美國(guó)高等教育管理體系全景掃描

王香耿 賈志芳

美國(guó)是教育大國(guó),也是教育強(qiáng)國(guó),在全世界第一次將高等教育大眾化、普及化。美國(guó)高等教育的成功發(fā)展,除了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)之外,更與其獨(dú)特而高效的高等教育管理體系有關(guān)。在我國(guó)高等教育進(jìn)入大眾化時(shí)代的今天,總結(jié)美國(guó)高等教育管理體系的成功經(jīng)驗(yàn),能夠?yàn)槲覈?guó)高等教育的進(jìn)一步改革帶來(lái)一些新思路、新方法,有助于教育改革的深入進(jìn)行。

美國(guó)高等教育管理體系的特征

美國(guó)高等教育管理體系獨(dú)具特色,在管理方式以及管理理念上與我國(guó)現(xiàn)行高等教育管理迥然不同,擁有很多值得我們借鑒的地方。

高教體系獨(dú)具特色在美國(guó),高教體系按功能的不同可劃分為職業(yè)或技術(shù)院校、初級(jí)社區(qū)學(xué)院、四年制學(xué)院、大學(xué)或理工學(xué)院四種類(lèi)型的高等教育學(xué)校。職業(yè)學(xué)校大略等同于中國(guó)的專(zhuān)科學(xué)校,辦學(xué)理念也是為了培養(yǎng)合格的專(zhuān)業(yè)人才。初級(jí)學(xué)院或社區(qū)學(xué)院主要提供高等技術(shù)教育和職業(yè)教育,并為所有愿意接受高等教育的人提供普通教育,同時(shí)為四年制高校輸送人才。

按性質(zhì)的不同,美國(guó)的高等教育可劃分為公立大學(xué)、私立大學(xué)、私營(yíng)大學(xué)三種。公立大學(xué)由州政府或地方政府資助,接受州政府的管理和指導(dǎo)。私立大學(xué)是由私人團(tuán)體、宗教組織、企業(yè)公司等作為贊助方,由創(chuàng)辦者管理和指導(dǎo),在州政府教育體系內(nèi)的一種辦學(xué)模式。私營(yíng)大學(xué)是美國(guó)高等教育區(qū)別于私立大學(xué)的又一種辦學(xué)形式。其與私立大學(xué)之間最大的區(qū)別就是,私立大學(xué)不以營(yíng)利為目的,而私營(yíng)大學(xué)是以營(yíng)利為目的。

獨(dú)特的行政管理體系美國(guó)的政府行政教育部門(mén),更多扮演的是一個(gè)服務(wù)者的角色,而不是一個(gè)管理者、一個(gè)政策規(guī)劃者。

美國(guó)的教育機(jī)構(gòu)中,承擔(dān)教育資質(zhì)認(rèn)證的主要是民間認(rèn)證機(jī)構(gòu)。目前,全美具有對(duì)高等院校學(xué)術(shù)質(zhì)量與水平資質(zhì)認(rèn)證的,主要是六大區(qū)域的民間認(rèn)證機(jī)構(gòu)以及近百個(gè)其他類(lèi)型的專(zhuān)業(yè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)。高等教育認(rèn)證委員會(huì)(英文簡(jiǎn)稱(chēng)為CHEA)對(duì)全部認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理。同時(shí),此類(lèi)認(rèn)證機(jī)構(gòu)也在聯(lián)邦政府與各大高校之間搭起了一座橋梁,聯(lián)邦政府以此來(lái)對(duì)高校進(jìn)行有效監(jiān)督與管理。

在美國(guó)的高校監(jiān)督與管理中,民間力量發(fā)揮著極為重要的作用。美國(guó)高校的管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)是分離的,二者之間有著明確的界限。政府部門(mén)只負(fù)責(zé)高校的“注冊(cè)”事務(wù),也就是相關(guān)學(xué)校通過(guò)政府的許可獲得辦學(xué)的基本條件,這一條件與要求往往是最低限度的。至于其是否具備相應(yīng)的辦學(xué)質(zhì)量,則需要進(jìn)一步的“認(rèn)證”來(lái)加以確認(rèn),而對(duì)其資質(zhì)進(jìn)行認(rèn)證的工作則由各類(lèi)民間認(rèn)證結(jié)構(gòu)來(lái)進(jìn)行。只有經(jīng)過(guò)了民間認(rèn)證機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格認(rèn)證、評(píng)議,合格的才會(huì)具有相應(yīng)的辦學(xué)資格。這就是說(shuō),美國(guó)的高校注冊(cè)與認(rèn)證是不相隸屬的,二者各司其職,發(fā)揮自己的作用。也正是這一措施,保證了美國(guó)高等教育的質(zhì)量與水平。

聯(lián)邦與州政府職權(quán)劃分不同在美國(guó),聯(lián)邦教育部起到的是一個(gè)宏觀調(diào)控的作用,其為教育的發(fā)展規(guī)劃出一個(gè)大體的輪廓,具體的實(shí)施步驟是由各個(gè)州政府自己的教育機(jī)構(gòu)安排的。并且聯(lián)邦教育部對(duì)各州自己的教育部門(mén)沒(méi)有直接的管轄權(quán)、命令權(quán),二者不是上下級(jí)的從屬關(guān)系。

根據(jù)聯(lián)邦憲法的相關(guān)規(guī)定,美國(guó)的高等教育管理權(quán)限分屬于所在的州。聯(lián)邦政府對(duì)一般高等院校(軍事高等院校除外)并不具備直接的管轄權(quán)。長(zhǎng)期以來(lái),美國(guó)名義上的教育最高主管部門(mén)聯(lián)邦教育總署,直到1979年才被升格為聯(lián)邦教育部。然而,聯(lián)邦教育部既不制定統(tǒng)一的高等院校教學(xué)標(biāo)準(zhǔn),也不具備批準(zhǔn)高等院校成立或停辦的權(quán)力。同時(shí),美國(guó)也不存在統(tǒng)一的、由政府主導(dǎo)的高等院校質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。至于學(xué)校的學(xué)分認(rèn)可、學(xué)歷互相承認(rèn)等也均是學(xué)?？梢宰灾鳑Q定的。總體上看,聯(lián)邦政府對(duì)高等教育質(zhì)量和水平的影響是間接的。

在美國(guó)高教體系中,真正對(duì)高等院校產(chǎn)生影響的是各州的高等教育委員會(huì)。高等教育委員會(huì)可以通過(guò)批準(zhǔn)院校規(guī)章制度、給予學(xué)校批準(zhǔn)資格等方式對(duì)高等教育施加影響。但是也不能施加強(qiáng)制的行政權(quán)力。

社會(huì)力量參與辦學(xué)社會(huì)力量是泛指一切除了公共行政權(quán)力支持的力量。在美國(guó)的教育體系中,社會(huì)力量在高等教育的發(fā)展中擁有非常大的力量,社會(huì)力量辦學(xué)與公共院校一起支撐起了美國(guó)高等教育的發(fā)展。這其中,既包括以營(yíng)利為目的的私營(yíng)大學(xué),也包括不以營(yíng)利為目的的私立大學(xué)。不管是哪種形式的社會(huì)力量,都在美國(guó)高教的發(fā)展歷程中發(fā)揮了重要的作用。

高校內(nèi)部管理的不同美國(guó)高校實(shí)行教授治學(xué),去除行政化命令對(duì)學(xué)校發(fā)展帶來(lái)不利的影響。同時(shí),其內(nèi)部管理民主化,設(shè)有評(píng)議會(huì)等各種形式的監(jiān)督機(jī)構(gòu),對(duì)學(xué)校日常工作進(jìn)行決策評(píng)議,避免了權(quán)力過(guò)于集中導(dǎo)致的弊端。

美國(guó)高等教育管理體系對(duì)我國(guó)的啟示

我國(guó)目前的高教體系,以公辦高等院校為主,民辦教育雖然近年來(lái)發(fā)展迅速,但依然難以滿(mǎn)足社會(huì)需求。因此,發(fā)展高等教育依然是當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期的重要任務(wù),以此滿(mǎn)足不同人對(duì)高等教育的不同需求。

反思政府在高等教育發(fā)展中的地位和作用政府是高等教育的直接管理者,其對(duì)高等教育發(fā)展的好壞具有決定性影響。美國(guó)高等教育的發(fā)展為我們提供了新的思路,那就是政府對(duì)教育的管理應(yīng)該是“有限的管理”,這種限度的極限,就是對(duì)高等教育發(fā)展的規(guī)劃引導(dǎo)。將高等教育去行政化,讓學(xué)校將發(fā)展的重點(diǎn)落實(shí)在教育教學(xué)工作上,使學(xué)校圍著教育教學(xué)這個(gè)中心點(diǎn)來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn),而不是圍繞政府的行政權(quán)力。在面對(duì)高等教育發(fā)展所產(chǎn)生的問(wèn)題時(shí),要避免使用直接的行政命令來(lái)解決。政府行政部門(mén)的本質(zhì)角色是服務(wù)者,要主動(dòng)服務(wù)去解決高校發(fā)展中存在的各種問(wèn)題。而且對(duì)于高校與政府行政部門(mén)之間的權(quán)力劃分,要通過(guò)立法予以保護(hù),要明晰二者之間的權(quán)力劃分,只有在這樣的基礎(chǔ)之上,改革才能真正展開(kāi)。由于我國(guó)地域廣大,地域的不同難免導(dǎo)致不同的教育問(wèn)題,一種模式就不利于高等教育的靈活發(fā)展,會(huì)影響教育的活力和創(chuàng)新能力。因此,應(yīng)該對(duì)地方教育部門(mén)適度放權(quán),促進(jìn)地方教育部門(mén)的獨(dú)立發(fā)展、特色發(fā)展。

引導(dǎo)民間力量參與監(jiān)督參考美國(guó)高等教育發(fā)展的方法,引導(dǎo)民間力量參與高等教育的資質(zhì)審核、證書(shū)發(fā)放等,讓高等教育在民間力量的監(jiān)督下合理發(fā)展,避免公共權(quán)力被濫用。

在我國(guó)高等教育深入改革發(fā)展之際,仔細(xì)研究美國(guó)高等教育的發(fā)展方式,有利于我們從中得到借鑒和啟發(fā),對(duì)于我們解決目前中國(guó)高等教育存在的問(wèn)題具有積極作用。而美國(guó)高等教育的關(guān)鍵就在于分權(quán)和制約,只有分權(quán)才能促進(jìn)權(quán)力的進(jìn)步,只有合理制約才能促進(jìn)權(quán)力的合理運(yùn)用,這是美國(guó)高等教育的關(guān)鍵,值得我們反思和借鑒。