趙立波

(中共青島市委黨校，山東 青島 266071)

國(guó)家與社會(huì)關(guān)系變遷中的我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展
——以青島市為例

趙立波

(中共青島市委黨校，山東 青島 266071)

來(lái)自政府與市場(chǎng)兩方面力量推動(dòng)我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系變遷、政社力量變化影響行業(yè)協(xié)會(huì)的生成與發(fā)展。通過(guò)以青島市為例的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，市場(chǎng)作用日益突出，官辦協(xié)會(huì)與民辦協(xié)會(huì)在組織結(jié)構(gòu)、內(nèi)部治理、行為模式等方面趨向一致，但市場(chǎng)尚未取代政府成為行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展主導(dǎo)力量。

行業(yè)協(xié)會(huì);中介組織;政社關(guān)系

改革開(kāi)放以來(lái)，來(lái)自政府與市場(chǎng)兩方面的力量推進(jìn)著行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展。那么，在社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變遷、政社力量的變化如何影響行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展?上述影響達(dá)到什么狀態(tài)?上述影響是否及以何種方式持續(xù)?筆者以青島市為例對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行探討。①本研究結(jié)合筆者參與青島市“十二五”行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展規(guī)劃制定及進(jìn)行的問(wèn)卷調(diào)查進(jìn)行，問(wèn)卷調(diào)查于2010年7—9月進(jìn)行，向青島市民政局登記的82個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)放問(wèn)卷，回收有效問(wèn)卷50份。

雖然與廣東、浙江、上海等地相比，青島市行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展水平并不處于領(lǐng)先位置，②2011年7月7日發(fā)布的《青島市“十二五”行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展規(guī)劃》指出“(青島市行業(yè)協(xié)會(huì))與滬、浙、粵等地區(qū)相比還有較大的差距”。但卻在全國(guó)率先制定并發(fā)布《“十二五”行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)。同時(shí)，青島地處東南沿海行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展相對(duì)較快地區(qū)向其他地區(qū)過(guò)渡地帶。因此，選擇青島進(jìn)行研究具有典型意義。

一、政府抑或社會(huì)選擇?

在中國(guó)，作為社會(huì)團(tuán)體范疇存在的行業(yè)協(xié)會(huì)是各方高度關(guān)注并寄予厚望的組織。十六屆四中全會(huì)上對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)有如下表述:“發(fā)揮社團(tuán)、行業(yè)組織和社會(huì)中介組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用，形成社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)的合力?！卑醋置胬斫?，行業(yè)協(xié)會(huì)似乎被看作是與社團(tuán)、社會(huì)中介組織并列的組織，而非社團(tuán)或社會(huì)中介組織的組成部分，但更恰當(dāng)?shù)睦斫鈶?yīng)是行業(yè)協(xié)會(huì)是社團(tuán)、社會(huì)中介組織特殊而重要的類型，并列表述是顯示其特殊性與重要性。

改革開(kāi)放之后，先是政府的推動(dòng)后又疊加上市場(chǎng)的拉動(dòng)推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展。最初的行業(yè)協(xié)會(huì)是政府結(jié)合自身改革、加強(qiáng)行業(yè)管理而發(fā)起成立的，如1979年成立的中國(guó)企業(yè)聯(lián)合會(huì)、中國(guó)質(zhì)量管理協(xié)會(huì)，1980年成立的中國(guó)包裝技術(shù)協(xié)會(huì)等。隨著體制改革不斷深入、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，市場(chǎng)、企業(yè)逐步成為推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的重要力量。1990年代國(guó)家明確經(jīng)濟(jì)體制改革的市場(chǎng)化目標(biāo)后，行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展進(jìn)入快速增長(zhǎng)期。青島市行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展清晰顯示出上述發(fā)展軌跡，青島市的行業(yè)協(xié)會(huì)是1980年代興起、1990年代快速發(fā)展的，進(jìn)入新千年后，市委、市政府積極順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)轉(zhuǎn)型要求，制定實(shí)施了一系列培育發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)的政策措施，行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)入快速健康發(fā)展軌道并在青島市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。截止到2010年9月，青島市行業(yè)協(xié)會(huì)已達(dá)195個(gè)，其中在市民政部門登記的82個(gè)，各區(qū)(市)民政部門登記的113個(gè)。問(wèn)卷

政府發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)的重要?jiǎng)右蚴橇D將其發(fā)展成為政府實(shí)施行業(yè)管理的助手、聯(lián)系企業(yè)的紐帶。結(jié)合行政管理體制改革，政府在培育行業(yè)協(xié)會(huì)的同時(shí)將部分原由政府行使的職能轉(zhuǎn)移到協(xié)會(huì)，許多行業(yè)協(xié)會(huì)甚至直接由政府專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門改制而成，因而，行政主導(dǎo)性、行政依附性及政會(huì)不分是我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)的突出特征。值得注意的變化是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善、社會(huì)轉(zhuǎn)型加快推進(jìn)特別是公民社會(huì)發(fā)展，社會(huì)力量不斷壯大并以更積極的姿態(tài)參與到行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展之中。同時(shí)，政府有意識(shí)放權(quán)、轉(zhuǎn)移職能、鼓勵(lì)企業(yè)舉辦行業(yè)協(xié)會(huì)及商會(huì)，市場(chǎng)的力量逐步成為發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)的重要推力，民間自發(fā)成立的行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展迅速。從成立方式看(關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)成立方式有多種劃分，如有人采取自上而下模式、“生產(chǎn)內(nèi)生”模式、“中間模式”三分法①賈西津等:《轉(zhuǎn)型時(shí)期的行業(yè)協(xié)會(huì)——角色、功能與管理體制》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2004年版，第110－120頁(yè)。)，官辦協(xié)會(huì)與民間舉辦的協(xié)會(huì)均為25個(gè)，各占半壁江山，這似乎顯示政府力量與市場(chǎng)力量在行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展中達(dá)到了某種平衡。

青島的上述變化不是特例，而是反映了行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的一般趨勢(shì)。比如截至2003年底，廣州市60%的行業(yè)協(xié)會(huì)源于政府指導(dǎo)成立或部門分離成立，屬體制內(nèi)生成;體制外生成的為40%。②羅欣賢、楊建梅:《廣州市行業(yè)協(xié)會(huì)現(xiàn)狀與發(fā)展對(duì)策》，《探求》2005第2期。截至2006年底，北京市登記的市級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)有159家，44．1%由政府發(fā)起，33．1%由政府和企業(yè)發(fā)起，18%由企業(yè)發(fā)起，能人發(fā)起等為4．4%，“可知北京市56%的行業(yè)協(xié)會(huì)成立、發(fā)展與非政府的力量分不開(kāi)。”③徐家良:《北京市行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展到了哪一步》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)·社會(huì)組織周刊》2010年10月31日。

二、政社力量平衡?

官辦協(xié)會(huì)與民辦協(xié)會(huì)各占半壁江山僅僅是巧合嗎?有無(wú)其他深層次根源及影響?

第一，行業(yè)協(xié)會(huì)覆蓋面。問(wèn)卷調(diào)查顯示，青島市行業(yè)協(xié)會(huì)業(yè)內(nèi)企業(yè)數(shù)平均值為1098．38(個(gè))，協(xié)會(huì)會(huì)員數(shù)平均值為97．14(個(gè))，行業(yè)協(xié)會(huì)覆蓋面平均值為37．67%。覆蓋面不到40%說(shuō)明行業(yè)協(xié)會(huì)的代表性還不夠充分，如溫州行業(yè)商會(huì)與行業(yè)協(xié)會(huì)2007年覆蓋面平均分別為47．1%、52．23%。④陽(yáng)盛益、郁建興:《溫州市行業(yè)協(xié)會(huì)與行業(yè)商會(huì)的比較研究》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2007年第5期。為此，青島市提出了“十二五”末覆蓋面達(dá)到60%的目標(biāo)。另外，民辦協(xié)會(huì)與官辦協(xié)會(huì)覆蓋面大致相同，分別為38．61%、36．68%。

第二，職能作用發(fā)揮情況。從總體看，行業(yè)協(xié)會(huì)在承接政府職能、協(xié)調(diào)會(huì)員行為、提供多元化服務(wù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。表1顯示，大部分行業(yè)協(xié)會(huì)(66%)認(rèn)為作用發(fā)揮比較充分。僅依據(jù)問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果，可得出行業(yè)協(xié)會(huì)職能作用發(fā)揮良好的結(jié)論;由于問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果是自我評(píng)價(jià)，可能存在評(píng)價(jià)偏高問(wèn)題，一些學(xué)者研究認(rèn)為現(xiàn)實(shí)情況通常是“權(quán)力不足、服務(wù)不足、代表性不足和自律機(jī)制不完善”⑤郭薇、常健:《行業(yè)協(xié)會(huì)參與社會(huì)管理的策略分析——基于合同協(xié)會(huì)促進(jìn)行業(yè)自律的視角》，《行政論壇》2012第2期。。同時(shí)，官辦協(xié)會(huì)與民辦協(xié)會(huì)職能作用發(fā)揮差異不明顯，如果按照五級(jí)量表賦分(非常充分、比較充分、一般、較小、很不充分分別賦 100、80、60、30、0 分)，官辦協(xié)會(huì)與民辦協(xié)會(huì)得分竟分別為75．2、76 分。

第三，自身經(jīng)濟(jì)狀況。行業(yè)協(xié)會(huì)自身經(jīng)濟(jì)狀況從總體看不甚令人滿意，共有43個(gè)協(xié)會(huì)對(duì)2009年收入問(wèn)題進(jìn)行了回答，43個(gè)協(xié)會(huì)平均收入為383473．40元。其中，官辦協(xié)會(huì)收入平均為368826．73元，民辦協(xié)會(huì)略高，平均為397454．30元?！兑?guī)劃》承認(rèn):“……行業(yè)協(xié)會(huì)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要依賴會(huì)費(fèi)和少量有償服務(wù)收入，會(huì)費(fèi)繳納比例偏低。缺乏通過(guò)提供服務(wù)獲得收入的途徑，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足行業(yè)協(xié)會(huì)維持運(yùn)轉(zhuǎn)的基本需要，影響了協(xié)會(huì)的生存和發(fā)展……”從收入結(jié)構(gòu)分析(見(jiàn)表2)，會(huì)費(fèi)收入為大部分協(xié)會(huì)(39家)均有的主要收入來(lái)源;服務(wù)性收費(fèi)總量與會(huì)費(fèi)收入接近，但只有19個(gè)協(xié)會(huì)有此收入;有7個(gè)協(xié)會(huì)有其他收入，主要是利息收入;另分別有2、2、1家協(xié)會(huì)有規(guī)模不大的經(jīng)營(yíng)收入、政府撥款、企業(yè)贊助;全部43個(gè)協(xié)會(huì)竟沒(méi)有一家有社會(huì)捐款、參與政府購(gòu)買服務(wù)收入。總額區(qū)區(qū)19000元政府撥款、零政府購(gòu)買服務(wù)收入及社會(huì)捐款，說(shuō)明政府對(duì)包括官辦與民辦在內(nèi)的行業(yè)協(xié)會(huì)直接經(jīng)濟(jì)支持極為有限，良好的社會(huì)公益環(huán)境尚未形成。

另一個(gè)反映協(xié)會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況的指標(biāo)是辦公場(chǎng)所。調(diào)查顯示，自身?yè)碛修k公場(chǎng)所的僅有1家，半數(shù)協(xié)會(huì)租用辦公場(chǎng)所，2個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)甚至在協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)或成員家中辦公。

第四，人力資源情況。行業(yè)協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生基本實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化，除少數(shù)協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人由主管單位提名產(chǎn)生、派遣任命外，大都由理事會(huì)、會(huì)員大會(huì)或會(huì)員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。但調(diào)查也反映行業(yè)協(xié)會(huì)工作人員年齡老化、專職人員偏少、激勵(lì)保障嚴(yán)重不足等問(wèn)題:協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)平均年齡分別達(dá)到55．29、51．47歲，屬專職人員的分別僅占30．6%、54%;由于多數(shù)行業(yè)協(xié)會(huì)生存困難，協(xié)會(huì)的專職工作人員70%左右是機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位退休返聘人員;專職人員平均月工資為1405元，其中官辦協(xié)會(huì)為1562．38元，民辦協(xié)會(huì)僅為1211元，這不僅與機(jī)關(guān)及國(guó)有企事業(yè)單位相差懸殊，而且遠(yuǎn)低于在崗職工平均工資(2010年青島市在崗職工月平均工資為2379元)。

表1 行業(yè)協(xié)會(huì)職能發(fā)揮程度

表2 行業(yè)協(xié)會(huì)2009年總收入及收入結(jié)構(gòu)

三、政府主導(dǎo)終結(jié)?

經(jīng)過(guò)30年改革發(fā)展，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系發(fā)生深刻變化，政府主動(dòng)讓渡空間，市場(chǎng)領(lǐng)域逐步擴(kuò)展，民辦協(xié)會(huì)越來(lái)越多。同時(shí)，國(guó)家逐步形成統(tǒng)一的登記管理政策，推進(jìn)市場(chǎng)化、政會(huì)分開(kāi)等改革，官辦協(xié)會(huì)與民辦協(xié)會(huì)共處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，相互學(xué)習(xí)、借鑒，在許多方面已趨于一致。迄今，政府推動(dòng)與市場(chǎng)拉動(dòng)成為推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的兩大動(dòng)力，而青島行業(yè)協(xié)會(huì)官辦與民辦各占半壁江山極富象征意義，即國(guó)家與社會(huì)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的影響力似乎達(dá)成了某種平衡。

市場(chǎng)作用越來(lái)越突出、政社作用達(dá)成某種平衡，是否意味著政府主導(dǎo)的終結(jié)?市場(chǎng)是否已經(jīng)或?qū)⒃诓婚L(zhǎng)時(shí)間可以取代政府成為行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的主要力量?有學(xué)者結(jié)合國(guó)家社會(huì)關(guān)系變化，甚至從發(fā)生學(xué)意義上將官辦與民辦或自上而下、自下而上形成的協(xié)會(huì)區(qū)分為行業(yè)協(xié)會(huì)與(行業(yè))商會(huì)，并認(rèn)為“性質(zhì):(行業(yè)協(xié)會(huì))是政府部門的延伸，準(zhǔn)官方機(jī)構(gòu);(商會(huì))是協(xié)調(diào)企業(yè)、政府、市場(chǎng)關(guān)系的民間中介組織，產(chǎn)生途徑:(行業(yè)協(xié)會(huì))由政府主管部門自上而下組建;(商會(huì))由會(huì)員自發(fā)地自下而上組建”①黃孟復(fù):《中國(guó)商會(huì)發(fā)展報(bào)告No．1(2004)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，第68頁(yè)。也有學(xué)者認(rèn)為“行業(yè)協(xié)會(huì)的建立遵循的是自上而下的路徑，它們大多是政府機(jī)構(gòu)改革的產(chǎn)物，承擔(dān)著代替政府部門進(jìn)行管理的職能;行業(yè)商會(huì)的建立遵循自下而上的路徑，其產(chǎn)生基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)民主化進(jìn)程的需要，是企業(yè)有組織地參與經(jīng)濟(jì)過(guò)程、社會(huì)過(guò)程乃至政治過(guò)程的產(chǎn)物?！钡餐瑫r(shí)承認(rèn):“即使是民間商會(huì)發(fā)展相對(duì)較好的溫州，民間商會(huì)對(duì)政府的依賴性仍然很高，政府仍然是民間商會(huì)發(fā)展的最大制約因素?！雹陉?yáng)盛益、郁建興:《溫州市行業(yè)協(xié)會(huì)與行業(yè)商會(huì)的比較研究》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2007年第5期。

通過(guò)深入調(diào)查筆者發(fā)現(xiàn)，政社作用、政會(huì)關(guān)系是復(fù)雜的，而且無(wú)論官辦協(xié)會(huì)還是民辦協(xié)會(huì)均具有濃厚的政府“情結(jié)”，如《規(guī)劃》指出的那樣:“我市行業(yè)協(xié)會(huì)存在的行政化傾向嚴(yán)重，過(guò)度依賴政府，政會(huì)不分，企業(yè)和行業(yè)認(rèn)同感不強(qiáng)等問(wèn)題……”從行業(yè)協(xié)會(huì)最需解決的問(wèn)題看，協(xié)會(huì)對(duì)政府存在過(guò)高期待與依賴。

從協(xié)會(huì)自身分析，最需要解決的突出問(wèn)題依次是加強(qiáng)能力建設(shè)、積極承接政府應(yīng)轉(zhuǎn)移職能、擴(kuò)大協(xié)會(huì)覆蓋面及擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)來(lái)源。有部分協(xié)會(huì)關(guān)注健全內(nèi)部相關(guān)制度問(wèn)題，但各方關(guān)注并作為行業(yè)協(xié)會(huì)改革重要內(nèi)容的政會(huì)分開(kāi)，僅有2個(gè)協(xié)會(huì)將其作為最需自身解決的突出問(wèn)題，另有5個(gè)協(xié)會(huì)將其作為最需政府幫助解決的突出問(wèn)題。從需要政府幫助解決的突出問(wèn)題分析，政府職能轉(zhuǎn)移、政府購(gòu)買行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)、健全相關(guān)政策法規(guī)是協(xié)會(huì)最關(guān)注的問(wèn)題;落實(shí)免稅政策、增加政府撥款等經(jīng)濟(jì)支持，以及加強(qiáng)監(jiān)督管理問(wèn)題也為協(xié)會(huì)所關(guān)注;政會(huì)分開(kāi)問(wèn)題最不被重視。

政府職能轉(zhuǎn)移是協(xié)會(huì)最需政府幫助解決的突出問(wèn)題，積極承接政府轉(zhuǎn)移職能是協(xié)會(huì)自身位列第二的亟待解決問(wèn)題，說(shuō)明政會(huì)職能關(guān)系仍未理順、政府依然掌控著諸多行業(yè)協(xié)會(huì)職能;而企盼政府職能轉(zhuǎn)移幾乎成為全體協(xié)會(huì)乃至登記管理部門的一致心聲、共同愿景。2009年8月青島市民政局的一份文件總結(jié)工作成績(jī)時(shí)說(shuō):“四是鼓勵(lì)協(xié)會(huì)積極承接政府職能。近幾年，全市有23個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)承接了政府轉(zhuǎn)移的企業(yè)資質(zhì)評(píng)審、等級(jí)評(píng)定、人員培訓(xùn)、牌證票據(jù)管理發(fā)放、注冊(cè)、認(rèn)證等60項(xiàng)職能……”。推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)是最需要政府幫助解決、位列第二的突出問(wèn)題，政府購(gòu)買服務(wù)既是解決協(xié)會(huì)經(jīng)濟(jì)困難，也是理順政會(huì)關(guān)系與密切政會(huì)關(guān)系的重要手段。政會(huì)分開(kāi)問(wèn)題在兩項(xiàng)調(diào)查中選擇率均最低，實(shí)際上大多數(shù)協(xié)會(huì)認(rèn)為政會(huì)分開(kāi)并不是個(gè)問(wèn)題，這一方面反映經(jīng)過(guò)改革，政會(huì)已經(jīng)相當(dāng)程度實(shí)現(xiàn)“分開(kāi)”了，如根據(jù)國(guó)務(wù)院部署青島落實(shí)政會(huì)職能、機(jī)構(gòu)、人員等分離工作，198家行業(yè)協(xié)會(huì)中兼職的247名公務(wù)員中有240名退出，占兼任總?cè)藬?shù)的97%;另一方面反映許多協(xié)會(huì)(包括政府主管部門)并不希望政會(huì)迅速、徹底分開(kāi)，協(xié)會(huì)借助政府力量可以便捷開(kāi)展某些工作，而政府主管部門也可通過(guò)具有“二政府”性質(zhì)的協(xié)會(huì)做一些不便以政府名義從事的事務(wù)(開(kāi)展活動(dòng)、組織收費(fèi)、安排人員等)。

調(diào)查顯示，行業(yè)協(xié)會(huì)把加強(qiáng)能力建設(shè)作為自身最需要解決的突出問(wèn)題，但能力本身非常寬泛，還需要具體問(wèn)題具體分析。

表3 行業(yè)協(xié)會(huì)在能力建設(shè)方面面臨的突出問(wèn)題

表4 加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)能力建設(shè)最需要的外部條件

表3顯示:缺乏國(guó)家支持是缺乏資金外能力建設(shè)方面協(xié)會(huì)面臨的最突出問(wèn)題;選擇行政干預(yù)太多是突出問(wèn)題只有少得可以忽略不計(jì)的1，這是否可以認(rèn)為一定程度的行政干預(yù)是可接受的?表4顯示，加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)能力建設(shè)最需要的外部條件第一選擇是政府部門重視。而政府部門重視與國(guó)家支持、行政干預(yù)內(nèi)容重合之處甚多，將政府部門重視與國(guó)家支持、行政干預(yù)結(jié)合起來(lái)進(jìn)行分析，可認(rèn)為協(xié)會(huì)更關(guān)注政府包括行政干預(yù)等方式的重視、支持。這表明在加強(qiáng)能力建設(shè)方面，協(xié)會(huì)更希望得到政府的重視、支持乃至必要的干預(yù)。

概而言之，通過(guò)對(duì)協(xié)會(huì)自身亟待解決與最需要政府幫助解決的突出問(wèn)題調(diào)查與分析，可以看出行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)于政府的重視、支持有過(guò)高期待與依賴，這實(shí)際反映了目前協(xié)會(huì)發(fā)展存在諸多協(xié)會(huì)乃至市場(chǎng)自身難以解決的問(wèn)題，需要政府干預(yù)、支持。因此，雖然在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系調(diào)整過(guò)程中，市場(chǎng)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展作用日益突出是大趨勢(shì)，但至少目前談?wù)撌袌?chǎng)已經(jīng)或?qū)⑷〈蔀橹鲗?dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的力量尚言之過(guò)早。

四、總結(jié)與展望

改革開(kāi)放30年以來(lái)我國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)幾乎在零起點(diǎn)上逐步發(fā)展壯大，這其中，來(lái)自政府與社會(huì)兩方面的力量均發(fā)揮積極作用。同時(shí)，面對(duì)大致相同的市場(chǎng)環(huán)境與國(guó)家政策，官辦協(xié)會(huì)與民辦協(xié)會(huì)的組織結(jié)構(gòu)、內(nèi)部治理、行為模式等趨向一致。從趨勢(shì)看，政府與市場(chǎng)將繼續(xù)共同發(fā)揮作用，后發(fā)的市場(chǎng)作用越來(lái)越突出;但政府主導(dǎo)并未終結(jié)，政府的作用依然重要且關(guān)鍵，行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)政府有過(guò)多的依賴與期待。這些依賴與期待的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是什么?

從政府推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展動(dòng)因分析。政府的初始動(dòng)因是在變化的條件下將政府管理向社會(huì)延伸，將行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展成為政府實(shí)施行業(yè)管理、聯(lián)系并管控企業(yè)等工作的助手，直到1999年國(guó)家經(jīng)貿(mào)委依然將“協(xié)助政府部門加強(qiáng)行業(yè)管理的職能”作為行業(yè)協(xié)會(huì)三大職能之一。行業(yè)協(xié)會(huì)在發(fā)展過(guò)程中，其自律性組織的自律要求、所屬會(huì)員的服務(wù)提供與訴求表達(dá)要求等日趨強(qiáng)烈，甚至在政府引導(dǎo)下市場(chǎng)主體開(kāi)始自下而上發(fā)起成立行業(yè)協(xié)會(huì)。然而，行業(yè)組織的特殊性與重要性使得政府始終力圖通過(guò)“培育扶持和依法管理”對(duì)其保持控制力，十六屆四中全會(huì)要求行業(yè)組織發(fā)揮“提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為”職能，但行業(yè)組織必須是在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局中有所作為，在加強(qiáng)社會(huì)管理框架下發(fā)展壯大。

從行業(yè)協(xié)會(huì)權(quán)力來(lái)源分析。包括行業(yè)協(xié)會(huì)在內(nèi)的非營(yíng)利組織存在的委托代理關(guān)系模式是“資源的提供者通過(guò)一定的途徑將資源委托給非營(yíng)利組織，非營(yíng)利組織通過(guò)使用該資源服務(wù)特定或不特定人群，實(shí)現(xiàn)委托人的公益理想和完成組織使命?！雹俳昵?《非營(yíng)利組織透明信息的機(jī)理和途徑分析》，《山東社會(huì)科學(xué)》2012年第2期。協(xié)會(huì)成員將包括權(quán)力資源在內(nèi)的各種資源委托給行業(yè)協(xié)會(huì)，由行業(yè)協(xié)會(huì)使用資源實(shí)現(xiàn)委托人意愿，因而作為受托人的行業(yè)協(xié)會(huì)其權(quán)力理論上來(lái)自成員委托。然在我國(guó)特殊環(huán)境下，行業(yè)協(xié)會(huì)權(quán)力來(lái)源實(shí)是雙重的，除成員委托外政府的“賦權(quán)”極為關(guān)鍵:其一，行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展有賴于政府讓渡職能空間，而迄今政府讓渡職能工作仍處于進(jìn)行時(shí)，正如前述“政府職能轉(zhuǎn)移是協(xié)會(huì)最需政府幫助解決的突出問(wèn)題，積極承接政府轉(zhuǎn)移職能是協(xié)會(huì)自身位列第二的亟待解決問(wèn)題”;其二，“一業(yè)一會(huì)”法團(tuán)主義式的管理政策實(shí)際將行業(yè)協(xié)會(huì)壟斷性地置于政府與企業(yè)之間，政府的承認(rèn)是其合法性重要基礎(chǔ)，這實(shí)際也是一種“賦權(quán)”;其三，政府與市場(chǎng)、公權(quán)力與私權(quán)利等界限尚未很好厘清，甚至行業(yè)管理究竟是政府職能還是行業(yè)自組織職能、行業(yè)管理與行業(yè)自律內(nèi)涵與外延如何劃分等問(wèn)題未得以徹底解決，協(xié)會(huì)權(quán)力來(lái)源依然存有模糊之處。

從政府職能轉(zhuǎn)移分析。我國(guó)政府改革一個(gè)重要內(nèi)容是由部門管理向行業(yè)管理轉(zhuǎn)變，政府部門不再依據(jù)產(chǎn)品設(shè)置而是依據(jù)行業(yè)設(shè)置，由此政府一方面將一些政府經(jīng)濟(jì)管理部門改為行業(yè)性組織，另一方面將諸多原有政府行使的一些行業(yè)管理職能交由行業(yè)性組織。政府職能轉(zhuǎn)移是大趨勢(shì)，如僅1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革就將200余項(xiàng)職能移交行業(yè)協(xié)會(huì)，2007年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》要求“各級(jí)人民政府及其部門要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，把適宜于行業(yè)協(xié)會(huì)行使的職能委托或轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會(huì)?！边m宜于行業(yè)協(xié)會(huì)行使的職能應(yīng)委托或轉(zhuǎn)移，但什么職能屬于“適宜于”范圍在很大程度上是由政府及其部門予以明確的，職能委托或轉(zhuǎn)移也主要依賴于政府部門進(jìn)行，行業(yè)協(xié)會(huì)常常處于被動(dòng)地位;加之行業(yè)自律與政府行業(yè)管理之間依然存在難以厘清之處，政府可依據(jù)強(qiáng)制力或“先占權(quán)”而自然行使著部分行業(yè)管理或自律職能，因而政府職能轉(zhuǎn)移工作依然任重道遠(yuǎn)。

從政會(huì)關(guān)系分析。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》提出:“……堅(jiān)持政會(huì)分開(kāi)。理順政府與行業(yè)協(xié)會(huì)之間的關(guān)系，明確界定行業(yè)協(xié)會(huì)職能，改進(jìn)和規(guī)范管理方式?！钡F(xiàn)實(shí)中的許多行業(yè)協(xié)會(huì)(包括一些政府職能部門)對(duì)政會(huì)分開(kāi)工作態(tài)度并不積極，這反映政府與協(xié)會(huì)在職能、人事、機(jī)構(gòu)等方面存在復(fù)雜的關(guān)系，特別是政府與協(xié)會(huì)職能如何劃分、政會(huì)關(guān)系如何理順、政府職能如何向協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移等問(wèn)題遠(yuǎn)未在理論與實(shí)踐上完全解決;政府對(duì)協(xié)會(huì)發(fā)展的有效支持體系(如購(gòu)買行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù))、協(xié)會(huì)獨(dú)立運(yùn)作的良好政策環(huán)境尚未形成，而行業(yè)協(xié)會(huì)自身能力乃至公信力有限，多數(shù)行業(yè)協(xié)會(huì)短期實(shí)現(xiàn)完全獨(dú)立條件尚不充分，因此筆者贊同這一觀點(diǎn):“在轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府良好管理與行業(yè)協(xié)會(huì)自身的發(fā)育成長(zhǎng)互為條件。”②徐家良:《互益型組織:中國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)研究》，北京師范大學(xué)出版社2010年版，第36頁(yè)。互為條件，意味著政會(huì)關(guān)系不是簡(jiǎn)單分與合的關(guān)系，而是相互依存、交互作用、共同發(fā)展的關(guān)系。因此，政會(huì)分開(kāi)應(yīng)作為發(fā)展方向、改革長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，近期則應(yīng)順應(yīng)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系變遷、市場(chǎng)力量不斷壯大現(xiàn)實(shí)與行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展需要，將協(xié)調(diào)好政會(huì)關(guān)系、充分發(fā)揮政府與市場(chǎng)兩方面作用作為主要政策目標(biāo)。

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A

1003－4145［2012］09－0171－05

2012－07－08

趙立波(1962—)，河北館陶人，中共青島市委黨校、青島行政學(xué)院教授，教研部主任，享受國(guó)務(wù)院特殊政府津貼專家，碩士研究生導(dǎo)師。

本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金課題“事業(yè)單位管辦分離機(jī)制創(chuàng)新與績(jī)效評(píng)估研究”(項(xiàng)目編號(hào):11BZZ039)的階段性成果。調(diào)查顯示:50個(gè)協(xié)會(huì)的成立時(shí)間(有一家未注明成立年份)，1980年代只有2家(均為1984年成立)，1990年代有15家，新千年后行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展明顯提速，共成立32家。

(責(zé)任編輯:陸影l(fā)uyinga1203@163．com)