樊紅敏 代丹

在沒有解決縣委書記授權(quán)來源這一根本問題的情況下，這次改革能走多遠，能否達到預期效果，人們普遍存有疑慮。

2009年是推進縣委權(quán)力運行公開透明的“破題之年”，是年3月，中央紀委、中組部選取河北省成安縣、江蘇省睢寧縣、四川省成都市武侯區(qū)等3個縣（區(qū)）作為縣委權(quán)力公開透明運行試點。2010年11月，改革步伐加快，決定在全國范圍推動縣權(quán)改革的試點。

近兩年的時間過去了，縣委權(quán)力公開的探索進行得怎么樣？下一步的發(fā)展方向是什么？

從2011年下半年開始，河南省廉政評價研究中心統(tǒng)一安排，對河南省沈丘縣、新鄉(xiāng)縣、商城縣、惠濟區(qū)、南陽市宛城區(qū)等地縣委權(quán)力運行公開方面的探索和經(jīng)驗進行了調(diào)研，并就縣委權(quán)力公開透明運行改革的有關(guān)問題在沈丘縣進行了問卷調(diào)查。

分頭探索

總體上來看，各地圍繞明確職責權(quán)限、規(guī)范運行程序、公開決策事項、實施全面監(jiān)督等方面，探索確?？h委特別是縣委書記正確行使權(quán)力的有效辦法和措施，在縣委權(quán)力公開透明運行方面進行了有益的探索。

從河南省各試點單位的具體做法來看，各試點單位均把“明確劃分縣黨代會，縣委全委會、常委會及其成員，縣委各職能部門的職責和權(quán)限，編制職權(quán)目錄”作為一項硬性指標來完成。絕大多數(shù)試點單位都專門建立了縣（區(qū)）委權(quán)力公開網(wǎng)，向社會公開“曬”出縣委權(quán)力清單，讓廣大群眾了解每個縣委領導擔負的職責究竟有哪些。大多數(shù)試點都嘗試建立廉政風險預警制度，如沈丘縣明確了十個權(quán)力運行重點環(huán)節(jié)，總結(jié)出決策與實施過程中的五大風險：決策失誤的風險、暗箱操作導致腐敗的風險、權(quán)力尋租破壞公平的風險、效率低下的風險、傷害民生影響社會穩(wěn)定的風險。

其次，各試點在試行縣委權(quán)力公開的實踐中，從制度創(chuàng)新和制度突破入手，為探索和完善在縣一級建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制提供了經(jīng)驗。

例如，周口市沈丘縣縣委積極探索用人權(quán)公開，在干部選拔方面，實行“公推公選量化比選”，當時正值縣管校長副校長換屆，公推公選3名校長8名副校長，從工作方案到自愿報名條件，從民主測評到演講競選，從量化獎項到每個選手的綜合得分，從考察對象到任用結(jié)果，全程全方位公開，還邀請了24名教師當評委，參與打分。探索實行縣長民生熱線制度，24小時縣長民生熱線的常態(tài)化，及時收集、回應、處理群眾關(guān)心的熱點難點問題，把各種問題和矛盾消滅在萌芽狀態(tài)，探索群眾參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的落實機制。

安陽市滑縣從權(quán)力透明運行過程角度進行制度創(chuàng)新，推出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直“一把手”重大事項的“五議三公開二備案”決策辦法。五議即提議、商議、審議、評議、決議；三公開：對重大事項的決策內(nèi)容、執(zhí)行程序和實施結(jié)果進行公開。兩備案：重大事項決策一旦形成決議，要分別到縣委、縣政府督查室和縣紀委辦公室備案。

當然，縣委權(quán)力公開工作不是一項單獨的工作，而是與管理創(chuàng)新和建設服務型政府相結(jié)合的一個系統(tǒng)工程，當前河南省各試點縣把權(quán)力公開與服務型政府建設相結(jié)合，與基層民主管理創(chuàng)新結(jié)合起來，在發(fā)展和社會穩(wěn)定方面進行了探索。

一方面是把權(quán)力公開和促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展結(jié)合起來，使權(quán)力公開具備了更大的拓展空間。如沈丘縣在項目建設中，堅持“經(jīng)濟工作項目化、項目建設責任化、責任落實公開化”，項目建設的內(nèi)容都做到“五種媒體七項公開”：五種媒體是指縣電視臺、新沈丘報、政務公開欄、政府網(wǎng)站、施工現(xiàn)場。七項公開是指公開工程預算、公開招投標、公開質(zhì)量標準、公開建設工期及驗收標準等。

另外，把權(quán)力公開和服務型政府建設結(jié)合起來。南陽市宛城區(qū)溧河鄉(xiāng)通過構(gòu)建“四方互動”黨務公開機制打造基層大公開格局，通過打造便民服務平臺和項目協(xié)調(diào)服務平臺，為群眾和企業(yè)提供便捷優(yōu)質(zhì)的服務，使權(quán)力公開和服務型政府建設結(jié)合起來。

總之，縣委權(quán)力公開的探索普遍強化了群眾的參與，從加強群眾監(jiān)督和社會參與的角度探索決策權(quán)用人權(quán)公開公正透明。如沈丘縣的民生熱線常態(tài)化，南陽宛城區(qū)打造的便民服務平臺和項目協(xié)調(diào)服務平臺，因為是增量改革，既能化解社會矛盾，又能推進經(jīng)濟發(fā)展，從而深化了縣委權(quán)力公開改革的經(jīng)濟社會基礎。

改革瓶頸

從調(diào)研的情況來看，河南省沈丘縣、新鄉(xiāng)縣、商城縣、惠濟區(qū)、南陽市宛城區(qū)等地在縣委權(quán)力運行公開方面進行了有益的探索，取得了一些經(jīng)驗，但也遇到了改革中的瓶頸。這些瓶頸主要是三個方面。

首先，這次改革探索的總體特征是“一把手”自我限權(quán)、主動還權(quán)。這次改革以勘界限權(quán)為特征，以規(guī)范權(quán)力為起點，通過明晰具體職權(quán)來規(guī)范書記權(quán)力，從黨內(nèi)民主和黨務公開的角度進行了大膽探索。但是，從責權(quán)利須明晰原則來看，權(quán)力清單的開出，并不一定真正起到規(guī)約權(quán)力公開透明運行的目的。

實際上，在明晰具體職權(quán)的同時，如果不明確與之相對應的責任，那么很容易導致部分職位的領導人陷入無限擔責的局面。為此，僅僅靠“權(quán)力清單”并不能給權(quán)力套上韁繩，并約束其在社會公眾視野中公開透明地運行。

其次，這次改革是在當前縣級較為封閉的權(quán)力運行體系的框架之內(nèi)，探索縣委決策過程的公開透明，雖然各地都不同程度地進行了制度創(chuàng)新與制度突破，但人事的調(diào)整、政策的變動等不確定因素極易造成制度的反彈，使新探索的制度形式化。在沒有解決縣委書記授權(quán)來源這一根本問題的情況下，這次改革能走多遠，能否達到預期的效果，人們普遍存有疑慮。

第三，監(jiān)督成為縣委權(quán)力公開中最薄弱的一環(huán)。

縣委權(quán)力公開探索強調(diào)給予民眾“知情權(quán)”，但監(jiān)督權(quán)的落實還有待于進一步探索。歸根結(jié)底，公開是為了更好地監(jiān)督，縣委權(quán)力公開探索在給予公眾“知情權(quán)”的同時，如何坐實公眾的“監(jiān)督權(quán)”，建立并完善監(jiān)督機制，成為縣委權(quán)力公開所面臨的又一瓶頸。

未來著力點

在調(diào)研中，河南省廉政評價研究中心將沈丘縣作為一個重點的調(diào)查樣本，進行了以縣委權(quán)力公開透明運行改革為主題的問卷調(diào)查。

在問卷調(diào)查中，有74.1%的被調(diào)查者認為沈丘縣推行的“黨務公開、政務公開以及縣委權(quán)力公開”對化解社會矛盾的作用“非常大”或“比較大”；在另一個問題“推行縣委權(quán)力公開”對于預防領導干部腐敗的作用方面，有80.4%的被調(diào)查者認為“非常大”或“比較大”。由此可見，推行縣委權(quán)力公開透明運行的成效和群眾認可度還是非常高的。

面對當前縣委權(quán)力公開透明運行探索的瓶頸，下一步應該從三個方面著力：

首先，應圍繞縣委書記剛性授權(quán)問題，探索對縣委書記權(quán)力進行硬約束。

縣委書記往往對當?shù)氐闹卮箜椖?、人、事、財有支配?quán)，甚至直接影響和制約身邊人的仕途，而對其監(jiān)督往往頗為尷尬，“上級監(jiān)督太遠；下級監(jiān)督太難；同級監(jiān)督太軟”。權(quán)力公開的深度與廣度、制約核心權(quán)力的程度，都決定著改革的力度與成敗。如果不解決縣委書記的授權(quán)來源問題，所有的制度都是軟制度，都缺乏對縣委書記作為一把手的硬約束。因此，在縣委權(quán)力公開透明運行的探索中，如何從公開選拔以及黨內(nèi)民主的角度探索縣委書記的剛性授權(quán)問題，也是下一步縣委權(quán)力公開透明運行所面臨的重要問題。

其次，應圍繞監(jiān)督機制的構(gòu)建，引入縣委權(quán)力公開透明改革的外部動力。

當前縣委權(quán)力公開透明運行的探索與改革，是在縣級較為封閉的權(quán)力運行體系的框架之內(nèi)進行的，其弊端就在于由于缺乏外部的壓力，人事的調(diào)整、政策的變動等不確定因素極易造成制度的反彈，使新探索的制度形式化。要使改革取得有效突破和實質(zhì)性變革，就必須在縣委權(quán)力透明運行改革中引入外部動力。具體來說，就要探索黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督，專門機關(guān)監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合，整合監(jiān)督力量，暢通監(jiān)督渠道，形成縣委權(quán)力運行的制約監(jiān)督機制和反映問題處理的工作機制，才能保證權(quán)力的正確行使。

最后，縣委權(quán)力公開透明改革的著力點應該在用人權(quán)改革。

縣委權(quán)力從根本上來說表現(xiàn)為用人權(quán)和決策權(quán)，而縣委權(quán)力公開透明改革也就表現(xiàn)為決策權(quán)與用人權(quán)的制度化與公開透明。在對沈丘縣進行的問卷調(diào)查中，在問及“您認為在縣委權(quán)力公開透明運行中亟待解決的首要問題是什么？”時，在“權(quán)力集中”、“干部選拔不規(guī)范”、“信息公開程度不夠”、“監(jiān)督機制不完善”、“群眾參與不足”五個選項的重要性排序中，依次是“干部選拔不規(guī)范”、 “權(quán)力集中”、“群眾參與不足”、“監(jiān)督機制不完善”、“信息公開程度不夠”。在389份有效問卷中，選擇“干部選拔制度”的最多，占39.1%；其次是“權(quán)力集中”，占24.2%；第三是“群眾參與不足”，占16.1%；第四是“監(jiān)督機制不完善”，占14.9%；最后是“信息公開程度不夠”，占5.6%。

另一個問題也印證了這一點。在有關(guān)“您認為當前在縣委權(quán)力公開透明運行探索中著力點是什么”這一問題上，在“決策公開”、“干部選拔制度改革”、“信息公開制度改革”、“強化權(quán)力監(jiān)督”、“權(quán)力公開載體創(chuàng)新”五個選項中，選擇 “干部選拔制度改革”的最多，占30.1% ；其次是“決策公開”，占26.9%；第三是“強化權(quán)力監(jiān)督”，占22.7%；第四是“信息公開制度改革”的占13.4%，最后才是“權(quán)力公開載體創(chuàng)新”，占6.9%。

縣域干部既是推動變革的核心行動者，也是影響縣委權(quán)力公開透明運行的重要因素，選擇能夠切實調(diào)動縣域干部積極性，與縣域干部利益高度相關(guān)的層面作為推進行縣委權(quán)力公開透明運行的切入點，增加了推動變革的動力。因此，圍繞用人權(quán)改革問題，一些地方探索的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直選、縣處級干部公選以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)委局一把手票決制等，對推動用人權(quán)改革以及縣委權(quán)力公開透明運行具有積極的意義。關(guān)鍵是在各地積累改革經(jīng)驗的基礎上，中央高層要適時肯定并予以制度化推動，縣委權(quán)力公開才會不斷取得實質(zhì)性進展。

（作者單位：鄭州大學公共管理學院）