新農村建設中創(chuàng)建農地銀行及經營制度的研究

金光春

（黑龍江八一農墾大學，大慶163319）

自從2004年開始，黨中央、國務院連續(xù)九年將“中央一號文件”聚焦在“三農”問題，而農地經營權流轉問題又是解決“三農”問題的重要一環(huán)。隨著社會的發(fā)展和經濟全球化步伐的加快，我國利用農地資源主要面臨兩大矛盾：其一，以家庭為單位的土地承包經營制度與發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)亟需農村土地規(guī)模經營之間的矛盾；其二，農民進城打工或農民年邁無法耕種出現(xiàn)大量閑置農地與農業(yè)企業(yè)或種植大戶亟需農地之間的矛盾。這極大地制約著我國發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、建設社會主義新農村的步伐。借鑒發(fā)達國家建立土地銀行的經驗，可以創(chuàng)建具有中國特色的社會主義農地銀行，使其解決農地使用中的供求矛盾。然而，就目前而言，我國還沒有完全意義上的國家設立的農地銀行。因此，探討了創(chuàng)建我國農地銀行及經營制度，其推進農地承包經營權流轉，規(guī)范農地流轉行為，培育農地流轉有形市場，將成為我國發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、打破城鄉(xiāng)二元體制、增加農民收入、推進新農村建設的必由之路[1-3]。

1 新農村建設中農地銀行的定義及創(chuàng)建

1.1 農地銀行的定義

所謂農地銀行，是指已經或將要轉業(yè)或棄農等的農民或專業(yè)戶等自愿將產權清晰的農地（包括水田、果園、養(yǎng)殖場、農業(yè)機械等）使用權出租或出售給農地銀行；或者互換、轉讓、合并、分割等形式流轉農地承包經營權；或者年邁的農民可將農地經營權抵押給農地銀行，作為自己的退休金。農地銀行經現(xiàn)場鑒定評估后，根據(jù)農地的質量、位置、面積等，與農民或專業(yè)戶等簽訂合同的同時付款。農地銀行將農地整理后，長期出租或出售給想要擴大經營規(guī)模、歸農的農民或專業(yè)戶等，農民或專業(yè)戶等則根據(jù)合同內容進行種植，農地銀行在此過程中充當中介，收取一定的手續(xù)費或利息的金融機構。

1.2 農地銀行的創(chuàng)建

創(chuàng)建農地銀行可從四個方面考慮：

1.2.1 政策法律方面。政府有關部門應出臺相配套的具體詳盡的政策及法律法規(guī)（比如：《中國農地銀行法》等），要以零負債為原則，以國家信用的形式投資設立農地銀行，使農地集中到政府起到法律保障的作用。其中，明確規(guī)定農地（也包括果園、養(yǎng)殖場、林場等）所有者只能出租、出售或抵押給農地銀行，由農地銀行將農地整理后，出租或出售給想要擴大經營規(guī)模者或歸農者等。農地銀行作為政策性金融機構，在維護農民利益的前提下，應將推動農地市場的順利流轉、穩(wěn)定農產品供給、不斷提高農民收入作為總目標[4-8]。

圖1 農地銀行組織機構體系Fig.1 The farmland bank organization system

1.2.2 組織機構方面。（1）可由中國農業(yè)部下設一個分支機構，即農地銀行。農地銀行機構可設置到縣一級，形成總行、省分行、市分行、縣分行的組織管理體系，機構基本覆蓋全國，既執(zhí)行農業(yè)政策性金融業(yè)務，也執(zhí)行農地存貸業(yè)務，統(tǒng)一各項規(guī)章制度，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一服務流程，實行規(guī)范化管理[9-10]。（2）在監(jiān)管方面。國務院國有資產監(jiān)督管理委員會可對農地銀行進行直接監(jiān)管，并依靠嚴格的行業(yè)審計制度和強有力的審計系統(tǒng)對農地銀行開展的業(yè)務進行監(jiān)督。其中，農地銀行省分行的監(jiān)督管理長可由國有資產監(jiān)督管理委員會任命1人，副監(jiān)督管理長可由農業(yè)部和財政部各任命1人。（3）在農地鑒定評估方面。可由農地銀行設立專門對農地評級估價的機構，機構工作人員可通過GPS或GIS等現(xiàn)代化技術準確測量農地（也包括果園、養(yǎng)殖場、林場等）位置、面積、質量等與經營有關的因素，評估農地的類別（如：優(yōu)、良、中、差）及相應的農地基本價格、浮動價格和農地價值增長率，經農地所有者同意農地銀行設計的合同內容后，雙方簽訂合同。（4）因各地地理環(huán)境不同、農地資源分布不均衡、差異性很大等原因，會出現(xiàn)農地銀行的經營制度在一些地區(qū)不適合的現(xiàn)象。此時，鎮(zhèn)（村）政府可組建農地合作社，實施鎮(zhèn)長（村長）負責制，將意見及時地反饋給農地銀行市（縣）分行，再由市（縣）分行統(tǒng)一反饋到省分行，由省分行管理層統(tǒng)一制定相關的制度。第五，可創(chuàng)建農地銀行網(wǎng)站，開通網(wǎng)上申請業(yè)務、網(wǎng)上答疑、客戶服務24小時熱線、動漫宣傳片等。

1.2.3 資金來源方面，多種方式拓寬融資渠道。中國財政部可撥付一定的資本金，以國家財政作為主要后盾的資金保障體系；農地銀行也可自行籌集資金，或發(fā)行債券籌集資金，債券的持有者可免交一部分或全部的所得稅等，可減少對政府資金的依賴和降低籌集資金的成本[11]；稅務部門可從租借或購買農地而盈利的農民或專業(yè)戶等收取一定的稅收，將這一款項用于農地銀行經營；農地銀行也可向申請業(yè)務者收取一定的手續(xù)費或利息等，用于農地銀行經營；政府可持51%的股份，其余的49%股份賣給社會，將籌集到的資金用于農地銀行經營。

1.2.4 經營程序方面，農地銀行應實行制度化，要制定合同范本、銀行章程，明確農地流轉的形式、價格、數(shù)量、年限、年率以及雙方的權利義務等。各地還要結合本地的實際情況，實事求是，減少各類矛盾和糾紛的產生[4]。

2 新農村建設中農地銀行經營制度的創(chuàng)建

2.1 農地租借受托制度

2.1.1 目的：通過有效率地利用農地和改善農業(yè)構造，在提高農業(yè)競爭力的基礎上，應對農地市場的風險。

2.1.2 促進方向：被許可出租的農地、缺少勞動力或者因年邁耕種困難者的農地（也包括農機設施等）主要出租給專業(yè)戶，使出租有效率、穩(wěn)定管理。并且，受托農地主要出租給專業(yè)戶及新型農民，使其規(guī)模擴大，穩(wěn)定地從事農業(yè)，從而穩(wěn)定農地市場。

2.1.3 促進體系：（1）農地所有者申請出租委托時，農地銀行根據(jù)現(xiàn)場調查及公告等程序選定租借人；（2）當選定租借人后，出租人與農地銀行、農地銀行與租借人簽訂合同。

2.1.4 主要內容有：（1）租借農地：第一，農地出租范圍包括：實際從事農業(yè)經營的水田、旱田、果樹園和養(yǎng)殖場等，也包括農地附屬的設施（食用菌栽培設施、塑料大棚、倉庫等）。其中，除了不到1 000m2的小規(guī)模土地、國家或省政府土地管理條例上指定的必須從事農業(yè)耕作的土地等不得租賃。第二，租賃合同：農地銀行根據(jù)現(xiàn)場調查鑒定的結果，與租借人簽訂合同，并作為收取租賃費、手續(xù)費等費用的根據(jù)。第三，農地租賃合同簽約時間：當出租人愿意出租土地給他人，且委托申請人同意農地銀行的受托及租借條件時，可以簽訂合同。合同期限為5年以上（其中，如果第一次合同期滿后，再簽約時，期限沒有限制）。第四，移交委托農地：當委托者簽訂租借受委托合同的同時，委托的農地等移交給農地銀行，農地銀行將管理租借；委托人在委托合同上要詳細記錄委托業(yè)務內容和委托農地及農業(yè)設施。（2）出租農地：第一，出租對象：愿意從事農業(yè)經營的農民及農業(yè)企業(yè)法人（除了農地銀行確認為沒有能力從事農業(yè)經營或資金不足等條件不夠的農民及農業(yè)企業(yè)法人）。第二，農地出租公告及宣傳：當申請者與農地銀行簽訂合同后，一周內將農地的面積、地理位置、租借期間等公布在農地銀行的網(wǎng)站上。第三，選定租借人：委托者本人及配偶的直系親屬可以指定出租對象，但如果農業(yè)經營條件不好時，委托者指定的出租對象沒有限制。第四，出租費用：農地銀行當年對農地實地調查鑒定后的農地等級和出租費用等與出租人協(xié)商后，簽訂合同，并將協(xié)商后的費用作為出租費用。第五，出租合同：當出租人選擇出租的農地，且出租人同意農地銀行鑒定的條件后，在農地銀行簽訂合同。在合同期內，根據(jù)合同內容，租借人繳納租借費用。（3）收款及付款：當收款時，每年農地出租人與農地銀行簽約的日期作為收款日；當付款時，農地銀行從租借人所交的租借費用中收取一定的手續(xù)費后，將剩余的費用支付給出租人。如果租借人沒有在規(guī)定日期交納租借費時，農地銀行代替租借人付款。（4）違約金：農地銀行與簽合同的出租人或委托人，如果出租人以歸責事由或單方面違約時，使農地銀行和租借人間的合同被迫終止，或者租借人以歸責事由或單方面違約時，使農地銀行和出租人間的合同被迫終止時，農地銀行對出租人或租借人在合同期內征收總租借費用的20%違約金。其中，出租人繳納的違約金給租借人；租借人繳納的違約金給出租人。另外，如果租借人購買了出租人的土地時，農地銀行不征收違約金。

2.2 農地出售受托制度

2.2.1 目的：農地銀行受農地出售者的委托，將農地使用權出售給專業(yè)戶、農業(yè)合作社法人等，促進農地流轉，使專業(yè)戶經營規(guī)模擴大、有效利用土地資源、穩(wěn)定農地市場的效果。

2.2.2 促進方向：（1）幫助想要出售農地者，使農地市場穩(wěn)定；（2）支持被委托的農地有效地生產，使農業(yè)經營規(guī)模擴大，提高農地利用效率，改善農業(yè)結構。

2.2.3 促進體系：

2.2.4 主要內容有：（1）農地出售受托對象：第一，包括要出售的農地、養(yǎng)殖場，及附屬的食用菌栽培設施、塑料大棚、現(xiàn)代化農機等農業(yè)設施；第二，同一個人擁有的幾塊地的面積之和為1 000 m2以上的農地。其中，除了國家或省政府只允許農業(yè)生產的土地、因自然災害或長期休耕而不能耕種的土地、兩個人以上共同擁有的土地、政府指定的開發(fā)計劃區(qū)域的土地、農地購買或租借后沒有從事農業(yè)生產的土地等。（2）出售價格：國家土地市場平均價格和實際交易價格不同時，農地出售人和農地銀行協(xié)商后決定最終價格。如想更改價格，應在半年內更改。（3）簽訂出售合同：對出售面積、出售價格等雙方達成協(xié)議后，應在農地銀行簽訂合同。首付應為出售總金額的40%以上，剩余金額應在3個月內支付給出售者。（4）違約金：當買者購買農地后，如果出售者詐騙、幕后出售等違反簽訂合同、出售者不同意轉讓、在合同期內欺騙買者或偽造更改事實的行為，農地銀行應追究出售者的法律責任，征收違約金。

2.3 恢復經營支助制度

2.3.1 概要：因自然災害、農產品價格下降等原因，導致農民農業(yè)經營經受風險，此時農地銀行購買農民土地或農業(yè)設施的使用權，讓農民得到資金償還負債，恢復農業(yè)經營的一種支助方式；并且，農地銀行將購買的農地或農業(yè)設施當年低息或無息的長期出租給出售農地的農民，并保證出售農地的農民在租借期內有優(yōu)先購買權。

2.3.2 促進體系：（1）購買：農地銀行對農民的經營狀況評估后，選定支助對象，經過有效程序，購買農地或農業(yè)設施等。當農民恢復正常經營時，可從農地銀行購買自己的農地或農業(yè)設施等。（2）出租：農地銀行向農戶或專業(yè)戶等出租7年，在此期間，對經營狀況評估2次，如果經營狀況良好，可延長租借期3年。（3）回購：在租借期內，如果農民或專業(yè)戶等恢復了經營能力，可向農地銀行購買自己賣出的農地或農業(yè)設施等。

2.3.3主要內容有：（1）申請資格：第一，資產負債率在40%以上；第二，近3年內因自然災害而農業(yè)受災率在50%以上；第三，農戶在金融機關貸款額在10萬元以上的農民或農業(yè)企業(yè)法人。（2）支助對象：農地銀行通過現(xiàn)場調查鑒定，經評審委員會對恢復農業(yè)經營可能性、經營風險程度、經營專業(yè)性、農業(yè)基礎設施等進行評估后，選擇支助對象。（3）購買對象：第一，農地：旱田、水田、果樹園、養(yǎng)殖場、食用菌生產場等；第二，農業(yè)設施：農地和設施所有者注冊登記是同一個人，農地附屬的固定式溫室（3 000 m2）、塑料大棚（3 000 m2）、養(yǎng)殖場（1 000 m2）、食用菌生產場（500m2）等設施使用年限最多為7年。（4）購買價格：第一，農地：應為農地銀行鑒定評估金額范圍內的經協(xié)商后雙方均同意的價格；第二，農業(yè)設施：租借期（7年后）為基準，鑒定評估金額范圍內的經協(xié)商雙方均同意的價格。（5）租借購買的農地：農戶將售出的農地當年向農地銀行租借，從事農業(yè)經營，且在租借期7年內可以讓農地銀行評估一次，之后租借期可最多延長3年，而租借費用應為農地銀行評估鑒定的金額。（6）回購農地或農業(yè)設施：農地銀行保證租借期內不賣給第三者，農戶有回購優(yōu)先權，而回購價格等于賣給農地銀行時鑒定的價格和利息換算后的價格之和，但農業(yè)設施應為當初的價格。如果農戶放棄回購，農地銀行可以出售或長期出租給專業(yè)戶或農業(yè)合作社法人等。

2.4 農地儲備制度

2.4.1 目的：農地銀行購買因年邁或疾病等原因希望退休、轉業(yè)或棄農的農民土地的使用權，從而改善農業(yè)結構，穩(wěn)定農地市場，通過長期出租給農民或專業(yè)戶等形式，使農地有效率地被利用。

2.4.2 促進方向：農地銀行主要購買年邁、棄農、轉業(yè)等農民的優(yōu)質土地，能讓其順利退休或轉業(yè)等，且購買的農地以儲備為原則，長期出租給專業(yè)戶或新型農民等。

2.4.3 促進體系：當農地所有者申請出售時，經農地銀行現(xiàn)場調查和評估鑒定后，購買農地，將其長期出租給農民或專業(yè)戶等。

2.4.4 主要內容有：（1）購買農地：第一，購買對象：應符合國家或省土地管理條例的農地，購買的單價和面積應由政府有關部門統(tǒng)一制定；第二，購買價格：農地價格不得超過農地銀行鑒定評估的價格；第三，不在購買范圍的農地：農地銀行鑒定后，超過政府部門制定的價格；或者規(guī)模小于農地銀行規(guī)定的面積；或者國家或省政府有關機關指定的開發(fā)計劃區(qū)域；或者因自然災害等原因無法耕種的土地；或者農地銀行與出售者因在價格上無法達成一致的農地。第四，付款：首付款應為總金額的40%，剩余金額在3個月內支付給出售者。（2）出租農地：第一，出租對象：專業(yè)戶、農業(yè)企業(yè)法人、農民、新型農民等；第二，出租期限：5年（對農地利用情況每5年評估一次，可續(xù)約）；第三，選定出租對象：如果租借申請者為2人以上時，農地銀行根據(jù)評估標準選定出租對象。但是，比如在水田里要種植其他作物時，根據(jù)種植的作物種類進行是否出租；第四，出租費：當農地銀行與租借人決定費用時，應考慮作物的特性、種類等因素，且雙方達成協(xié)議后，決定費用；第五，出租協(xié)議：包括出租費、出租期限、出租條件等；第六，出租期限：簽訂合同后決定出租期限；第七，合同簽訂：農地銀行與租借人根據(jù)有關方針政策，以合同的形式簽訂，合同內必須有出租期限內支付出租費的內容；第八，繳納租借費：租借人每年在合同規(guī)定的日期繳納費用。

2.5 農地交易制度

2.5.1 目的：農地銀行購買想要轉業(yè)、隱退等農民所有的農地使用權，將使用權出售給想要擴大規(guī)模的專業(yè)戶、新型農民等。

2.5.2 促進體系：見圖6。

2.5.3 農地銀行購買農地：（1）購買對象（農地）：平整耕地后，以農地實際利用情況，即能夠耕種的水田或旱田作為購買對象。（2）購買對象（農民）：第一，非農民或非農業(yè)企業(yè)法人；第二，因轉業(yè)、棄農、年邁、疾病等原因，將擁有的農地使用權全部出售的農民。（3）付款：首付款應為購買合同簽訂金額的40%，剩余金額應在3個月內支付給出售者。

2.5.4 農地銀行出售農地：（1）出售對象：第一，滿60周歲以下的水田或旱田，且經營規(guī)模在2公頃以上的農民；第二，事先將農地使用權賣給了農地銀行，棄農轉業(yè)后2年內又想歸農的農民。（2）補助對象：第一，水田或旱田規(guī)模在10公頃以上的農民；第二，水田或旱田規(guī)模在50公頃以上的農業(yè)合作社法人、農業(yè)龍頭企業(yè)法人等。（3）補助條件：利息為2%，在10年內每年平均償還或每隔2年平均償還。其中，農業(yè)合作社法人或農業(yè)龍頭企業(yè)法人等償還期限為20年。（4）優(yōu)先補助順序：第一，農地銀行驗收申請人的購買申請書、項目計劃書及現(xiàn)場調查結果表等必要的文件后，優(yōu)先補助經營規(guī)模在3～5公頃的農民或專業(yè)戶；第二，當2名以上申請者同時滿足上述條件時，以資金充足、從事農業(yè)耕作經歷豐富、5年以上盈利、本科畢業(yè)或研究生畢業(yè)于高等農業(yè)院校等順序優(yōu)先補助。

2.6 農地租借制度

2.6.1 目的：將轉業(yè)、棄農、隱退等農民所有的農地和農地銀行所有的農地長期出租給專業(yè)戶及農業(yè)企業(yè)法人等，使其經營規(guī)模擴大。

2.6.2 促進體系：

2.6.3 租借對象（農地銀行租借農地）：（1）為了轉業(yè)、棄農、隱退等農民；（2）為了縮小農業(yè)經營規(guī)模的農民及農業(yè)企業(yè)法人；（3）滿60周歲以下、擁有農地2公頃以上的農民。

2.6.4 出租對象（農地銀行出租農地）：（1）專業(yè)戶：滿60周歲以下，農地面積為2公頃以上的農民；（2）歸農者：事先將農地使用權賣給了農地銀行，棄農轉業(yè)后2年內又想歸農的農民。

2.6.5 租借費的付款及收款：（1）付租借費：租借期限為5～10年，與農民或農業(yè)企業(yè)法人簽訂合同后，根據(jù)合同規(guī)定的支付方式付款；（2）收租借費：租借期間每年將租借費（總租借費/租借年份）根據(jù)合同規(guī)定的日期償還。

2.7 農地交換·合并·分割制度

2.7.1 促進體系：

2.7.2農民相互交換、合并、分割制度：（1）補助對象：主要種植水田或旱田農作物的農民或農業(yè)企業(yè)法人；（2）農地補助對象：水田與水田、旱田與旱田交換、合并、分割為原則，主要種植水稻（旱田農作物）的農民；（3）補助內容：第一，補助規(guī)模：農地交換、合并、分割的價格差；第二，補助條件：年利息為2.0%；第三，償還時間：在10年內每年平均償還。

2.7.3 集體交換·合并·分割農地時的補助：（1）農地補助對象：交換、合并、分割及整理農地的水田或旱田；（2）農民補助對象：因農地在交換、合并、分割及平整耕地時發(fā)生了費用，想要得到補助的農民（主要從事農業(yè)耕作）；（3）補助內容：第一，補助規(guī)模：補助手續(xù)費；第二，補助條件：年利息為2.0%；第三，償還時間：在10年內每年平均償還；（4）申請補助：被選為補助對象的農民，提交申請后，簽訂補助合同。

2.8 農地退休金制度

2.8.1 所謂農地退休金制度，是指滿60周歲以上的農民所擁有的農地作為擔保，以每月退休金的形式發(fā)放給農民的制度。

2.8.2 促進方向：使農地資產流轉，退休后生活費用不足的高齡農民能夠得到補助，實現(xiàn)農村社會長治久安。

2.8.3 促進體系：

2.8.4 申請資格有四種：（1）年齡：以申請年度最后一天為基準（例如：當2012年時，必須是1952年12月31日以前的出生者），農地所有者本人和配偶均滿60歲以上或者以農地所有者本人的申請日為基準，滿60歲以上的農民將所有土地作為抵押，以每月退休金的形式發(fā)放給農民。（2）從事農業(yè)經歷：當申請之日起，申請人必須從事農業(yè)已5年以上，才有資格申請。（3）所有的農地：申請人所擁有的農地面積不到3萬平方米（兩人或兩人以上共同所有時，按照申請人所持有的土地作為申請條件）。（4）農地對象：農地對象是水田地、旱田地、果樹園或養(yǎng)殖場時，實際被使用的土地面積作為申請條件。

2.8.5 支付方式有兩種，但申請者只能選其一：（1）終身型：農地銀行每月支付一定的退休金，直到申請者死亡；（2）定期型：申請者選定一個日期，在這期限內，農地銀行每月支付申請者一定的退休金。其中，如果申請定期型支付方式，每月得到的退休金比終身型支付方式多。

2.8.6 農地退休金制度有四個優(yōu)點：（1）農地退休金一直得到的農民，一旦死亡時，配偶可以繼承，直到配偶者死亡為止；（2）可繼續(xù)從事農業(yè)，也可將農地使用權出租給他人，并得到該農地退休金；（3）該退休金可以成為政府財政預算補助的一種，使其穩(wěn)定性可以得到保障；（4）退休金債務償還時，以抵押的土地作為償還。如果還有剩余金額，將支付給當事人；如果金額不足，農地銀行將不再追究責任。

3 結論

我國目前尚未建立農地銀行及經營制度，相配套的政策、法規(guī)并不完善。為此，結合我國國情，我們應該在不改變現(xiàn)有土地所有制的前提下，突出農地使用權的功能，建立以土地使用權為核心的農地銀行及經營制度，放活農地使用權，促進農地流轉從無序走向有序，有利于進一步規(guī)范農地市場管理；可以把現(xiàn)在過于分散的農地整合起來，成片地出租或出售給種養(yǎng)專業(yè)戶及農業(yè)企業(yè)法人等，有利于進行規(guī)模經營，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)；由于農地銀行提供的是國家信用擔保，進城務工農民把耕地出租或出售給農地銀行，不僅解除了后顧之憂，而且每年還可從銀行取得回報，故有利于從根本上解決農地撂荒問題[12]。因此，我國建立農地銀行既是加快新農村建設的當務之急，也是切合我國實際、符合農民愿望的正確選擇。

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