我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度的構(gòu)想

[摘 要]農(nóng)地發(fā)展權(quán)是從屬于所有權(quán)又獨立于所有權(quán)的一項權(quán)利，是為了保護(hù)基本農(nóng)田、生態(tài)環(huán)境而設(shè)立的；設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)的基本原則有兩項，本文亦對農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)容和歸屬作了框架性構(gòu)思。

[關(guān)鍵詞]土地發(fā)展權(quán)；農(nóng)地發(fā)展權(quán)；制度

農(nóng)地發(fā)展權(quán)是土地發(fā)展權(quán)的子概念。廣義的土地發(fā)展權(quán)是指對原土地進(jìn)行再利用的權(quán)利，包括農(nóng)地非農(nóng)化、對未利用土地進(jìn)行開發(fā)利用、提高建設(shè)用地的集約化程度的權(quán)利。狹義的土地發(fā)展權(quán)是指通過變更土地的用途而獲得利益的權(quán)利。農(nóng)地發(fā)展權(quán)作為土地發(fā)展權(quán)的子概念，相應(yīng)的也有廣義和狹義兩種含義：廣義的農(nóng)地發(fā)展權(quán)是指農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，或者農(nóng)地的用途不變，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整獲得較高收益的權(quán)利。狹義的農(nóng)地發(fā)展權(quán)是指將農(nóng)地變更為建設(shè)用地而獲得更大利益的權(quán)利。

本文認(rèn)為，我國的農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)采用狹義說。這是由設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)的目的決定的。從國際上來看，目前設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)的有英國、法官、美國、德國等，其設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)的背景都是在本國工業(yè)化迅猛發(fā)展、工商業(yè)用地激增、大量農(nóng)地被迅速蠶食的情況下，為保護(hù)農(nóng)地和自然環(huán)境的相對平衡穩(wěn)定，才設(shè)立了農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度。我國設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度，同樣是為了保護(hù)耕地和自然環(huán)境的動態(tài)平衡，為我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供可持續(xù)的基礎(chǔ)性支撐。據(jù)統(tǒng)計，全國耕地面積1996年為19.51億畝，2006年10月為18.27億畝，凈減少1.24億畝。根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》的規(guī)定，2010年我國的耕地保有量是18.18億畝，比2006年凈減少900萬畝。我國目前人均耕地1.39畝，不到世界人均水平的40%，同時，耕地質(zhì)量總體上也呈下降趨勢。據(jù)動態(tài)觀測，20世紀(jì)70年代，我國土地沙化擴(kuò)展速度每年1560平方千米，80年代為2100平方千米，90年代前5年為2460平方千米，后5年則達(dá)到3436平方千米。耕地的減少和生態(tài)環(huán)境的惡化直接威脅到國家的糧食安全、社會穩(wěn)定及生態(tài)安全，急切呼喚我國盡快建立農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度，以有效緩解耕地的減少及環(huán)境的惡化問題。

我國設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)的基本原則有兩個：一個是控制先后，不搞一刀切的原則，一個是市場配置和國家適度干預(yù)相結(jié)合的原則。所謂控制先后，就是我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度的設(shè)立，不宜在全國同時推開，一哄而上，而要首先選擇耕地保護(hù)矛盾突出、耕地占用量大的大城市和沿海地區(qū)先行試行，在經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū)暫緩實行，這是設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)主要是為了保護(hù)耕地資源和生態(tài)環(huán)境的當(dāng)然要求，同時也是為了積累經(jīng)驗，減少制度的實施失誤成本。國家適度干預(yù)，是指國家對土地用途的劃分和變更土地用途的限制；在此前提下用市場的方式實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。

那么農(nóng)地發(fā)展權(quán)的主要內(nèi)容是什么呢？其主要內(nèi)容有兩點：一是將農(nóng)地變更為建設(shè)用地的決定權(quán)；二是由于這項變更而產(chǎn)生的土地漲價（跌價）的收益權(quán)（獲得賠償權(quán)）。本文認(rèn)為，第一項權(quán)利應(yīng)歸國家，第二項權(quán)利應(yīng)歸農(nóng)戶。顯然，第一項權(quán)利屬于國家的管理權(quán)之列，故應(yīng)由國家享有；第二項權(quán)利屬于經(jīng)濟(jì)權(quán)利，應(yīng)由農(nóng)地的實際利益承受人即農(nóng)戶享有。眾所周知，農(nóng)地是農(nóng)戶的最基本的生存保障，而且世世代代都是如此，農(nóng)戶一旦因失地而失去了這個保障，必然引起生活成本的增加，包括購買糧食和提高就業(yè)技能、購買社會保障等。因此，當(dāng)根據(jù)國家土地利用規(guī)劃將農(nóng)地變更為建設(shè)用地之后，農(nóng)戶承擔(dān)了喪失土地的義務(wù)，當(dāng)然應(yīng)享有得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和參與農(nóng)地發(fā)展權(quán)利益的分配。根據(jù)規(guī)劃不得轉(zhuǎn)變農(nóng)地用途的地區(qū)，如基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、生態(tài)用地的農(nóng)戶利益實際上受到了損失，因此他們也應(yīng)分享農(nóng)地發(fā)展權(quán)的利益。基于以上理由，借鑒美國農(nóng)地發(fā)展權(quán)的經(jīng)驗，我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度的構(gòu)想框架為：設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度和農(nóng)地發(fā)展權(quán)征購制度，前者是指農(nóng)地發(fā)展權(quán)的享有者可以將農(nóng)地發(fā)展權(quán)在公開市場上出售給他人，自己保留農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)所有權(quán)的制度（農(nóng)地區(qū)分為政治所有權(quán)與經(jīng)濟(jì)所有權(quán)，前者歸國家，后者歸農(nóng)戶）。具體內(nèi)容是劃定農(nóng)地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)讓區(qū)和受讓區(qū)。轉(zhuǎn)讓區(qū)是基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)及文物、生態(tài)保護(hù)區(qū)；受讓區(qū)是重點開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)。開發(fā)商要在開發(fā)區(qū)的農(nóng)地上從事開發(fā)活動，首先要在轉(zhuǎn)讓區(qū)購買農(nóng)地發(fā)展權(quán)；轉(zhuǎn)讓區(qū)的農(nóng)戶出售農(nóng)地發(fā)展權(quán)以后，則要永遠(yuǎn)保持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得變更他用。農(nóng)地發(fā)展權(quán)征購制度是指國家從轉(zhuǎn)讓區(qū)的農(nóng)戶手中購買農(nóng)地發(fā)展權(quán)，從而達(dá)到對農(nóng)地永久保護(hù)的制度。農(nóng)地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)和征購制度確立后，從事農(nóng)業(yè)種植農(nóng)戶的利益受到了補(bǔ)償，失地農(nóng)戶也因出售了土地而得到了應(yīng)得的市場價值（當(dāng)然要以改革現(xiàn)行的土地征收制度為前提），國家則通過征收增值稅的方式參與分配，實現(xiàn)農(nóng)地因變更用途而產(chǎn)生的收益在國家、失地農(nóng)戶、邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)戶之間合理分配。

（基金項目：國家社會科學(xué)基金項目資助批準(zhǔn)文號：11BFX064。）

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