寧夏社會(huì)科學(xué)院 楊旭

一、國(guó)有商業(yè)銀行上市后凸顯的新問題

2003年以來，中國(guó)大力推進(jìn)國(guó)有銀行的改革，國(guó)有商業(yè)銀行運(yùn)作機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)狀況等有一定改觀，但在消除行政干預(yù)方面進(jìn)展并不十分明顯。改制后的國(guó)有商業(yè)銀行并沒有完全改變國(guó)家隱性擔(dān)保的局面。與國(guó)家仍然為國(guó)有商業(yè)銀行提供信譽(yù)支持和最后援助承諾不協(xié)調(diào)的是，改制后的國(guó)有商業(yè)銀行卻不承擔(dān)其作為國(guó)有銀行應(yīng)盡的責(zé)任。

國(guó)有商業(yè)銀行改革的最終目標(biāo)是為了建立一整套新的市場(chǎng)激勵(lì)和約束機(jī)制，強(qiáng)調(diào)投資者利益，通過合理的績(jī)效機(jī)制、充分的風(fēng)險(xiǎn)控制和資本約束，將國(guó)有商業(yè)銀行變成真正的市場(chǎng)主體，真正實(shí)現(xiàn)“自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展”。對(duì)國(guó)有銀行注資并不僅僅是是為了改善銀行的資產(chǎn)負(fù)債表，更是為了建立一個(gè)新的高效運(yùn)用儲(chǔ)蓄的金融中介機(jī)制。通過上市施加足夠的外部壓力，國(guó)有商業(yè)銀行才能真正建立和完善公司治理結(jié)構(gòu)，切實(shí)切斷機(jī)關(guān)化運(yùn)行機(jī)制，保證國(guó)有商業(yè)銀行改革成功?；ㄥX買機(jī)制的政策設(shè)想似乎遇到了挑戰(zhàn)。

上市后的國(guó)有商業(yè)銀行雖然實(shí)現(xiàn)了股權(quán)多元化，但國(guó)家絕對(duì)控股以及舊體制的慣性作用，政府干預(yù)銀行的土壤仍然存在，董事長(zhǎng)、行長(zhǎng)的行政級(jí)別依然如故，任命也必須經(jīng)過組織部門的批準(zhǔn)。中國(guó)銀行業(yè)似乎更接近于政府官員的選拔而不是銀行企業(yè)家的篩選，缺乏有效率的選擇機(jī)制。國(guó)家作為國(guó)有商業(yè)銀行唯一絕對(duì)控股股東存在機(jī)會(huì)主義、道德風(fēng)險(xiǎn)帶來的“金融市場(chǎng)化悖論”。在經(jīng)營(yíng)管理者等內(nèi)部人控制的情況下，很多風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)被轉(zhuǎn)嫁給出資人（尤其是國(guó)家這個(gè)控股股東），埋下致金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。

改制后的國(guó)有商業(yè)銀行利用經(jīng)營(yíng)自主權(quán)不斷擴(kuò)張盈利業(yè)務(wù)，逐步弱化其對(duì)整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的金融支持和公共服務(wù)的提供。中國(guó)12家上市銀行2011年上半年共實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)4244.47億元，其中手續(xù)費(fèi)及傭金凈收入就有2057.43億元，幾乎占到了凈利潤(rùn)的半壁江山。2003年10月1日出臺(tái)的《商業(yè)銀行服務(wù)價(jià)格管理暫行辦法》明確銀行收費(fèi)項(xiàng)目?jī)H300多種，而現(xiàn)在《商業(yè)銀行服務(wù)價(jià)格管理辦法》(征求意見稿)中列出的收費(fèi)項(xiàng)目已多達(dá)3000種，7年時(shí)間增加了10倍。與國(guó)有商業(yè)銀行“商業(yè)性”形成鮮明對(duì)比的是，國(guó)家對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行的“隱性擔(dān)?！辈]有變化。國(guó)家堅(jiān)持對(duì)改制上市的國(guó)有商業(yè)銀行絕對(duì)控股，與國(guó)家股相應(yīng)的國(guó)家聲譽(yù)這個(gè)隱性資本是國(guó)有銀行資本的非常重要的組成部分。國(guó)家聲譽(yù)長(zhǎng)期充當(dāng)國(guó)有銀行隱性資本，國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)也充分考慮到國(guó)家聲譽(yù)（如政府支持力度）對(duì)國(guó)有銀行經(jīng)營(yíng)的影響。這也意味著國(guó)有商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)危機(jī)時(shí)國(guó)家可能實(shí)施救助，存在道德風(fēng)險(xiǎn)、機(jī)會(huì)主義的可能。國(guó)有商業(yè)銀行一旦出現(xiàn)巨大經(jīng)營(yíng)虧損、不良貸款，國(guó)家仍不會(huì)坐視不理。這種市場(chǎng)化悖論存在隱患。改制后的國(guó)有商業(yè)銀行擁有改制后的“商業(yè)性”收益，卻不承擔(dān)相關(guān)成本和風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義，形成道德風(fēng)險(xiǎn)。這點(diǎn)世界銀行曾有清楚警示：“如果沒有其他配套改革措施，單純的國(guó)家注資行動(dòng)很有可能成為納稅人向銀行所有者經(jīng)營(yíng)管理者進(jìn)行的一次轉(zhuǎn)移支付，注入的資本很有可能被輕率的金融行為很快揮霍掉?！?/p>

在缺乏對(duì)銀行資產(chǎn)的根本徹底重組（涉及實(shí)體部門的調(diào)整改革），而只是出于某種短期目的情況下推進(jìn)部分調(diào)整，國(guó)家對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行的注資很可能誘致一系列重復(fù)注資行動(dòng)。所幸的是，隨著非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，國(guó)有企業(yè)逐步從中國(guó)銀行業(yè)主要債務(wù)人位置上后退。但不幸的是，與國(guó)有企業(yè)具有某種相同性的地方政府（或其他與政府擔(dān)保類似的擔(dān)保行業(yè)產(chǎn)業(yè)企業(yè)項(xiàng)目）快速從中國(guó)銀行業(yè)主要債務(wù)人位置上前進(jìn)。地方政府融資平臺(tái)的10萬億負(fù)債中大約5萬億是銀行貸款。這些貸款一旦成為呆壞賬，勢(shì)必將對(duì)銀行資產(chǎn)質(zhì)量產(chǎn)生不小影響。經(jīng)過2008年抗擊國(guó)際金融危機(jī)被政府強(qiáng)制要求放貸的國(guó)有商業(yè)銀行短期內(nèi)盈利良好但股價(jià)不高。拋售已經(jīng)使2011年中國(guó)上市銀行的股價(jià)跌幅達(dá)30%（甚至要求中央?yún)R金公司增持股份托市）就是投資者對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行呆帳壞帳的擔(dān)心的某種表現(xiàn)。

二、新時(shí)期政府干預(yù)國(guó)有商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)

為在任期內(nèi)達(dá)到一定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和財(cái)政增收，各級(jí)政府總會(huì)把各種所有可能的資源（財(cái)政資源、金融資源以及礦產(chǎn)環(huán)境資源）都發(fā)掘出來，想方設(shè)法通過大量投資和貸款來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。具有強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)性的地方政府（有時(shí)甚至包括中央政府）的這種非經(jīng)濟(jì)性導(dǎo)致政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接介入仍然存在，只不過從以前的維持國(guó)有企業(yè)的生存變?yōu)楂@得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、財(cái)政收入等其他政策目標(biāo)。如果說，過去提建立正常的“政銀企關(guān)系”主要指改變國(guó)有銀行和國(guó)有企業(yè)的不正常關(guān)系的話，新時(shí)期建立正常的“政銀企關(guān)系”則要特別注意處理政府為追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而干預(yù)金融的關(guān)系。

政府在2008年應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)中對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行的干預(yù)使得各界對(duì)中國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行能否消除干預(yù)產(chǎn)生懷疑。國(guó)際上不少機(jī)構(gòu)和個(gè)人投資者開始討論政府對(duì)本已上市成為公眾公司的國(guó)有商業(yè)銀行進(jìn)行再注資、剝離不良貸款的可能。中國(guó)的名義GDP增速有可能會(huì)在“優(yōu)質(zhì)”投資獲得收益以前放緩。過去10年來，正是平均15%的名義GDP增速而不是債務(wù)重組才使上世紀(jì)90年代的壞賬減少。如果經(jīng)濟(jì)放緩持續(xù)下去，那么地方政府融資平臺(tái)所做的大量借貸，特別是如果這些錢被用來修建各種非生產(chǎn)性非增殖性的政績(jī)工程，就會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生嚴(yán)重的拖累。中國(guó)銀行業(yè)約20%的未償還貸款是借給地方政府建立的實(shí)體，用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的。與已經(jīng)達(dá)到如此程度的通脹一樣，這是中國(guó)2009年至2010年實(shí)施的經(jīng)濟(jì)刺激方案的后遺癥。北京應(yīng)該迅速闡明其解決地方政府債務(wù)危機(jī)的辦法。國(guó)有化將不可避免地成為解決辦法。不少銀行也在利潤(rùn)不斷攀升時(shí)發(fā)出增發(fā)股份募集資金補(bǔ)充資本的請(qǐng)求。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)企業(yè)呆帳的注銷和銀行的重新注資只能做一次，從而形成一種可信的政府承諾，以防止流量企業(yè)呆壞賬再次生成；為保證注資成功，企業(yè)應(yīng)在注資之后改革制度。如果不良資產(chǎn)在剝離之后還會(huì)繼續(xù)大規(guī)模產(chǎn)生，那么這樣的改革可信度就會(huì)降低。當(dāng)剝離一次失敗，不得不再次剝離甚至多次剝離時(shí)，就可能產(chǎn)生和蘊(yùn)涵較大的道德風(fēng)險(xiǎn)。這或許就是中國(guó)啟動(dòng)國(guó)有獨(dú)資銀行改革后金融當(dāng)局負(fù)責(zé)人一再重申“今后國(guó)家將不再注資”的原因。畢竟，正如國(guó)家投入國(guó)有企業(yè)的國(guó)有資本被當(dāng)作免費(fèi)資本來籌集和分配的一樣，國(guó)有銀行對(duì)于由國(guó)家注入的國(guó)有資本也很容易產(chǎn)生這種免費(fèi)資本幻覺——既然是免費(fèi)資本，就不用承擔(dān)低效使用的成本與風(fēng)險(xiǎn)。

國(guó)家作為大股東繼續(xù)控股國(guó)有商業(yè)銀行，國(guó)家信譽(yù)和國(guó)家援助承諾就不可能完全從已上市國(guó)有商業(yè)銀行退出，國(guó)家仍對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)過程中產(chǎn)生的金融風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)。簡(jiǎn)單的完全市場(chǎng)化改革并不是最佳的選擇，完全市場(chǎng)化改革與消除國(guó)家信譽(yù)擔(dān)保要形成配套政策，避免道德風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)部門市場(chǎng)化進(jìn)程較為遲緩、無法在短期內(nèi)改善國(guó)有銀行資產(chǎn)狀況的情況下，單方面推進(jìn)國(guó)有銀行的市場(chǎng)化改革極有可能傷及國(guó)家聲譽(yù)與核心存款這兩個(gè)國(guó)有銀行核心資本，從而導(dǎo)致國(guó)有銀行的不穩(wěn)定性甚至誘發(fā)嚴(yán)重的銀行危機(jī)。部分中央銀行官員對(duì)國(guó)家信譽(yù)擔(dān)保對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行市場(chǎng)化可能出現(xiàn)的問題也有所警覺。利率完全市場(chǎng)化和國(guó)家對(duì)大銀行控股、存款保險(xiǎn)以及國(guó)家注資銀行等是有矛盾的。而對(duì)這一問題不進(jìn)行梳理和總結(jié)，過度競(jìng)爭(zhēng)和道德風(fēng)險(xiǎn)將難以避免。

可見,國(guó)有商業(yè)銀行改革堅(jiān)持國(guó)家絕對(duì)控股權(quán)、國(guó)家作為最大出資人存在致命弱點(diǎn)。不完全放棄對(duì)國(guó)有銀行體系的金融控制，這意味著國(guó)家仍要承擔(dān)國(guó)有商業(yè)銀行可能產(chǎn)生的金融風(fēng)險(xiǎn)，保留對(duì)“問題”銀行的最后援助承諾。這種可信、必然的國(guó)家援助承諾可能導(dǎo)致國(guó)有商業(yè)銀行產(chǎn)權(quán)改革的機(jī)會(huì)主義行為，產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)有商業(yè)銀行的管理層和“戰(zhàn)略投資者”可能通過財(cái)務(wù)重組或者擴(kuò)張銀行資產(chǎn)來套取短期“收益”，同時(shí)將長(zhǎng)期“窟窿”“損失”甩給國(guó)家這個(gè)控股股東。銀行改革成功，他們獲取“搭便車”的好處；改革失敗，則將金融“窟窿”“空殼”丟給國(guó)家。曾擔(dān)任中國(guó)招商局集團(tuán)董事局主席的秦曉對(duì)國(guó)家大股東影響巨大的股權(quán)多元化有效性也提出懷疑：“為了股份化而引入股東，首先小股東不關(guān)心長(zhǎng)遠(yuǎn)問題，只關(guān)心分紅。重大問題他還否決不了你。對(duì)你來說增加交易成本，對(duì)他來說走不了又沒有保障，搞這么復(fù)雜的結(jié)構(gòu)干什么？”

三、國(guó)有商業(yè)銀行走出市場(chǎng)化悖論陷阱的對(duì)策分析

國(guó)家一方面堅(jiān)持干預(yù)控制銀行另一方面又企圖推進(jìn)市場(chǎng)化改革，這確實(shí)存在內(nèi)在矛盾，很難實(shí)現(xiàn)這二者的協(xié)調(diào)兼顧。國(guó)有銀行改革應(yīng)逐步縮減金融產(chǎn)權(quán)的國(guó)家控制比重，而不是全盤市場(chǎng)化。只有這樣，才能使得更加迅速而徹底的金融市場(chǎng)化與更加嚴(yán)格而規(guī)范的金融控制并行不悖。即使在某些在國(guó)家不得不進(jìn)行金融控制的領(lǐng)域，也盡量避免單方面的金融市場(chǎng)化行動(dòng)導(dǎo)致機(jī)會(huì)主義行為、投機(jī)冒險(xiǎn)行為的出現(xiàn)。另一種可考慮的方案是，國(guó)家對(duì)可以市場(chǎng)化業(yè)務(wù)徹底市場(chǎng)化改革，徹底放棄金融控制權(quán)，從而也不承擔(dān)經(jīng)營(yíng)管理中的相應(yīng)金融風(fēng)險(xiǎn)。其他不適宜或不能市場(chǎng)化的業(yè)務(wù)則讓其繼續(xù)承擔(dān)國(guó)家賦予的社會(huì)責(zé)任并實(shí)施嚴(yán)格的金融監(jiān)管、控制，從而保證中國(guó)金融市場(chǎng)化改革環(huán)境的穩(wěn)定性和改革進(jìn)程的連續(xù)性。

從金融資產(chǎn)質(zhì)量與實(shí)體部門關(guān)系看，經(jīng)濟(jì)體系中金融資源配置效率高低與微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)有關(guān)，銀行金融部門的資產(chǎn)狀況又直接取決于微觀經(jīng)濟(jì)部門對(duì)金融部門負(fù)債的態(tài)度與行為。必須從根本上改變政府作為國(guó)有商業(yè)銀行最主要也是最重要債務(wù)人的狀況，只有當(dāng)預(yù)算硬約束的非國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門成為國(guó)有銀行主要的交易對(duì)象時(shí)，國(guó)有商業(yè)銀行才可能徹底走出信貸困境。中國(guó)金融改革應(yīng)當(dāng)是在推進(jìn)國(guó)有銀行改革的同時(shí)，大力推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，使經(jīng)濟(jì)中的企業(yè)部門(國(guó)有企業(yè)和地方政府支持的各種產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目)更具市場(chǎng)性、盈利性。單純強(qiáng)調(diào)銀行改革而沒看見實(shí)體部門的改革調(diào)整優(yōu)化不可能達(dá)到理想效果。只有當(dāng)國(guó)有銀行與更多具有競(jìng)爭(zhēng)性的企業(yè)部門（不管是非國(guó)有企業(yè)還是經(jīng)改造的國(guó)有企業(yè))建立正常的銀企聯(lián)系，塑造起新的銀行資產(chǎn)結(jié)構(gòu)時(shí)，國(guó)有銀行問題才可能不成成為問題了。但只要不具市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性的地方政府融資平臺(tái)、具有地方政府背景的項(xiàng)目貸款成為銀行主要資產(chǎn)，商業(yè)銀行市場(chǎng)化改革就面臨難題。

在調(diào)整金融部門資產(chǎn)結(jié)構(gòu)中，要注意與國(guó)有企業(yè)類似的政府擔(dān)保-不管是地方政府直接擔(dān)保的融資項(xiàng)目還是地方政府融資平臺(tái)。地方政府直接擔(dān)保的融資項(xiàng)目還是地方政府融資平臺(tái)與國(guó)有企業(yè)相似之處是：說道到底都是政府擔(dān)保，具有準(zhǔn)政府信用，都可能轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)（事實(shí)上也被視作政府潛在債務(wù)）。若政府（不管是中央政府還是地方政府）仍不放棄對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行的干預(yù)，國(guó)有商業(yè)銀行資產(chǎn)方仍以國(guó)有企業(yè)（以前包含競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)，現(xiàn)在則似乎是贏利狀況良好的中央大企業(yè)）或與政府有關(guān)聯(lián)的相關(guān)方（政府擔(dān)保項(xiàng)目或政府融資平臺(tái)），那么國(guó)有商業(yè)銀行的市場(chǎng)化改革就面臨變數(shù)。在“絕對(duì)控股”的情況下，政府是國(guó)有商業(yè)銀行的最主要的出資者，是金融風(fēng)險(xiǎn)最主要的承擔(dān)著。如果國(guó)家只是相對(duì)控股國(guó)有商業(yè)銀行，政府只承擔(dān)有限責(zé)任，風(fēng)險(xiǎn)也隨之減少。為了能使國(guó)有商業(yè)銀行在股份制改革之后繼續(xù)保持“國(guó)有”地位、保證必要的功能，可借鑒英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)發(fā)行國(guó)家利益能得到保障的特權(quán)優(yōu)先股——黃金股，使得政府仍可通過黃金股和章程中規(guī)定的權(quán)利對(duì)企業(yè)行使管理控制。這種特權(quán)優(yōu)先黃金股可在關(guān)系到銀行性質(zhì)等重大問題時(shí)可發(fā)揮作用。這樣既利用特權(quán)優(yōu)先股有效保護(hù)國(guó)家利益，又可防止政府不當(dāng)干預(yù)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

可見，中國(guó)在國(guó)家保持金融控制的前提下推進(jìn)金融市場(chǎng)化改革，制度環(huán)境不是很成熟，相關(guān)利益方相信國(guó)家在金融企業(yè)出現(xiàn)破產(chǎn)等嚴(yán)重問題可能影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)全局時(shí)必然實(shí)施救助，很有可能出現(xiàn)投機(jī)行為，出現(xiàn)市場(chǎng)不能約束市場(chǎng)主體的市場(chǎng)化悖論或市場(chǎng)化困境。缺乏配套的制度環(huán)境，單純以市場(chǎng)化、自由化為主要方向的金融改革可能是沒有效率的甚至是高風(fēng)險(xiǎn)的。國(guó)家需要避免這種金融改革的市場(chǎng)化悖論陷阱，或者完全放棄金融控制、消除政府對(duì)銀行的干預(yù)、徹底推進(jìn)市場(chǎng)化改革，或者在堅(jiān)持必要的金融控制的同時(shí)只有限度實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。但隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型更加深入，后一種越來越難而且前景也不甚明朗，前一種盡管充滿挑戰(zhàn)和難以割舍的誘惑但更近乎實(shí)際，中國(guó)需要在有序減少國(guó)家金融控制的同時(shí)逐步引進(jìn)非國(guó)有資本，尤其要讓具有先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)技術(shù)的外國(guó)資本發(fā)揮切實(shí)有效制衡作用，成為國(guó)有商業(yè)銀行長(zhǎng)期投資者，真正實(shí)現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化，切實(shí)完善公司治理。