劉慧

【摘要】2011年6月蓬萊19-3油田發(fā)生溢油事故,美國康菲石油中國有限公司造成嚴重環(huán)境損害惡果,事故的解決措施蒼白乏力,更讓民眾憤怒的是康菲態(tài)度傲慢?！鞍谅钡谋澈笫菍χ袊傻氖煜?更是對中國海洋生態(tài)補償法律不完善和法律“軟肋”的有恃無恐。文章基于康菲石油案,從法學(xué)的視角嘗試解析康菲石油的“中國式傲慢”。

【關(guān)鍵詞】康菲石油 中國式傲慢 法律軟肋

引言

2011年6月4日以來,由美國康菲石油中國有限公司(以下簡稱康菲)負責(zé)作業(yè)的蓬萊19-3油田連續(xù)發(fā)生地層裂縫溢油事故,溢油事故造成了嚴重的環(huán)境損害。在中國的自然海域上,作為肇事方的康菲面對所造成的嚴重環(huán)境破壞事故,應(yīng)是自知理虧,趕緊認錯,知錯就改,盡全力賠償和彌補事故損害。而現(xiàn)實卻是康菲的“傲慢”,媒體稱其為“中國式傲慢”:漏油事故發(fā)生在6月初,但直到7月初,時隔一個月之后,作為肇事方的康菲公司才首次對公眾進行回應(yīng)。直到8月24日,也就是事故發(fā)生后的兩個多月,康菲石油才公開道歉,而對至關(guān)重要的損失賠償問題一再避而不談。直到2012年1月25日,時隔半年之后,康菲石油才就賠償方案作了首度公開發(fā)布,但從法律框架來看存在諸多疑竇和瑕疵,引發(fā)公眾質(zhì)疑:10億元的損害賠償和補償金額是否足夠?如何計算出來的?補償對象有哪些?如何補償?shù)燃毠?jié)不清。關(guān)于海洋環(huán)境與生態(tài)保護基金設(shè)立的具體金額一直未披露,也無實質(zhì)性舉動。由于賠償方案存在諸多弊病,受損者們紛紛拒絕接受,賠償工作陷入僵局。

縱觀2011年6月康菲石油事故發(fā)生至今的一系列行為過程,相對于康菲所造成的直接和間接、現(xiàn)階段和后續(xù)的環(huán)境損害惡果,事故的解決措施是蒼白乏力的,而相對于乏力的措施更讓民眾憤怒的是康菲傲慢的態(tài)度。康菲在中國海域上造成嚴重的環(huán)境損害后敢如此地怠于作為、縱容損害發(fā)生、停止損害不及時,而且對現(xiàn)實損害不致歉、甚至隱瞞和不承認以及賠償內(nèi)容不明確、金額不充分、行動無實質(zhì)進展,這些所謂的“傲慢”背后,是對中國法律的熟悉,更是對中國海洋生態(tài)補償法律不完善和法律“軟肋”的有恃無恐。因此,基于康菲石油案,我們迫切需要從法學(xué)的視角解析我國海洋生態(tài)補償法律制度的現(xiàn)狀、缺陷及產(chǎn)生原因。

我國海洋生態(tài)補償法律制度的現(xiàn)狀

目前,我國尚未建立全國統(tǒng)一的海洋生態(tài)補償法律制度,海洋生態(tài)補償立法亟待完善。迄今為止國內(nèi)有關(guān)海洋環(huán)境保護的國家大法只有一部,即1999年12月修訂的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》,但此法沒有配套的行政法規(guī)和規(guī)章,實施這部法律時缺乏配套的規(guī)范性文件;在該法第三章雖然規(guī)定了海洋生態(tài)保護的內(nèi)容,為海洋生態(tài)補償責(zé)任和范圍的界定提供了一定的法律依據(jù)但僅限于原則層面,缺乏可執(zhí)行性和可操作性;該法雖然在第九十條第一款規(guī)定:“造成海洋環(huán)境污染損害的應(yīng)當排除損害,消除污染,賠償損失?！倍疫€規(guī)定對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū),給國家造成重大損失的由有關(guān)行政主管部門如國家海洋局來代表政府對污染破壞者進行索賠,但未對損害及重大損失的認定標準予以明確。在法律實踐中,出現(xiàn)了海洋環(huán)境保護與補償行政執(zhí)法難、追究難、處罰難等問題,這使海洋生態(tài)保護與補償面臨諸多困境。

近年來,國家相關(guān)部委與山東、浙江沿海省份已著手考慮海洋生態(tài)補償?shù)牧⒎üぷ?國家海洋局于2006年11月施行《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》;寧波市海洋漁業(yè)局2008年起草完畢《寧波市海洋生態(tài)環(huán)境和資源損害賠償辦法(草案)》;山東省海洋與漁業(yè)廳、財政廳于2010年6月聯(lián)合制定印發(fā)了《山東省海洋生態(tài)損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》。這些有益的立法嘗試,為國家立法積累了地方經(jīng)驗,對探索海洋生態(tài)損害評估與補償制度建設(shè)具有積極的意義。但這些立法從法律層次上大都屬于地方性法規(guī)和部委行政規(guī)章,在適用范圍、法律效力以及法的公平性體現(xiàn)等方面都存在局限性。

我國海洋生態(tài)補償法律制度的軟肋及其原因

我國海洋生態(tài)補償法律制度的構(gòu)建缺失,導(dǎo)致海洋生態(tài)補償?shù)牟灰?guī)范性。首先,我國海洋生態(tài)補償?shù)牧⒎ü┙o滯后于海洋生態(tài)保護與修復(fù)的實踐需求。近年來,隨著海洋污染事故的頻繁發(fā)生,對海洋生態(tài)的保護和修復(fù)迫切需要法律支持。我國的海洋生態(tài)補償立法在制度構(gòu)建與實施方面都處于起步階段,缺乏配套的法律條文和司法解釋。實踐中的一些舉措由于法律依據(jù)不足,往往無法對損害方進行制約。如在康菲漏油事故爆發(fā)后,國家海洋局曾對康菲石油開出20萬元的罰單,單從法律條文而言,目前我國對海上漏油事故進行法律責(zé)任和處罰標準界定的法律依據(jù)僅來源于國內(nèi)的《海洋環(huán)境保護法》,這一法律框架內(nèi)的上限罰款彰顯了我國環(huán)境保護法的致命漏洞。康菲石油事故所造成的惡果遠不是這20萬元罰款能解決的,并且還可能由于“輕罰”而變相激勵環(huán)境污染事故的發(fā)生,法律不僅沒有起到制裁作用,反而“助紂為虐”。

其次,我國現(xiàn)有的海洋生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)立法層次亟需提高,法律資源有待系統(tǒng)化。目前,既無統(tǒng)一的生態(tài)補償基本法,也無統(tǒng)一的生態(tài)補償法律制度,更未形成生態(tài)補償法律體系,有關(guān)海洋生態(tài)補償?shù)姆缮⒁娪诓课?guī)章和地方法規(guī),法律層次較低、權(quán)威性較差、法律效力明顯不足,加之缺乏系統(tǒng)性和可操作性,造成海洋生態(tài)補償在實踐中“脫法”運作。目前我國的海洋生態(tài)補償大多是在海洋、漁業(yè)與農(nóng)業(yè)等管理部門的引導(dǎo)與監(jiān)管下,涉海企業(yè)對海洋、漁業(yè)或某些生物資源進行一定的補償。雖然這種政府倡導(dǎo)性的補償?shù)拇_能在一定程度上使海洋生態(tài)狀況有所改善,但具有隨機性、臨時性、不規(guī)范性和一定的隱蔽性,若長期缺乏相關(guān)的法律制度作為支撐,必然導(dǎo)致各責(zé)任主體的實際缺位,即使有補償資金,也可能導(dǎo)致補償在實踐中發(fā)生變異或遠離生態(tài)補償?shù)某踔?演變?yōu)閱渭兊男姓召M和生態(tài)政治需求,進而引發(fā)環(huán)境保護的“道德風(fēng)險”和“逆向選擇”,不利于海洋生態(tài)環(huán)境的保護。這就需要完備相關(guān)法律制度,通過合法性規(guī)范與引導(dǎo),促進其良性發(fā)展。

現(xiàn)有法律過于原則和籠統(tǒng)化,導(dǎo)致執(zhí)行和操作方面的不確定性。1999年修改后的《海洋環(huán)境保護法》,采納的環(huán)境法律制度有著較為豐富的內(nèi)容,基本涵蓋了我國環(huán)境保護方面的法律制度。如修改后的《海洋環(huán)境保護法》第九十條第一款的規(guī)定“造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者,應(yīng)當排除危害,并賠償損失;完全由于第三者的故意或者過失,造成海洋環(huán)境污染損害的,由第三者排除危害,并承擔賠償責(zé)任?！钡谴艘?guī)定過于原則,對于如何補償,在實踐中對于海洋生態(tài)補償?shù)男问健⒎秶?、對象、監(jiān)管主體等方面缺乏可操作性的法律或相應(yīng)制度規(guī)制,既沒有具體的法律條文也無具體的司法解釋,導(dǎo)致補償依據(jù)不充分、適用地域和補償范圍有限、補償效力不明確、履行方式的不規(guī)范性等弊端,加之缺乏相應(yīng)的技術(shù)標準,海洋生態(tài)的補償工作至今仍未取得全面有效的實質(zhì)進展。

法律救濟手段與救濟機制不完備,導(dǎo)致責(zé)任認定難落實。我國海洋生態(tài)損害補償法律責(zé)任表現(xiàn)為:民事賠償責(zé)任無法彌補海洋生態(tài)的實質(zhì)損害,行政法律責(zé)任的懲罰性和威懾力難以預(yù)警海洋生態(tài)損害的發(fā)生,現(xiàn)行《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》規(guī)定的刑事法律責(zé)任在我國以行政保護為主導(dǎo)的海洋生態(tài)保護制度前提下,刑事責(zé)任的認定難以落到實處。我國刑法第三百三十八條也對“破壞環(huán)境資源保護罪”作了具體規(guī)定,“根據(jù)最高人民法院發(fā)布的關(guān)于審理環(huán)境污染案司法解釋,造成公私財產(chǎn)損失在30萬元以上的,即可認為造成重大損失?！睋?jù)相關(guān)專家的測算,康菲溢油事故目前對漁民造成的損失已達到人民幣1億元以上,這還不包括對海洋生態(tài)的破壞所帶來的直接和間接損失,因此,足以達到刑法所認定的重大損失的標準,但對康菲公司刑事責(zé)任的追究,迄今為止尚無任何相關(guān)部門提出。

執(zhí)法主體的不明確和問責(zé)制的缺乏,導(dǎo)致執(zhí)法中的不作為。我國的海洋行政執(zhí)法方面存在兩種不好的現(xiàn)象:一是執(zhí)法主體不明確;二是規(guī)定了多個執(zhí)法主體,職責(zé)雖有分工,但管理的總體責(zé)任不清楚,造成部門之間和上下級之間互相推諉,難以協(xié)調(diào),執(zhí)法責(zé)任落空,加之缺乏嚴格的行政問責(zé)制,導(dǎo)致執(zhí)法過程中的不作為。自康菲溢油事故發(fā)生以來,大眾輿論在譴責(zé)康菲石油公司的同時,也將矛頭指向相關(guān)部門,康菲溢油事故的處理作為我國環(huán)境污染事故處理的“具體而微者”,相關(guān)部門在此事故中疲軟的執(zhí)法力度備受質(zhì)疑。在有法律條文可依照的情況下,相關(guān)行政執(zhí)法部門的怠于作為甚至是不作為嚴重影響了公眾權(quán)益的維護,不僅是因為環(huán)境保護執(zhí)法責(zé)任意識不強,更在于缺乏嚴格問責(zé)的壓力。

總結(jié)

完善海洋生態(tài)補償法律制度,有利于為海洋生態(tài)補償?shù)膶嵤┨峁┓杀Ｕ?。完善海洋生態(tài)補償法律制度的關(guān)鍵和難點是如何通過法律規(guī)范明確界定海洋生態(tài)補償?shù)闹黧w、對象、范圍、方式、補償標準等。考慮到立法、執(zhí)法的程序性和技術(shù)性,可以分階段、分步驟地不斷推進海洋生態(tài)補償法律制度的建設(shè)。

(作者單位:中國石油大學(xué)華東經(jīng)濟管理學(xué)院)