任中秀

(1.山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100；2.太原科技大學(xué) 法學(xué)院，山西 太原 030024)

近年來(lái)，由于我國(guó)城市化步伐的加快與國(guó)家保持1.2億公頃耕地紅線不減少的硬性政策，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地與耕地保護(hù)的矛盾發(fā)展到很尖銳的程度。為緩解這一矛盾，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列政策。2004年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。2006年4月，山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被國(guó)土部列為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤第一批試點(diǎn)。2008年6月，國(guó)務(wù)院頒布了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》。2008年、2009年國(guó)土部又分別批準(zhǔn)了19省加入增減掛鉤試點(diǎn)。這些政策的主要目的就是整理農(nóng)村建設(shè)用地，從建設(shè)用地和宅基地中增加建設(shè)用地?cái)?shù)量。各級(jí)地方政府在實(shí)施這些政策的過(guò)程中，開(kāi)展撤村并居行動(dòng)，但是在實(shí)施過(guò)程中，出現(xiàn)了很多負(fù)面現(xiàn)象甚至惡性事件。據(jù)報(bào)道，在河北廊坊，2006年被評(píng)為河北省生態(tài)文明村的董家務(wù)村，變成一片廢墟。2009年江蘇邳州市壩頭村，村莊被整體拆遷，要村民補(bǔ)差價(jià)購(gòu)買(mǎi)，因補(bǔ)償款購(gòu)買(mǎi)不起足額面積樓房，35歲女子徐玲玲自殺。山東濰坊也因拆遷發(fā)生了流血沖突。媒體在大量報(bào)道撤村并居的是與非，“農(nóng)民被上樓”一時(shí)間成為大眾關(guān)注的焦點(diǎn)。撤村并居是一場(chǎng)新的圈地運(yùn)動(dòng)嗎？增減掛鉤的政策是否錯(cuò)了呢？城市發(fā)展是否必須以犧牲農(nóng)民的宅基地為代價(jià)呢？我們有必要對(duì)撤村并居的正當(dāng)性進(jìn)行深入的考察。

一、撤村并居的政策依據(jù)的合法性分析

撤村并居，已在全國(guó)二十多個(gè)省市進(jìn)行。各級(jí)地方政府采取撤村并居行動(dòng)的目的相同：將農(nóng)民的宅基地復(fù)墾，用增加的耕地，換取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。促使各地積極推動(dòng)這一行動(dòng)的政策依據(jù)是國(guó)土資源部于2008年發(fā)布的第138號(hào)規(guī)定《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“增減掛鉤辦法”)。增減掛鉤辦法的第2條也明確規(guī)定了政策的目的是拆舊建新，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。初讀增減掛鉤辦法，感覺(jué)規(guī)定得很合理，國(guó)家也是在秉持效率的價(jià)值取向，合理規(guī)劃并利用土地，但仔細(xì)推敲發(fā)現(xiàn)多處規(guī)定值得質(zhì)疑，與《物權(quán)法》、《土地管理法》有明顯沖突。

首先，“拆舊建新，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”與農(nóng)民的宅基地使用權(quán)相沖突。增減掛鉤辦法中關(guān)于“農(nóng)村建設(shè)用地”的提法表面模糊實(shí)際指向明確。根據(jù)法律的有關(guān)規(guī)定，農(nóng)村建設(shè)用地主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地，而后者則是主要的建設(shè)用地來(lái)源(而前者一般不會(huì)作為可整理的地塊)。事實(shí)上，增減掛鉤辦法雖然沒(méi)有明確講到農(nóng)民的宅基地，但是會(huì)觸及農(nóng)民的宅基地。2007年出臺(tái)的《物權(quán)法》中未規(guī)定農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)，只規(guī)定了農(nóng)村宅基地使用權(quán)?！段餀?quán)法》關(guān)于宅基地雖然只有幾個(gè)條文，但是其意義在于明確了農(nóng)民宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)物權(quán)受法律保護(hù)。但增減掛鉤辦法的實(shí)施將會(huì)直接觸及農(nóng)民的私權(quán)。能夠?qū)λ綑?quán)構(gòu)成限制的只能是公共利益，如何界定公共利益，法律沒(méi)有明確界定。至少，“拆舊建新，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”不能徑行認(rèn)定為公共利益。

其次，《土地管理法》第31條規(guī)定：非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?。按照保護(hù)1.2億公頃耕地的國(guó)策，應(yīng)當(dāng)是先“開(kāi)墾”后“占用”。但“增減掛鉤辦法”的核心是所謂的“占補(bǔ)平衡”，即將多少農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，就增加多少用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊。指標(biāo)是“借”，3年內(nèi)要以復(fù)墾的耕地“歸還”。這樣的規(guī)定與《土地管理法》明顯相悖。

再次，增減掛鉤辦法第12條規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃和建新拆舊進(jìn)行整體審批，不再單獨(dú)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，整體審批結(jié)果報(bào)國(guó)土資源部備案。這樣的規(guī)定很模糊，是不是意味著在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，就不需按照《土地管理法》規(guī)定的程序報(bào)批？[1]根據(jù)《立法法》第79條的規(guī)定，作為部門(mén)規(guī)章的“增減掛鉤辦法”其效力層次當(dāng)然低于《土地管理法》。

增減掛鉤辦法作為行政規(guī)章，其即使與法律相違背，按照現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定也不能被起訴。而啟動(dòng)解釋與修改的程序只能是依據(jù)《立法法》第87條、第88條、第90條。但是目前在沒(méi)有被修改的情況下，有二十多個(gè)省以此為依據(jù)采取大規(guī)模地撤村并居行動(dòng)，該行為的合法性、正當(dāng)性值得質(zhì)疑。

二、撤村并居的政策依據(jù)的合理性分析

如前所述，撤村并居的法律依據(jù)即增減掛鉤辦法的合法性值得質(zhì)疑，當(dāng)然這其中有法律修改的滯后性，法律本身的合理性等問(wèn)題，本文暫不做探討。退一步講，若假定增減掛鉤辦法不存在與上位法律的矛盾，其合理性依據(jù)何在呢？筆者未查閱到有關(guān)增減掛鉤辦法的立法背景資料，所以不能對(duì)理論依據(jù)做歷史解釋。但參考有關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)者的觀點(diǎn)，可以推測(cè)其理論基礎(chǔ)。有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)在試行的城鄉(xiāng)增減掛鉤的辦法可以視為土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的一種方式。[2]也許立法者有意或無(wú)意地受到國(guó)外土地發(fā)展權(quán)制度的影響。

發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移(TDR，Transfer of Development Rights)是指將一塊土地的開(kāi)發(fā)潛力部分或全部轉(zhuǎn)移到另一塊土地。為了便于交易，通常由地方政府確定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的可交易的發(fā)展權(quán)單位，即將一塊特定的土地在特定的規(guī)劃限制下可以分配為多少個(gè)發(fā)展權(quán)單位。在土地利用規(guī)劃中，地方政府首先要確定需要保護(hù)的轉(zhuǎn)出區(qū)和可以開(kāi)發(fā)的轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)。發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移分為強(qiáng)制性的TDR和自愿性的TDR。強(qiáng)制性TDR是指想在轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)進(jìn)行開(kāi)發(fā)的開(kāi)發(fā)商必須在市場(chǎng)上先從轉(zhuǎn)出區(qū)的地主手里購(gòu)買(mǎi)一定量的發(fā)展權(quán)單位。在自愿性的TDR的方式中，轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)和轉(zhuǎn)出區(qū)是同一地區(qū)，由地主自己選擇，是按照比較寬泛的規(guī)劃要求進(jìn)行開(kāi)發(fā)，還是賣(mài)掉部分或全部發(fā)展權(quán)。[2]

發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移是美國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度的運(yùn)行形式之一，其制度設(shè)計(jì)的價(jià)值取向注重“效率”。[3]我國(guó)的城鄉(xiāng)掛鉤試點(diǎn)類(lèi)似于土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移，就是把新增城市建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地退耕進(jìn)行掛鉤，其實(shí)質(zhì)是在一個(gè)目標(biāo)區(qū)內(nèi)，要求一個(gè)區(qū)域中新開(kāi)發(fā)的城市建設(shè)用地不得多于需要復(fù)墾的農(nóng)村建設(shè)用地，即把城市的擴(kuò)展和農(nóng)業(yè)用地的恢復(fù)掛鉤。從經(jīng)濟(jì)資源的角度，“并居”有利于節(jié)約大量的土地資源。合理配置土地資源，最大限度地發(fā)揮土地資源的利用效益和保障土地資源的可持續(xù)利用，是土地法價(jià)值目標(biāo)。[4]據(jù)悉，浙江省嘉興市截止2003年底，全市農(nóng)村宅基地3.84萬(wàn)公頃，按全市人口23萬(wàn)人計(jì)算，人均宅基地達(dá)到166平方米，超過(guò)省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)6萬(wàn)平方米，造成土地資源的極大浪費(fèi)。如果采用農(nóng)村合居、并居的政策，合理規(guī)劃建設(shè)樓房，農(nóng)民住樓房，多出的宅基地使用權(quán)可以復(fù)墾為耕地，增加耕地面積。轉(zhuǎn)移的土地可以用來(lái)開(kāi)發(fā)制造業(yè)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，優(yōu)化環(huán)境。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、制造業(yè)的發(fā)展可以使農(nóng)民轉(zhuǎn)換為產(chǎn)業(yè)工人，環(huán)境的優(yōu)化可改善農(nóng)民的生活環(huán)境，還能在很大程度上促進(jìn)當(dāng)?shù)卣猩桃Y工作的順利開(kāi)展。

但是，與國(guó)外的土地發(fā)展權(quán)制度相比，我國(guó)的增減掛鉤辦法規(guī)定顯得粗糙。在西方, 發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移后的實(shí)施有相當(dāng)完備的配套法律供給。與土地有關(guān)的產(chǎn)權(quán)證書(shū)制度，對(duì)土地利用規(guī)劃的監(jiān)督制度，土地利用的限制制度以及區(qū)劃、土地質(zhì)量等計(jì)算等技術(shù)性規(guī)定。而我國(guó)的法律供給在這方面明顯不足，制度規(guī)定不能滿(mǎn)足實(shí)施主體及相關(guān)利益者的需求。因此，在政策的實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)許多問(wèn)題，也就在所難免。作為一項(xiàng)關(guān)系億萬(wàn)人利益的法律，增減掛鉤辦法立法的質(zhì)量和妥當(dāng)性值得質(zhì)疑。

三、撤村并居在實(shí)施中存在的問(wèn)題

法的實(shí)施的外部性，指法律實(shí)施主體違背制定法的立法目的而產(chǎn)生的外部性。[5]地方政府及各級(jí)土地管理部門(mén)是增減掛鉤辦法的實(shí)施主體，作為執(zhí)法機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員理應(yīng)服從公共利益。但這些主體往往基于地方利益、機(jī)構(gòu)利益或個(gè)人利益最大化的考慮，利用法律規(guī)定的彈性與漏洞，曲解法律的本意，導(dǎo)致法律實(shí)施的外部性。

其一，地方政府借機(jī)斂財(cái)。增減掛鉤政策一經(jīng)出臺(tái)，立即受到地方政府的歡迎，相應(yīng)的地方政策、措施紛紛出臺(tái)，目標(biāo)明確，就是讓農(nóng)民“上樓”，節(jié)約出的宅基地復(fù)墾，換取城市建設(shè)用地指標(biāo)。政策的初衷是集約用地，促進(jìn)城鎮(zhèn)化，卻被地方政府利用，成為以地生財(cái)?shù)男峦緩健?/p>

其二，宅基地復(fù)墾不及時(shí)。由于守法的機(jī)會(huì)成本低，法律沒(méi)有規(guī)定嚴(yán)厲的懲罰性措施，導(dǎo)致宅基地復(fù)墾沒(méi)能完全執(zhí)行。2010年10月國(guó)土資源部派出4個(gè)專(zhuān)題調(diào)研組，前往8個(gè)省區(qū)進(jìn)行調(diào)研，結(jié)果發(fā)現(xiàn)試點(diǎn)工作效果并不好，地方政府歸還建設(shè)用地指標(biāo)并不理想。[6]

其三，土地利用不科學(xué)?！霸鰷p掛鉤辦法”以?xún)?yōu)化用地結(jié)構(gòu)和節(jié)約集約用地為重點(diǎn)。但在實(shí)踐中，許多地方對(duì)于土地的合理利用缺少合理科學(xué)的規(guī)劃，集約出來(lái)的土地不能合理使用，造成土地附加值不高。在做出撤村決策時(shí)，對(duì)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)、資源、人力等還未能進(jìn)行科學(xué)論證并制定詳細(xì)的執(zhí)行方案。

其四，撤村并居未充分尊重農(nóng)民意愿并切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益。增減掛鉤辦法規(guī)定以保護(hù)耕地、保障農(nóng)民土地權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)。但在實(shí)踐中，已經(jīng)出現(xiàn)了地方政府權(quán)力嚴(yán)重侵犯農(nóng)村集體土地所有權(quán)，不顧農(nóng)民意愿，未經(jīng)過(guò)村民集體討論同意就實(shí)施撤村建居。[7]2010年11月溫總理主持國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，強(qiáng)調(diào)“要充分尊重農(nóng)民意愿，涉及村莊撤并等方面的土地整治，必須由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)自主決定，不得強(qiáng)拆強(qiáng)建。嚴(yán)禁違法調(diào)整、收回和強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地。堅(jiān)決防止違背農(nóng)民意愿搞大拆大建、盲目建高樓等現(xiàn)象”。另外，國(guó)有土地房屋有2011年剛剛出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》為法律依據(jù)，而關(guān)于農(nóng)村宅基地和房屋補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題，還沒(méi)有明確的補(bǔ)償程序與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

另外，撤村并居產(chǎn)生的以下問(wèn)題也不容忽視，農(nóng)民的新宅分配不合理，住宅質(zhì)量有問(wèn)題，農(nóng)具儲(chǔ)存空間規(guī)劃太??；農(nóng)民生活習(xí)慣改變，住樓后生活成本增加。

四、完善撤村并居的建議

盡管撤村并居存在上述諸多問(wèn)題，但是據(jù)悉，國(guó)土部門(mén)并不打算停止這項(xiàng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作。無(wú)論從理論上還是實(shí)踐上，撤村并居的確有諸多優(yōu)點(diǎn)。

從制度實(shí)施的應(yīng)然角度，撤村并居有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的最大化。一方面有利于節(jié)約土地資源，緩解城市用地需求；另一方面有利于節(jié)約管理成本。撤村有利于減少村級(jí)行政機(jī)構(gòu)編制，“撤村并居”便于政府在治安、人口、計(jì)生等方面的管理。目前，大多數(shù)行政村所管轄的農(nóng)村居民不足 1 000 戶(hù)，而村級(jí)管理者至少需要村支書(shū)、村長(zhǎng)、會(huì)計(jì)、計(jì)生、婦聯(lián)等專(zhuān)職人員。而在城市一個(gè)居委可以管理上萬(wàn)甚至數(shù)萬(wàn)城市居民。統(tǒng)一規(guī)劃后，政府管理起來(lái)人力成本不高。從農(nóng)民利益的角度，農(nóng)戶(hù)擁有的宅基地在現(xiàn)有的法律制度之下不能抵押融資，不能交易，但如果并居之后，農(nóng)民的樓房可以進(jìn)一步明確產(chǎn)權(quán)，進(jìn)行抵押及交易；舊有的宅基地可以在政府進(jìn)行土地資源規(guī)劃時(shí)，給予農(nóng)民一定的折價(jià)補(bǔ)償或者以產(chǎn)權(quán)形式入股；此外，農(nóng)村居民變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人以后，其收入也將增加。

筆者認(rèn)為，協(xié)調(diào)城市和農(nóng)村的土地利用，將城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌發(fā)展，是破解中國(guó)當(dāng)前土地問(wèn)題的一條重要途徑，但絕不是通過(guò)簡(jiǎn)單的撤村并居行動(dòng)就可以解決，而應(yīng)當(dāng)首先構(gòu)建土地可持續(xù)發(fā)展的理論模式，借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，完善土地法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)制度對(duì)于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究表明：對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起決定作用的是制度性因素而非技術(shù)性因素。有效率地進(jìn)行制度(法律)的安排，權(quán)利的分配，能使社會(huì)資源配置最優(yōu)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富最大化。[8]筆者提出以下幾點(diǎn)淺見(jiàn)，僅供參考：

第一，應(yīng)建立規(guī)范的土地發(fā)展權(quán)制度。土地發(fā)展權(quán)從20世紀(jì)50年代初開(kāi)始，西方國(guó)家相繼設(shè)立，研究成果豐富，制度已較成熟。我們可以借鑒國(guó)外的制度，完善我國(guó)城鄉(xiāng)土地發(fā)展的相關(guān)法律法規(guī)。從立法的思路上，要改變臨時(shí)立法應(yīng)急立法的思路，更多地考慮法律的穩(wěn)定性和權(quán)威性，即使是部門(mén)規(guī)章也應(yīng)保證立法的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)法律應(yīng)有的效率。

第二，完善與土地發(fā)展權(quán)相關(guān)的配套制度。農(nóng)村集體所有權(quán)的行使及集體建設(shè)用地、宅基地流轉(zhuǎn)是近年來(lái)學(xué)術(shù)界激烈爭(zhēng)論的問(wèn)題。比如關(guān)于農(nóng)村集體所有權(quán)的行使有學(xué)者主張規(guī)范其行使程序，如召集程序、表決程序、少數(shù)派救濟(jì)程序、日常事物執(zhí)行及監(jiān)督程序等[9]。完善農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，建立合理的流轉(zhuǎn)利益分配機(jī)制[10]，允許農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)。另外，盡快修改《土地管理法》才能更好地解決上述問(wèn)題。

第三，建立農(nóng)村土地及房屋拆遷補(bǔ)償制度。由于我國(guó)實(shí)行長(zhǎng)期的土地的二元制度，導(dǎo)致在出臺(tái)了《國(guó)家土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》之后，在農(nóng)村大搞撤村并居時(shí)，卻并無(wú)相應(yīng)明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式。提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，增加補(bǔ)償方式，采用一次性、分期和終身等多種貨幣補(bǔ)償安置方式，土地使用權(quán)入股或征地補(bǔ)償費(fèi)入股的方式，土地債券補(bǔ)償安置方式，社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)償安置方式等多種方式。

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