創(chuàng)。美國作為全球經(jīng)濟(jì)的霸主，2007年7月的一場次貸危機(jī)引發(fā)了全球金融海嘯。在此大背景下，全球經(jīng)濟(jì)衰退，各國為防止美國金融危機(jī)的蔓延、振興本國經(jīng)濟(jì)，紛紛采取經(jīng)濟(jì)刺激舉措，因而扭曲了資源配置，加上財政收入銳減，財政赤字和政府債務(wù)水平普遍大幅上揚(yáng)，成為美國次貸危機(jī)的延續(xù)。政府的刺激計劃其實質(zhì)就是各國政府借新債還舊債，以債治債，借債投資。表面上使得經(jīng)濟(jì)回暖，但是并未解決其核心問題，反而造成財政赤字攀升，同時政府的過分干預(yù)使得資源配置不合理的局面最終以債務(wù)危機(jī)的形式表現(xiàn)出來。政府的舉動激發(fā)了全國大罷工，不僅使得原本就不足的民眾信心更加銳減，還進(jìn)一步影響了社會穩(wěn)定，形成惡性循環(huán)，加劇了危機(jī)的產(chǎn)生。

2.歐洲各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在缺陷。歐盟各個國家經(jīng)濟(jì)差距較大，區(qū)域間發(fā)展極不平衡。德國、意大利、法國等經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，他們利用地區(qū)意識和價值優(yōu)勢，享受著統(tǒng)一貨幣政策帶來的好處；而希臘、愛爾蘭等經(jīng)濟(jì)較為落后，資源配置不合理及配置效率低下，使之受美國次貸危機(jī)影響較大。希臘、西班牙、愛爾蘭等國進(jìn)入工業(yè)化時間較短，受自然資源的限制，整體結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一：希臘以旅游、造船業(yè)為主，西班牙以房地產(chǎn)、旅游業(yè)為主，愛爾蘭以農(nóng)業(yè)為主，他們對工業(yè)品進(jìn)口依賴度較大，對外出口基本被德國、法國壟斷，出口缺少附加值較高的技術(shù)密集型產(chǎn)品。自美國次貸危機(jī)以來，投資者對歐美等國的信心普遍下降，相反的，由于新興市場國家有著良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，加上廉價的勞動力成本、土地成本及優(yōu)厚的稅收政策等吸引了大批投資者，再加上歐元升值也打擊了其出口，導(dǎo)致貿(mào)易赤字逐年擴(kuò)大。以希臘為例，希臘的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)主要是以海運(yùn)、旅游等外需型產(chǎn)業(yè)作為自己的支柱產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)都具有較高的周期性。隨著全球制造業(yè)不斷向新興市場轉(zhuǎn)移，歐洲制造業(yè)不斷失去自己在世界經(jīng)濟(jì)中的份額，希臘海運(yùn)市場急劇萎縮，航運(yùn)業(yè)2009年的年收入下降了27.6%，旅游收入快速下滑。2009年赴希臘旅游的美國游客減少了24.2%，同時歐盟成員國進(jìn)入希臘的游客也銳減了19.3%，來自兩地的旅游業(yè)收入分別減少16.2%和14%。這些支柱產(chǎn)業(yè)的萎縮直接導(dǎo)致了希臘財政收入銳減。

3.高福利，加之人口老齡化，財政支出負(fù)擔(dān)過重。歐洲一向以高福利聞名于世，包括高工資、高津貼、高補(bǔ)助等。較高的福利待遇導(dǎo)致了社會勞動效率低下，使得政府支出過大，加重了政府負(fù)擔(dān)，進(jìn)而導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度緩慢。美國次貸危機(jī)以后，歐洲各國的產(chǎn)業(yè)競爭力顯著削弱，政府為維持國民福利，避免引起公憤，一般都通過增加赤字或負(fù)債解決問題，這為危機(jī)的爆發(fā)留下了諸多隱患。加之人口老齡化問題日益突出，導(dǎo)致政府財政赤字不斷增大、政府債務(wù)日益加大，已經(jīng)達(dá)到足夠引發(fā)危機(jī)的程度了。

4.各自為政的財政政策，單一的貨幣政策，缺乏有效地風(fēng)險管理機(jī)制。歐元區(qū)是目前世界上區(qū)域貨幣合作的最高形式，歐元區(qū)的統(tǒng)一貨幣具有降低成本、增加貿(mào)易便利性、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的優(yōu)勢。雖然歐元區(qū)的貨幣政策是統(tǒng)一的，掌握在歐洲中央銀行手中，但是伴隨而來的則是各歐元國放棄了貨幣政策的獨(dú)立性和自主性，其財政政策取決于各國政府。統(tǒng)一的貨幣政策與分散的財政政策，是歐盟統(tǒng)一貨幣制度的內(nèi)在矛盾。歐洲中央銀行以保持價格穩(wěn)定為首要任務(wù)，這就意味著，聯(lián)盟內(nèi)的各國無論本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展如何，必須以穩(wěn)定物價作為核心目標(biāo)。這種歐元區(qū)各成員國的實行同一貨幣制度即統(tǒng)一的貨幣政策，卻沒有統(tǒng)一的財政政策的狀況，于是就形成了政策的錯配。國家對宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)控的兩大重要手段是財政政策與貨幣政策，在遭受外來沖擊時，對于完全喪失獨(dú)立貨幣政策的歐元區(qū)國家，就無法通過貨幣貶值、降息等貨幣政策手段來刺激經(jīng)濟(jì)，而只能通過財政政策即擴(kuò)大財政支出、增加預(yù)算赤字來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、應(yīng)對危機(jī)。另外，由于統(tǒng)一的貨幣政策，當(dāng)其中任何一個國家出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)，必定會由于金融傳染效應(yīng)而使整個歐元區(qū)都面臨困境。風(fēng)險管理應(yīng)做到預(yù)防為主、治理為輔，而不是在風(fēng)險發(fā)生后才進(jìn)行事后彌補(bǔ)。所以當(dāng)危機(jī)爆發(fā)后，雖然各成員國都拿出了救市計劃，但為時已晚，收效極低。

三、歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)對“中國式主權(quán)債務(wù)”的啟發(fā)

（一）“中國式主權(quán)債務(wù)”的現(xiàn)狀及其風(fēng)險

“中國式主權(quán)債務(wù)”主要表現(xiàn)為地方政府債務(wù)，包括地方債券和地方投融資平臺債務(wù)。中國在2008年為了緩解美國次貸危機(jī)對中國經(jīng)濟(jì)造成的影響，實施了4萬億元人民幣的投資計劃，同時允許地方政府發(fā)行債券來籌集資金。2011年6月國家審計署發(fā)布第35號公告顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174.91億元；2010年底，有78個市級和99個縣級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，分別占兩級政府總數(shù)的19.9%和3.56%，各類政府融資平臺企業(yè)達(dá)8000多家，涉及項目3000多個，截至2010年5月底，所有地方融資平臺貸款余額已超6萬億元，在GDP中占比接近20%。雖然我國目前整體債務(wù)和財政赤字遠(yuǎn)低于國際公認(rèn)的風(fēng)險臨界點(diǎn)，2009年財政赤字占GDP的比重低于3%，總體債務(wù)水平低于GDP的20%。但是，由于地方債務(wù)大部分投向了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，目前到期的貸款基本上都無法歸還，再加上地方債務(wù)的償還對土地出讓收入的依賴較大，隨著我國房地產(chǎn)調(diào)控的日益深入，加上目前房價下跌，地價已經(jīng)不保，以往依靠推動土地價格上漲和房地產(chǎn)泡沫形成的“土地財政”模式將可能難以為繼，這意味著未來地方政府用于償債的資金來源面臨萎縮的較大風(fēng)險，即預(yù)期中的地方政府償債能力將大幅下降。一旦地方政府無法償還債務(wù)，由地方政府債務(wù)違約行為導(dǎo)致的“中國式主權(quán)債務(wù)危機(jī)”便會發(fā)生，最后不得不由中央財政和中央銀行兜底埋單。由于這些債務(wù)多來自于銀行貸款，因而地方政府的違約行為也將導(dǎo)致銀行乃至整個金融體系產(chǎn)生流動性風(fēng)險。這樣，地方財政風(fēng)險會傳遞為中央財政風(fēng)險和金融體系風(fēng)險。

（二）防范“中國式主權(quán)債務(wù)”演變?yōu)槲C(jī)的對策

1.加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，負(fù)債與收入匹配，不能過度負(fù)債。歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)殷鑒不遠(yuǎn)，已經(jīng)給我們敲響了警鐘。所以要防范中國主權(quán)債務(wù)危機(jī)的發(fā)生，首先必須加強(qiáng)對地方政府債務(wù)的控制。要從法律上賦予地方政府適度負(fù)債的必要性和合法性，明確規(guī)定地方政府負(fù)債的最高限額，并適時根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的變化與突發(fā)性事件做出恰當(dāng)?shù)恼{(diào)整。同時各級地方政府也必須嚴(yán)格控制自身的負(fù)債規(guī)模，負(fù)債要與收入相匹配，必須依照預(yù)算法平衡預(yù)算，認(rèn)真做好各級債務(wù)的測算和償債平衡工作，要對銀行及其他金融機(jī)構(gòu)的呆賬和壞賬進(jìn)行及時清查，從財政和金融兩方面切實做好債務(wù)風(fēng)險的防范工作。用融資平臺的方式避開法律的監(jiān)管是短視行為，將增加長期經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的系統(tǒng)性風(fēng)險。地方政府要建立風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，對現(xiàn)實存在的債務(wù)規(guī)模與風(fēng)險要及時進(jìn)行識別、定性與定量分析，風(fēng)險監(jiān)控系統(tǒng)或部門依據(jù)確定的負(fù)債規(guī)模與風(fēng)險控制標(biāo)準(zhǔn)，對出現(xiàn)問題的部門與機(jī)構(gòu)發(fā)出警告，追尋引發(fā)的原因并提出相應(yīng)的糾正與化解措施，實現(xiàn)地方政府可持續(xù)融資的同時保證債務(wù)風(fēng)險最小化。

2.改變現(xiàn)有的出口戰(zhàn)略，切實提高國內(nèi)消費(fèi)水平。中國經(jīng)濟(jì)是以出口為主，GDP總額的30%以上來自于外需貢獻(xiàn)，所得收入的70%以上是以美元形式進(jìn)入中央銀行成為國家外匯儲備。一旦國外市場發(fā)生變化或者美元資產(chǎn)貶值，都將對我國經(jīng)濟(jì)增長和外匯儲備水平產(chǎn)生巨大的影響。所以中國要改變目前這種外向型經(jīng)濟(jì)狀況，一方面要改變現(xiàn)有的出口戰(zhàn)略，將主要出口國由歐美國家逐步轉(zhuǎn)向亞洲國家及世界其他新興市場，出口產(chǎn)品應(yīng)以目前的初級產(chǎn)品、勞動密集型逐漸向附加值高的出口產(chǎn)品轉(zhuǎn)變，通過區(qū)域之間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和傳遞，實現(xiàn)中西部地區(qū)的崛起，進(jìn)而帶動整個經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和國家的發(fā)展。另一方面，要改變傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長模式，擴(kuò)大內(nèi)需，降低稅收水平，提高居民收入，改變現(xiàn)有分配模式，讓大眾真正分享經(jīng)濟(jì)繁榮帶來的成果，做到“藏富于民”。同時，鼓勵民營經(jīng)濟(jì)以內(nèi)需消費(fèi)為導(dǎo)向，從根本上拉動內(nèi)需，這樣中國經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)在動力才能不“受制于人”，在國際金融沖擊中保持相對的獨(dú)立性。

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