■劉玉德

財政同步監(jiān)督的理論與實踐
——以黑龍江省為例

■劉玉德

2009年以來，黑龍江省貫徹財政“大監(jiān)督”要求，緊密結合實際，建立財政同步監(jiān)督機制，扎實有效地開展財政監(jiān)督工作，不斷提高了財政監(jiān)督的科學化、精細化水平。全面系統(tǒng)總結開展同步監(jiān)督的理論與實踐，對于深化新形勢下對財政監(jiān)督規(guī)律的認識，更好地促進財政監(jiān)督事業(yè)發(fā)展，具有重要意義。

一、開展財政同步監(jiān)督工作的做法和成效

針對財政收支大幅增長使財政管理面臨的風險日益突出，財政監(jiān)督力量嚴重不足、監(jiān)督與管理“兩層皮”等問題，黑龍江省財政廳黨組以科學發(fā)展觀為指導，著眼推動財政監(jiān)督工作創(chuàng)新發(fā)展，著力解決監(jiān)督工作中的突出矛盾，對財政監(jiān)督工作進行了深入分析和統(tǒng)籌規(guī)劃，果斷決定實行財政同步監(jiān)督機制，提出了同步監(jiān)督理念，明確了同步監(jiān)督工作思路，并付諸實施。

（一）以理論研究為重要支撐，著力樹立同步監(jiān)督理念

黑龍江省財政廳站在全局的角度，加強理論研究，基本形成了包括概念、理念、思路、格局、體系在內的一整套同步監(jiān)督理論框架，對指導同步監(jiān)督實踐起到了重要作用。所謂同步監(jiān)督，即以財政部門各業(yè)務機構和專職監(jiān)督機構為主體，把財政監(jiān)督融入財政管理各個環(huán)節(jié)，對所有財政資金從預算編制、執(zhí)行，到使用結果進行及時有效的全過程監(jiān)督?？梢詫⑼奖O(jiān)督理念概括為“三同”，即監(jiān)督與管理同步，監(jiān)督與預算編制、預算執(zhí)行、決算編報同步，監(jiān)督與資金流向、流程和使用結果同步。同時，確立了“理順監(jiān)督主體、明確監(jiān)督范圍、改進監(jiān)督方式、強化監(jiān)督措施”的同步監(jiān)督工作思路。在監(jiān)督主體上，明確財政部門各業(yè)務機構與專職監(jiān)督機構同為監(jiān)督的主體，業(yè)務機構及其工作人員在工作中要自覺發(fā)現(xiàn)業(yè)務管理中存在的問題，主動及時進行糾正；在監(jiān)督范圍上，將財政業(yè)務工作的各個領域、各個環(huán)節(jié)及所有財政資金全部納入監(jiān)督范圍，財政資金運行到哪里，財政監(jiān)督的觸角就要延伸到哪里；在監(jiān)督方式上，充分利用業(yè)務機構直接管理資金和專職監(jiān)督機構參與預算編審及監(jiān)督預算執(zhí)行的便利條件，對預算編制、執(zhí)行過程及資金使用結果進行全過程監(jiān)控，使財政監(jiān)督真正實現(xiàn)事前、事中、事后的全過程監(jiān)督；在監(jiān)督措施上，既強調各業(yè)務機構要加強制度約束和對預算單位的日常監(jiān)督，又強化專職監(jiān)督機構對各業(yè)務機構資金分配管理的再監(jiān)督。形成業(yè)務機構監(jiān)督與專職監(jiān)督機構監(jiān)督的有機結合，實現(xiàn)對預算編制與執(zhí)行的有效制衡。與此同時，也加大了財政同步監(jiān)督的組織領導和推進力度，積極引導財政干部把思想和行動統(tǒng)一到同步監(jiān)督理念和實踐上來，確保正確理解和高效執(zhí)行同步監(jiān)督機制，切實提高監(jiān)督檢查的業(yè)務水平。

（二）以制度設計為基本立足點，著力建立同步監(jiān)督機制

在組織財政同步監(jiān)督工作中，黑龍江省財政廳以制度建設為切入點，注重頂層設計、強調務實管用。2009年以來先后制定印發(fā)了《關于進一步樹立財政大監(jiān)督理念 構建財政同步監(jiān)督格局的意見》、《財政同步監(jiān)督工作規(guī)則 （試行）》、《財政監(jiān)督檢查操作規(guī)程 （試行）》、《關于進一步深化財政同步監(jiān)督工作的決定》、《財政同步監(jiān)督工作問責辦法（試行）》等制度文件，初步形成了以一個“決定”為統(tǒng)領，十個“配套文件”為支撐的同步監(jiān)督制度體系，涵蓋了工作指導、職責分工、規(guī)范程序、考核問責等方方面面，為構建財政同步監(jiān)督機制提供了有針對性和可操作性的制度保障。各市縣財政部門也都參照省廳做法并結合本地實際，制定出臺了內容詳細、可操作性強的同步監(jiān)督制度。

（三）以明確職責為主攻方向，著力落實同步監(jiān)督責任

黑龍江省財政廳立足于增強同步監(jiān)督的整體效能，以預算編制、預算執(zhí)行、決算編報等財政業(yè)務為主線，劃分了各業(yè)務機構與專職監(jiān)督機構的同步監(jiān)督職責分工。各業(yè)務機構主要是結合自身工作職能和業(yè)務特點，加強制度約束、日常監(jiān)督、專項檢查和績效評估；專職監(jiān)督機構主要是負責財政同步監(jiān)督工作的綜合管理和組織協(xié)調，并開展專項檢查、績效評估和再監(jiān)督。同時，還進一步細化了各業(yè)務機構的監(jiān)督責任。有預算收支管理職責的業(yè)務處對分管預算單位或服務對象的財政財務管理活動開展事前審核、適時監(jiān)控、跟蹤問效等日常監(jiān)督；對財稅法規(guī)政策執(zhí)行情況和財政財務會計管理事項開展專項檢查；對資金分配、使用所取得的效益開展績效評估。預算、國庫等預算綜合管理業(yè)務處，通過預算編審、支出動態(tài)監(jiān)控和專項檢查方式，對預算單位預算編制、執(zhí)行、決算情況實施再監(jiān)督。在此基礎上，又具體明確了各處室內部各崗位同步監(jiān)督職責，使財政監(jiān)督落實到處室、落實到崗位、落實到人頭。與此同時，還實行了同步監(jiān)督“一把手”工程、同步監(jiān)督工作問責制，并采取打分制對相關處室同步監(jiān)督工作開展情況進行了考核。

（四）以提高實效為根本目的，著力深化同步監(jiān)督成果

近年來，黑龍江省財政廳各業(yè)務機構及其工作人員在組織收入、資金分配等財政日常管理工作中發(fā)揮了各自的監(jiān)督優(yōu)勢，對涉及項目審批、資金分配等重要問題，認真執(zhí)行相關制度，嚴格規(guī)范工作程序，不斷完善內控制度，自我發(fā)現(xiàn)問題、自我整改糾正、自我規(guī)范管理、制度約束力等能力明顯增強。同時，還對分管預算單位的預算編制、預算執(zhí)行、決算編報等情況進行日常監(jiān)督，并針對日常監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題，提出各類整改意見和建議800多條，修改完善179項資金管理辦法，使日常監(jiān)督工作得到進一步加強，有效地促進了財政管理水平的提升。在此基礎上，專職監(jiān)督機構牽頭組織業(yè)務機構人員開展對民生重點項目、重點資金及財稅法規(guī)政策執(zhí)行情況等專項監(jiān)督檢查，累計查出各種違法違規(guī)資金30多億元，糾正違紀資金10多億元，提出整改建議180余條，被批示采用70多條，為各級黨委、政府決策提供了重要參考依據(jù)，較好地發(fā)揮了財政專項監(jiān)督檢查作用。

經過四年來的強力推進，實行財政同步監(jiān)督機制已取得積極成果，全省財政監(jiān)督工作實現(xiàn)了由專職監(jiān)督機構單獨開展監(jiān)督，向業(yè)務管理機構與專職監(jiān)督機構共同履行監(jiān)督職責轉變；由單一的事后檢查，向事前、事中、事后全過程監(jiān)督轉變；由單純查處問題，向規(guī)范財政管理轉變，財政監(jiān)督綜合效能有了顯著提升。

二、實行財政同步監(jiān)督機制的啟示與思考

圍繞財政科學化、精細化管理對財政監(jiān)督提出的新要求，在實行同步監(jiān)督機制的同時，黑龍江省財政廳也從各個方面對影響和制約財政監(jiān)督科學發(fā)展的深層次問題進行了思考，并獲得了一些啟示。

（一）實行財政同步監(jiān)督的實踐彰顯了財政監(jiān)督的獨特優(yōu)勢，使事前、事中、事后的全過程監(jiān)督成為現(xiàn)實

經過四年的實踐探索，黑龍江省基本建立了一個能夠把同步監(jiān)督理念和機制融入業(yè)務管理，由財政業(yè)務機構人員從組織收入和研究資金分配開始，就注重和加強制度約束，自覺發(fā)現(xiàn)和糾正不符合制度規(guī)定及不利于發(fā)展的問題，并繼續(xù)沿著財政資金流向、流程和使用結果進行及時有效地同步監(jiān)督，做到資金運行到哪里，監(jiān)督就跟進到哪里。同時，專職監(jiān)督機構發(fā)揮其專職監(jiān)督職能，主動前移監(jiān)督關口，參與預算編審，借助“金財工程”數(shù)據(jù)接口及時監(jiān)控預算執(zhí)行。集中力量進行事中、事后重點專項檢查，并與業(yè)務機構加強溝通協(xié)調，資源共享，形成監(jiān)督合力。實踐充分證明，只有把監(jiān)督融入管理，在管理的過程中，業(yè)務機構和專職監(jiān)督機構人員有機配合開展同步監(jiān)督，才能做到真正意義上的事前監(jiān)督，才能做到對財政資金的事前、事中、事后的全過程監(jiān)督。這是財政監(jiān)督的獨特優(yōu)勢。

（二）實行財政同步監(jiān)督的實踐彰顯了省市縣財政監(jiān)督力量的整合作用，使對財政資金的全覆蓋監(jiān)督得以落實

針對財政監(jiān)督工作存在專職監(jiān)督機構“孤軍作戰(zhàn)”，缺乏內部監(jiān)督力量的整合、缺少上下聯(lián)動的問題，黑龍江省財政廳按照財政部提出的 “全覆蓋”監(jiān)督要求，在同步監(jiān)督機制建設過程中，著力構建覆蓋所有財政資金的“三橫一縱”監(jiān)督網絡系統(tǒng)模式。從橫向上，省、市、縣三級財政部門各自負責對本級預算編制、預算執(zhí)行、決算編報及資金使用結果的監(jiān)督，確保橫向到邊；從縱向上，建立完善上下聯(lián)動的監(jiān)督工作機制，對財政重點資金和監(jiān)管項目進行統(tǒng)一部署、統(tǒng)一實施，形成省、市、縣三級財政部門之間上下互動、協(xié)調配合、緊密銜接的立體監(jiān)管體系，確?？v向到底?？梢哉f，實行同步監(jiān)督機制的過程，就是整合全省財政監(jiān)督力量、踐行對財政資金“全覆蓋”監(jiān)督的過程，就是彌補監(jiān)督缺位、擴大監(jiān)督效果、提升監(jiān)督質量的過程。實踐充分證明，“三橫一縱”監(jiān)督模式是使“全覆蓋”監(jiān)督落到實處、提高財政監(jiān)督工作整體效能的有效保障。

（三）實行財政同步監(jiān)督的實踐彰顯了財政監(jiān)督的規(guī)范作用，使規(guī)范財政管理更加及時有效

黑龍江省財政廳一方面要求業(yè)務機構人員，在財政業(yè)務工作中注重加強制度約束，自覺發(fā)現(xiàn)和糾正存在的問題，不斷加強財政管理。同時又要求業(yè)務機構人員通過開展日常監(jiān)督，對預算單位人員、收入、支出、資產、經費以及專項指標的真實性、準確性進行經常性審核，對預算單位的資金收付、資產變動實時分析監(jiān)控，提升了財政管理績效。與此同時，組織各業(yè)務機構與專職監(jiān)督機構把查問題、提建議、抓整改、促管理有機結合起來，主動督促和幫助被檢查單位建章立制、規(guī)范管理，減少了國有資產的浪費和流失，提高了財政資金使用效益。實踐充分證明，通過開展同步監(jiān)督，促進規(guī)范管理的效應得到進一步顯現(xiàn)。在今后實行同步監(jiān)督的長期工作中，只有更加密切關注經濟社會運行趨勢，及時揭示和反映被檢查單位和資金的新情況、新問題，深入剖析查找問題的癥結和原因，才能從完善制度、促進改革、強化管理上有針對性地提出監(jiān)督檢查意見和建議，著力提升財政監(jiān)督質量和層次。

（四）實行財政同步監(jiān)督的實踐彰顯了財政專職監(jiān)督機構的檢查作用，使對重點財政資金的監(jiān)督更有力度

專職監(jiān)督機構是財政監(jiān)督的主要力量，在財政同步監(jiān)督中，既要注重發(fā)揮業(yè)務機構的監(jiān)督作用，更要注重發(fā)揮專職監(jiān)督機構的作用。如2009年，黑龍江省財政廳組織開展民生專項資金和重大投資項目資金檢查，全省財政專職監(jiān)督機構發(fā)揮集團作戰(zhàn)優(yōu)勢，共檢查擴大內需項目1500余個，發(fā)現(xiàn)有問題資金11億多元；檢查重點建設項目220余個，發(fā)現(xiàn)有問題資金7.1億元。實踐充分證明，財政專職監(jiān)督隊伍是一支能打硬仗的“突擊隊”，是提升和擴大財政監(jiān)督力度的“主力軍”。在今后深化同步監(jiān)督中，只有始終堅持發(fā)揮專職監(jiān)督機構的檢查作用，才能不斷加強對重點領域、重點行業(yè)特別是民生等重點項目和資金的監(jiān)督檢查。

（五）實行財政同步監(jiān)督的實踐彰顯了財政監(jiān)督的反腐作用，使財政資金和財政干部安全有了進一步保證

財政監(jiān)督是從源頭上預防和治理腐敗的重要舉措。黑龍江省財政廳把實行同步監(jiān)督與深入推進懲防體系建設相結合，積極開展豐富有效的同步監(jiān)督宣傳教育活動，使廣大財政干部普遍認識到開展同步監(jiān)督，既有利于財政資金安全，又有利于保護財政干部自身安全。各業(yè)務機構干部把同步監(jiān)督落實到財政管理具體環(huán)節(jié)中，自我監(jiān)督能力明顯增強。專職監(jiān)督機構結合檢查考核同步監(jiān)督工作，一并檢查各業(yè)務機構干部執(zhí)行規(guī)章制度的情況，進一步規(guī)范了行政權力運行，使財政干部不廉潔等違法違紀問題明顯減少。實踐充分證明，在推進反腐倡廉建設的長期過程中，只有以更加堅定的信心、更加有力的舉措，扎實做好同步監(jiān)督工作，不斷加強對財政干部分配管理資金情況的監(jiān)督檢查，才能從制度上制約和監(jiān)督財政權力運行，保障財政資金和財政干部安全。

黑龍江省財政廳）

（本欄目責任編輯：羅曉）