我國建立新型農村養(yǎng)老保險制度的成本分析

孫健夫，黃 敏

(河北大學a.管理學院；b.經(jīng)濟學院，河北保定071002）

我國建立新型農村養(yǎng)老保險制度的成本分析

孫健夫a，黃 敏b

(河北大學a.管理學院；b.經(jīng)濟學院，河北保定071002）

從行政管理成本和業(yè)務運行成本的角度對中國當前的新農保制度進行計算分析，發(fā)現(xiàn)中央財政的扶持壓力并不大，而地方財政的壓力相對大一些。據(jù)此，文章提出了均衡各級財政的負擔水平、逐步提高新農保的給付水平等對策建議。

新農保；成本分析；財政支持；中央財政；地方財政

一、我國農村養(yǎng)老保險制度的沿革與現(xiàn)狀

中國傳統(tǒng)的農村養(yǎng)老保險制度開始于上個世紀90年代，1992年民政部下發(fā)的《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案》，標志著傳統(tǒng)農村養(yǎng)老保險的全面鋪開。中國農村社會養(yǎng)老保險基本方案的具體實施辦法是：政府組織引導，農民自愿參加，量力選擇保險繳費標準；個人繳費為主，集體補助為輔，國家政策扶持；繳費可不定期和不定額，也可一次性全交；實行個人賬戶實賬管理，按儲備積累總額確定養(yǎng)老金給付標準；基金以縣級經(jīng)辦機構為基本單位獨立核算，自主運營管理，主要通過存入銀行、購買國債等渠道實現(xiàn)保值增值，并按規(guī)定年齡（男滿60歲，女滿55歲）定期給付投保人養(yǎng)老金。

農村社會養(yǎng)老保險基本方案實施后，農民反映發(fā)放的養(yǎng)老金數(shù)額太少，有些地方的農民一個月才能領到10元錢，根本無法保障年老后的基本生活，參保的積極性受到影響。1999年，國務院開始對民政系統(tǒng)原來開展的農村社會養(yǎng)老保險進行清理整頓，停止接受新業(yè)務，區(qū)別情況，妥善處理，有條件的可以逐步將其過渡為商業(yè)保險，全國大部分地區(qū)農村社會養(yǎng)老保險工作出現(xiàn)了參保人數(shù)下降、基金運行難度大等困難。這個辦法基本被擱置，只在少數(shù)地區(qū)仍在探索和推進。到1999年底，全國參保人數(shù)大約8000萬人。從2002年開始繼續(xù)進行農村社會養(yǎng)老保障的改革探索，取得了一定的進展，但總體進展緩慢。

2007年，《勞動和社會保障部、民政部關于做好農村社會養(yǎng)老保險和被征地農民社會保障工作有關問題的通知》規(guī)定：以農村有繳費能力的各類從業(yè)人員為主要對象，完善個人繳費、集體(或用人單位)補助、政府補貼的多元化籌資機制，建立以個人賬戶為主、保障水平適度、繳費方式靈活、賬戶可隨人轉移的新型農村社會養(yǎng)老保險制度和參保補貼機制。有條件的地區(qū)也可建立以個人賬戶為主、統(tǒng)籌調劑為輔的養(yǎng)老保險制度。該通知可以看做是新型農村養(yǎng)老保障制度的一個改革信號，但通知的覆蓋范圍顯得相對狹窄，只是針對農村有繳費能力的人員而不是全體農民。

2009年9月1日，國務院出臺《關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》(國發(fā)［2009］32號)，標志著我國新型農村社會養(yǎng)老保險開始進入一個新的發(fā)展階段。國發(fā)［2009］32號文件規(guī)定:繳費標準目前設為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，地方可以根據(jù)實際情況增設繳費檔次。參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得。國家依據(jù)農村居民人均純收入增長等情況適時調整繳費檔次。新農保的籌資機制為:個人繳費+集體補助+政府補貼。

隨后新農保試點推進的速度不斷加快，2009年覆蓋全國10%的縣（市、區(qū)），2010年覆蓋23%，2011年覆蓋60%。2011年之所以有如此大幅度的覆蓋面增加，是因為在2011年3月發(fā)布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中提出要在“十二五”期間實現(xiàn)新農保制度全覆蓋；2011年6月，溫家寶在全國城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點工作部署暨新農保試點經(jīng)驗交流會議上要求，“在本屆政府任期內（2012年）基本實現(xiàn)新農保制度全覆蓋”。

通過梳理中國農村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展沿革，我們可以很直觀地看到，在傳統(tǒng)農保中政府僅僅給予政策扶持，而在新農保中，各級政府是實實在在地給予了財政補貼，這對于政府的財政影響肯定是不一樣的。本文將從成本分析的角度來對新農保制度進行研究。

二、農村養(yǎng)老保險制度成本的內容

建立農村社會保險制度必須依賴于一定的經(jīng)濟基礎，且要有完善的社會保障制度作保證。從國際經(jīng)驗看，建立農村社會保障需要三個基本條件：一是經(jīng)濟發(fā)展水平大幅度提高，人均GDP達到2000美元以上；二是農業(yè)在GDP中的比例大幅度下降，通常在15%以下；三是農業(yè)人口比例下降，最高不超過50%。對照以上三個條件，到2009年底，中國的人均GDP達到25608元人民幣，約合3766美元（按照2009年底人民幣：美元=1：6.8計算得出），符合第一個條件；農業(yè)在GDP中的比例為10.3%，符合第二個條件；農業(yè)人口比例為51.66%，第三條顯然不是很符合人口比例要求的，但到2010年底，這個數(shù)字已經(jīng)變?yōu)?0.05%，隨著中國近幾年城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，這個比例降到50%以下應該也不是問題。以上分析表明，中國建立農村養(yǎng)老保障的經(jīng)濟基礎基本具備。制度經(jīng)濟學認為，一切制度的建立和運行都有其必要成本，農村養(yǎng)老保險制度也不例外。建立農村社會養(yǎng)老保險制度要支付的成本可以歸納為養(yǎng)老保險行政管理成本和養(yǎng)老保險業(yè)務運行成本兩大部分。其中，行政管理成本主要由宣傳教育費和執(zhí)行費用構成，業(yè)務運行成本主要由養(yǎng)老保險的收支差額來體現(xiàn)，主要指需要由各級財政部門發(fā)放的財政補貼。

1.行政管理成本。宣傳教育是一項制度得以順利進行的必要環(huán)節(jié)，有傳統(tǒng)農民養(yǎng)老保險的“前車之鑒”，現(xiàn)在要給廣大的農民解釋清楚新農保與傳統(tǒng)農保的區(qū)別在哪里，農民參加了有哪些好處等等。已經(jīng)有很多學者通過問卷調查發(fā)現(xiàn)，農民對新農保還是很感興趣的，但對60歲以后的領取水平不是很有信心。于長久（2012）通過對全國十個省份千戶農民的實地問卷調查發(fā)現(xiàn)，農民對養(yǎng)老保險有明確的制度需求，但真的有制度安排時，卻又因為不是足夠了解而不愿參保；張紅梅、馬強（2012）通過對湖北省新農保的調查發(fā)現(xiàn)，農民對養(yǎng)老保險制度的期望值很高，但政府補貼和集體補助的多寡直接關系到農民參保的積極性。只有宣傳到位，農民能了解制度的內容，能切實體會到參保的好處，那就不會有覆蓋面的問題。

執(zhí)行費用包括執(zhí)法、監(jiān)察和監(jiān)督等。執(zhí)法就是相關的社保經(jīng)辦部門按照法律法規(guī)要求依法為符合條件的參保人提供相應服務。監(jiān)察就是社會保險行政部門依照法律規(guī)定的職權和程序，對相關組織執(zhí)行社會保險法律規(guī)定的情況進行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)違法行為并依法采取措施予以制止和糾正的具體行政行為。中國社會保險行政執(zhí)法監(jiān)察的執(zhí)法主體是縣級以上各級人力資源和社會保障行政部門。監(jiān)察方式主要有：常規(guī)巡視監(jiān)察、舉報專查、年度檢查和專項檢查等。監(jiān)督指社會保險行政部門內部上下級之間或專設的監(jiān)督機構對現(xiàn)場或某一特定環(huán)節(jié)、過程進行監(jiān)視、督促和管理，使其結果能達到預定的目標。監(jiān)督方式主要有：規(guī)范性文件的備案抄送制度；法律、法規(guī)和規(guī)章實施情況的報告制度；法律、法規(guī)和規(guī)章執(zhí)行情況的檢查制度；行政復議制度；重大具體行政行為審核制度；錯案追究制度；受理公民投訴制度等。國家政策規(guī)定，宣傳教育費和執(zhí)行費用要嚴格限制在養(yǎng)老保險3%的比例內提取。

2.業(yè)務運行成本。業(yè)務運行成本是整個新農保制度最主要的成本。我國確定的新農保的籌資方式是“個人繳費+集體補助+政府補貼”，其中個人繳費和集體補助進入個人賬戶，政府補貼進入基礎養(yǎng)老金賬戶。個人繳費標準目前設為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，地方可以根據(jù)實際情況增設繳費檔次。參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得。國家依據(jù)農村居民人均純收入增長等情況適時調整繳費檔次。有條件的村集體應當對參保人繳費給予補助，補助標準由村民委員會召開村民會議民主確定。鼓勵其他經(jīng)濟組織、社會公益組織、個人為參保人繳費提供資助。財政補助的具體內容見表1。

三、農村養(yǎng)老保障制度的成本分析

由表1可見，在新農保的籌資階段，中央財政沒有補貼項目，而在新農保的給付階段，對東部地區(qū)和中西部地區(qū)的補貼比例不同；地方財政主要在籌資階段給予補貼，在給付階段還要對東部地區(qū)補助50%以及對提高和加發(fā)的基礎養(yǎng)老金進行100%的補助。所以，下面將分別從中央財政和地方財政的角度來計算各自的運行成本。

表1 新農保財政補助內容

2010年第六次人口普查結果顯示，我國60歲及以上的老年人口總量為1.78億，人口老齡化水平為13.26%。這里首先假定所有地區(qū)的老齡化水平大致相等，都為13.26%；其次，由于選擇較高檔次標準繳費的群體數(shù)目不容易取得，以及繳費困難群體數(shù)目一直在變動，本文先對此進行忽略，以便于計算。

表2 中央財政補助數(shù)額

根據(jù)國發(fā)[2009]32號文件以及上文的假定，中央財政對各地區(qū)基礎養(yǎng)老金的年補助數(shù)額 =∑東部各地60歲及以上的農村人口數(shù)×55×50%×12+∑中西部各地 60歲及以上的農村人口數(shù)×55×12=162.9491+491.4423=654.3914（億元），這占到當年中央財政收入的1.5402%，這個比重并不算高，中央財政完全有能力做到。

基于前面的假定，地方財政對16—59歲的未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農村居民給予每年最低30元的補助，這里假定就補30元。地方財政對各地區(qū)養(yǎng)老金個人賬戶的年補助數(shù)額 =∑全國各地16—59歲及以上的農村人口數(shù)×30+∑東部各地60歲及以上的農村人口數(shù)×55×50%×12=1057.1054（億元），這占到地方財政收入的2.6029%，很明顯，地方財政的壓力要比中央財政的壓力大，地方財政比中央財政對新農保的補助比例多出一個多百分點。

表3 地方財政補助數(shù)額

四、完善新型農村養(yǎng)老保險制度的兩點建議

1.均衡各級財政的負擔水平。西方發(fā)達國家完善的社會保障制度都是依靠財政的強勁支持。中國2010年的財政收入占GDP的比重為20.71%。按照現(xiàn)行補助辦法，中央財政支付總支出的1.5402%就可以滿足新農保，扶持壓力相對較??；比較而言，地方財政的2.6029%顯得負擔重了一些，不但資金規(guī)模大，而且從結構上看主要是由縣級財政來支付，把省級財政給空出來了，容易造成地方各級財政之間的負擔不均衡，也不利于新農保的持續(xù)發(fā)展，因此，建議在各級地方財政之間均衡負擔水平。

2.逐步提高新農保的給付水平。新農保是一個普惠制度，現(xiàn)在的給付水平還不高，根據(jù)國發(fā)［2009］32號文件精神，國家將依據(jù)農村居民人均純收入增長等情況適時調整繳費檔次，繳費檔次提高就意味著給付水平會隨之提高。只有逐步提高新農保的給付水平才能真正起到新農保應起的作用。通過財政的適度支出，中國的經(jīng)濟發(fā)展將會以較小的成本換取較大的社會收益。

[1]鄧大松.社會保險[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2011.

[2]原新.我國應對人口老齡化的特殊性[J].中國社會工作，2011，（4）.

[3]國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒2011[M].中國統(tǒng)計出版社，2011.

[4]薛惠元.新型農村社會養(yǎng)老保險財政保障能力可持續(xù)性評估[J].中國軟科學，2012，（5）.

[5]World Bank.Averting the Old Age Crisis[R].Oxford University Press,1994.

F323.89

A

1002-7408（2012）011-0078-03

孫健夫（1955-），男，河北樂亭人，河北大學管理學院教授、博士生導師，研究方向：公共財政與社會保障理論及政策；黃敏（1981-），女，山西運城人，河北大學經(jīng)濟學院博士生，研究方向：社會保障理論與政策。

[責任編輯：孫巍]