馬海霞 李慧玲

(新疆師范大學(xué)法經(jīng)學(xué)院,新疆 烏魯木齊 830000)

國(guó)家“十一五”規(guī)劃《綱要》中提出關(guān)于主體功能區(qū)的國(guó)土規(guī)劃和空間開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，是對(duì)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)理論的重大創(chuàng)新，它不僅打破了傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式與發(fā)展思路，不同于傳統(tǒng)以行政區(qū)域界限和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為基礎(chǔ)進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃，而且在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)區(qū)劃的同時(shí)，關(guān)注生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和改善，將環(huán)境、資源同社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展納入規(guī)劃的考慮范圍，體現(xiàn)了可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，對(duì)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。

主體功能區(qū)的提出，也為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了新的發(fā)展思路。新疆維吾爾自治區(qū)“十一五”規(guī)劃《綱要》，將天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域。按照2011年6月8日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》，將新疆的天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)劃分為國(guó)家層面的重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域。該區(qū)域的功能定位是：我國(guó)面向中亞、西亞地區(qū)對(duì)外開(kāi)放的陸路交通樞紐和重要門(mén)戶(hù)，全國(guó)重要的能源基地，我國(guó)進(jìn)口資源的國(guó)際大通道，西北地區(qū)重要的國(guó)際商貿(mào)中心、物流中心和對(duì)外合作加工基地，石油天然氣化工、煤電、煤化工、機(jī)電工業(yè)及紡織工業(yè)基地[1]。推進(jìn)烏昌一體化建設(shè)，提升貿(mào)易樞紐功能和制造業(yè)功能，建設(shè)西北地區(qū)重要的國(guó)際商貿(mào)中心、制造業(yè)中心、出口商品加工基地。

天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)是新疆經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)密度最高、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度最為強(qiáng)勁的地區(qū)，也是示范和帶動(dòng)全區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心經(jīng)濟(jì)區(qū)。2009年，天山北坡經(jīng)濟(jì)帶實(shí)現(xiàn)GDP共計(jì)2265億元，工業(yè)增加值1032億元，分別占全區(qū)總量的53%和66.3%①。

一、天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域范圍的界定

天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域范圍的界定直接源于20世紀(jì)90年代初期新疆五大經(jīng)濟(jì)區(qū)劃分中的天山北坡區(qū)。當(dāng)時(shí)天山北坡區(qū)的區(qū)域范圍主要包括烏魯木齊、克拉瑪依、石河子、昌吉、烏蘇、沙灣、奎屯等15個(gè)縣市，區(qū)域面積12.59萬(wàn)km2。隨后，在此基礎(chǔ)上，逐步演變?yōu)?0世紀(jì)90年代中后期的天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)。2001年，新疆在“十五”規(guī)劃中提出加快發(fā)展天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)的戰(zhàn)略，這是首次明確確定區(qū)內(nèi)重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域的中長(zhǎng)期規(guī)劃，同時(shí)也明確界定了天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)的覆蓋范圍，區(qū)域范圍為東起烏魯木齊，西至克拉瑪依。2006年，隨著新疆“十一五”規(guī)劃的制定，天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)的區(qū)域范圍從克拉瑪依繼續(xù)向西延伸至阿拉山口。新疆“十二五”規(guī)劃提出：天山北坡經(jīng)濟(jì)帶東起哈密，西至伊寧，將天山北坡經(jīng)濟(jì)帶的地域范圍向兩端延伸②。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)的區(qū)域范圍已形成了較為統(tǒng)一的觀點(diǎn)，確定其區(qū)域范圍是：以烏魯木齊為中心，東起木壘縣，西至溫泉縣，行政區(qū)劃上包括烏魯木齊市、昌吉回族自治州、博爾塔拉蒙古自治州、克拉瑪依市、石河子市、五家渠市、塔城地區(qū)的烏蘇市、沙灣縣和伊犁哈薩克自治州的奎屯市等17個(gè)縣市，以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的農(nóng)六師、農(nóng)七師、農(nóng)八師、農(nóng)十二師和建工師。區(qū)域總面積15.12萬(wàn)km2，占全疆總面積的9.08%。

二、天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)作為重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的必要性分析

在新疆實(shí)現(xiàn)歷史性跨越的過(guò)程中，天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)的崛起無(wú)疑具有重要的先導(dǎo)作用。新疆地域遼闊，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，局部區(qū)域率先發(fā)展，從而帶動(dòng)全區(qū)經(jīng)濟(jì)的振興是一個(gè)必然要經(jīng)歷的現(xiàn)實(shí)過(guò)程。這對(duì)于從新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)出發(fā)，實(shí)現(xiàn)與全國(guó)同步進(jìn)入全面小康社會(huì)的目標(biāo)有著極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）新疆經(jīng)濟(jì)非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的引擎

新疆地域遼闊，各地情況千差萬(wàn)別，特別是在基礎(chǔ)薄弱、發(fā)展水平較低的情況下推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程，也必須實(shí)行非均衡增長(zhǎng)的戰(zhàn)略，通過(guò)有先有后的過(guò)程，最終達(dá)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體跨越，趕上發(fā)達(dá)地區(qū)的目標(biāo)。建設(shè)天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)的實(shí)踐，正是這種非均衡增長(zhǎng)戰(zhàn)略在新疆實(shí)施的成功范例。

新疆作為西部欠發(fā)達(dá)省區(qū)之一，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，但隨著國(guó)家全面開(kāi)放戰(zhàn)略的全面實(shí)施，其橋頭堡和樞紐站作用的發(fā)揮更需要新疆培育打造自己的重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)，如天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)。通過(guò)著力提升天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和經(jīng)濟(jì)水平，將其納入國(guó)家重點(diǎn)區(qū)域開(kāi)發(fā)建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃中，從而提升新疆向西開(kāi)放的層次和水平，促進(jìn)新疆乃至我國(guó)全方位對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略的深入實(shí)施[2]。

天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)作為新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“領(lǐng)頭羊”，為新疆實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展提供示范效應(yīng)，進(jìn)而全面地影響帶動(dòng)全疆經(jīng)濟(jì)水平的提高和進(jìn)步，增加新疆在全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和知名度。

（二）特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的區(qū)域依托

新疆區(qū)域經(jīng)濟(jì)特色突出，目前已形成石油石化、棉花、特色林果業(yè)、特色農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)等一系列特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)上顯現(xiàn)出強(qiáng)勁活力。大力發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，并延長(zhǎng)其產(chǎn)業(yè)鏈條，對(duì)于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)意義重大，是加快新疆發(fā)展的必由之路。天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)的快速崛起，為特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了必要的區(qū)域依托和載體，天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)成為新疆新型工業(yè)化的重要樞紐。新疆現(xiàn)代石化工業(yè)就是依托克拉瑪依、塔里木、吐哈三大油汽田的開(kāi)發(fā)建設(shè)而發(fā)展壯大起來(lái)的。隨著獨(dú)山子100萬(wàn)噸乙烯、1000萬(wàn)噸煉油項(xiàng)目的開(kāi)工建設(shè)，將形成全國(guó)最大的現(xiàn)代石化工業(yè)基地，從而大大加快特色資源優(yōu)勢(shì)向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)換進(jìn)程。事實(shí)證明，強(qiáng)勢(shì)經(jīng)濟(jì)區(qū)域的快速發(fā)展必然要有強(qiáng)大的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)為其支撐，特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的不斷升級(jí)的進(jìn)程，實(shí)質(zhì)上就是加快推進(jìn)新型工業(yè)化的進(jìn)程。從這個(gè)意義上講，天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)的快速發(fā)展，無(wú)疑是新疆由資源大區(qū)向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)區(qū)轉(zhuǎn)變的標(biāo)志和縮影。加快天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展，是發(fā)展和壯大新疆特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，打造新疆核心競(jìng)爭(zhēng)力的奠基之舉。

（三）“東聯(lián)西出”的重要通道

天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)是國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展“西隴海一蘭新線(xiàn)經(jīng)濟(jì)帶”的重要組成部分，第二亞歐大陸橋貫穿于整個(gè)經(jīng)濟(jì)帶，是貫穿東西、承北啟南的西部國(guó)際大通道，是未來(lái)大中華經(jīng)濟(jì)圈與中亞經(jīng)濟(jì)圈的融合地，是中華文化與中亞文化的交匯處，是向西開(kāi)放和面向中亞及俄羅斯市場(chǎng)的商品貿(mào)易集散地。在國(guó)務(wù)院32號(hào)文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》中，將新疆定位為國(guó)家向西開(kāi)放的橋頭堡和樞紐站，是我國(guó)連通中亞、西亞乃至歐洲的陸路通道。因此，新疆要發(fā)揮橋頭堡和樞紐站的作用，就必須實(shí)施全方位對(duì)外開(kāi)放的戰(zhàn)略，天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)是“前沿陣地”，是新疆“東聯(lián)西出”的重要通道。隨著中國(guó)向西對(duì)外貿(mào)易的快速發(fā)展，新疆“東聯(lián)西出”的任務(wù)將更加繁重，在中亞地區(qū)的作用將更加突出，天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)由于其特殊的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，將成為未來(lái)中國(guó)與泛中亞、中亞地區(qū)商品和物資的聚集區(qū)。

天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)在新疆向西開(kāi)放中的地緣優(yōu)勢(shì)及其迅速發(fā)展起來(lái)的地上、地下、空中立體運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)及有形與無(wú)形的現(xiàn)代化通訊網(wǎng)絡(luò)將使其成為未來(lái)歐亞腹地的交通樞紐，對(duì)發(fā)展該地區(qū)經(jīng)濟(jì)起到重要推動(dòng)作用。

（四）促進(jìn)新疆區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的必由之路

按照貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，未來(lái)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的重點(diǎn)將是不斷縮小地區(qū)差距和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。目前天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)同后發(fā)展地區(qū)的差距呈擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)，必須采取措施支持后發(fā)展地區(qū)迎頭趕上，為全面建設(shè)小康社會(huì)奠定基礎(chǔ)[3]，就應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)的帶頭作用，不斷總結(jié)和推廣天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)崛起過(guò)程中積累起來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，使其在新疆更廣大的區(qū)域范圍內(nèi)生根，開(kāi)花，結(jié)果。

同時(shí)，必須充分地認(rèn)識(shí)到，天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)快速發(fā)展對(duì)后發(fā)展地區(qū)的示范和帶動(dòng)意義是普遍的、具體的和現(xiàn)實(shí)的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)施優(yōu)勢(shì)資源轉(zhuǎn)換戰(zhàn)略中，同樣也是不少后發(fā)展地區(qū)的選擇路徑。新疆資源豐富，可持續(xù)發(fā)展的空間廣闊，具備一定的大開(kāi)發(fā)大發(fā)展的條件。目前特色優(yōu)勢(shì)資源的開(kāi)發(fā)已全面展開(kāi)，各地應(yīng)從實(shí)際出發(fā)加快優(yōu)勢(shì)資源轉(zhuǎn)換，形成自己的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，從而縮小與快速發(fā)展區(qū)域的差距，實(shí)現(xiàn)新疆區(qū)域經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展中存在的主要問(wèn)題

（一）區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中行政區(qū)經(jīng)濟(jì)與經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)關(guān)系不協(xié)調(diào)

由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制還不完善，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和調(diào)控仍然沿用行政區(qū)劃作為基本單元，這就難免會(huì)造成條塊分割、重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題。在天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)，這一問(wèn)題顯得尤為突出[4]。這里有自治區(qū)、兵團(tuán)及中央駐疆單位三大系統(tǒng)。從自治區(qū)行政系統(tǒng)來(lái)看又涉及烏魯木齊市、昌吉回族自治州、伊犁哈薩克自治州、塔城地區(qū)、博州等。從兵團(tuán)系統(tǒng)來(lái)看包括了烏魯木齊市農(nóng)墾局、農(nóng)六師、農(nóng)七師、農(nóng)八師、農(nóng)十二師等。

克拉瑪依市與新疆油田公司，石河子市與農(nóng)八師均是“兩塊牌子，一套班子”。另外，中央駐疆單位又屬于不同部委和系統(tǒng)，協(xié)調(diào)起來(lái)比較困難。例如，位于天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)中部的奎屯市、獨(dú)山子區(qū)、烏蘇市和兵團(tuán)農(nóng)七師，三地間彼此相鄰，相距僅十余公里，總面積兩萬(wàn)多平方公里，地理位置十分優(yōu)越，經(jīng)濟(jì)上各具特色，具有很強(qiáng)的互補(bǔ)性。因此，由其形成的三角區(qū)域被區(qū)內(nèi)外專(zhuān)家譽(yù)為新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“金三角”地帶。但構(gòu)成“金三角”經(jīng)濟(jì)區(qū)的三地四方分別隸屬于不同的行政管轄區(qū)，奎屯市是伊犁州的直轄市，烏蘇市隸屬于塔城地區(qū)，獨(dú)山子區(qū)屬于克拉瑪依市，兵團(tuán)農(nóng)七師所屬單位分別居住在奎屯、烏蘇轄區(qū)內(nèi)。由于行政管轄的不同，成長(zhǎng)和發(fā)展的歷史也各不相同，因此形成了特點(diǎn)突出、行政管理個(gè)性差異較大的特點(diǎn)。“金三角”經(jīng)濟(jì)區(qū)三地四方的行政管理差異明顯，各自為政的局面嚴(yán)重束縛著其發(fā)展。

2004年12月，新疆維吾爾自治區(qū)黨委、人民政府做出了在不涉及烏魯木齊市、昌吉回族自治州行政區(qū)劃調(diào)整的前提下，成立烏昌黨委、加快推進(jìn)烏昌經(jīng)濟(jì)一體化的重大戰(zhàn)略決策。但是在烏昌一體化推行中，行政體制障礙成為突出問(wèn)題。第一，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)明顯。烏昌地區(qū)內(nèi)部行政區(qū)劃體制不一致，烏魯木齊市實(shí)行市轄區(qū)、市管縣體制；昌吉回族自治州實(shí)行自治區(qū)—自治州—市、縣、自治縣—鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)四級(jí)制；農(nóng)六師、五家渠市實(shí)行自治區(qū)和兵團(tuán)雙重管理體制。這種行政區(qū)劃體制導(dǎo)致的突出問(wèn)題是：行政多頭管理，融通性差，削弱了政府的服務(wù)功能，經(jīng)濟(jì)發(fā)展表現(xiàn)出明顯的行政區(qū)域特征，結(jié)果是生產(chǎn)要素的合理配置很大程度上要讓位于行政區(qū)域的利益?！靶姓^(qū)經(jīng)濟(jì)”為跨行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展制造了壁壘，是烏昌一體化的主要障礙[5]。第二，政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)管理體制使區(qū)域政府合作難以達(dá)到理想狀態(tài)，極易出現(xiàn)地方行政官員以實(shí)現(xiàn)本轄區(qū)利益的最大化為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)來(lái)組織經(jīng)濟(jì)布局，而不考慮行政區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，從而使區(qū)域政府的合作難以達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。

（二）城市化進(jìn)程中“兵、油、地”關(guān)系不協(xié)調(diào)

特殊的歷史背景下，天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)形成了新疆維吾爾自治區(qū)地方政府、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、中央石油化工集團(tuán)駐疆企業(yè)并存的局面。他們各自隸屬于不同行政主體的管轄范圍，各自追求自身利益的最大化，這種人為的行政壁壘大大提高了市場(chǎng)交易成本，導(dǎo)致物質(zhì)資本、人力資本損耗的“不經(jīng)濟(jì)”，嚴(yán)重阻礙了天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)體系的建立與完善和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康快速發(fā)展，從而制約了新疆區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展以及在國(guó)內(nèi)外的整體競(jìng)爭(zhēng)力。目前只有新疆仍然保留國(guó)家生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)建制，然而，在地域空間上，地方與兵團(tuán)你中有我，我中有你。新疆兵團(tuán)下轄14個(gè)師，174個(gè)團(tuán)場(chǎng)，兵團(tuán)農(nóng)牧團(tuán)場(chǎng)分布于全疆各地，卻又都鑲嵌于各個(gè)縣、鄉(xiāng)之間，但在行政架構(gòu)、管理體制、利益分配卻完全獨(dú)立，形成“省中之省”。

新疆石油石化產(chǎn)業(yè)作為以“嵌入”方式建立在當(dāng)?shù)氐闹醒肫髽I(yè)，地方政府沒(méi)有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)和發(fā)展自主權(quán)，除少部分稅收能留在地方外，地方所能獲得的其他實(shí)際經(jīng)濟(jì)利益并不多。中央企業(yè)與地方企業(yè)的企業(yè)關(guān)聯(lián)度低，進(jìn)入石油石化領(lǐng)域的地方企業(yè)少，缺乏依托大企業(yè)進(jìn)行深加工的地方中小企業(yè)群，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)力不強(qiáng)。由于石油及其化工產(chǎn)業(yè)存在著資源、資金、技術(shù)壁壘，因此長(zhǎng)期以來(lái)天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)的石油相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)較慢，其開(kāi)發(fā)利用與地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展融合度還比較低，導(dǎo)致天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)的石油下游產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展不足。

（三）資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換戰(zhàn)略的推進(jìn)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展關(guān)系不協(xié)調(diào)

天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)與新疆其它地區(qū)相比，生態(tài)條件較好，但仍然屬于半干旱地區(qū)，主要依賴(lài)雪水灌溉，綠洲經(jīng)濟(jì)特征十分明顯。由于人為不合理的開(kāi)發(fā)活動(dòng)，水資源短缺、生態(tài)環(huán)境惡化和人口壓力成為該經(jīng)濟(jì)區(qū)當(dāng)前最突出的問(wèn)題。

從水資源看，天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)以綠洲經(jīng)濟(jì)為主，水是綠洲的生命源泉，天山北坡經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)沒(méi)有水資源豐富的較大河流。綠洲用水嚴(yán)重依賴(lài)山區(qū)間產(chǎn)生的徑流，水量不穩(wěn)定，同時(shí)綠洲的持續(xù)開(kāi)發(fā)一定程度上又?jǐn)D占了生態(tài)用水，供水不足的問(wèn)題較為突出。一方面，水資源短缺是增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和實(shí)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化最主要的限制因素，是綠洲開(kāi)發(fā)建設(shè)中的最大問(wèn)題。另一方面，表現(xiàn)在工業(yè)用水形勢(shì)嚴(yán)峻。天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)之所以迅速發(fā)展，主要依托于“一黑一白”優(yōu)勢(shì)資源轉(zhuǎn)換戰(zhàn)略，“黑”是指石油、煤炭，“白”是指棉花產(chǎn)業(yè)。依托石油、煤炭、棉花發(fā)展起來(lái)的石油化工業(yè)和棉紡織業(yè)是天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)，在實(shí)施工業(yè)化的道路上，天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)各級(jí)政府適時(shí)提出了延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，做強(qiáng)做大石油石化產(chǎn)業(yè)群和棉紡織產(chǎn)業(yè)群，這自然就加大了工業(yè)用水的需要量，加劇了水資源短缺。此外城市綠地建設(shè)中綠化用水量和城市生活用水量也相當(dāng)驚人，城市用水形勢(shì)嚴(yán)峻。

從礦產(chǎn)資源看，相當(dāng)?shù)牡V產(chǎn)資源分布在生態(tài)環(huán)境惡劣的沙漠、戈壁地區(qū)，開(kāi)發(fā)難度大，成本相對(duì)較高，布局分散，并且在資源的生產(chǎn)加工中，受企業(yè)技術(shù)水平和管理水平的限制，開(kāi)采回采率和選礦回收率低，資源的綜合利用水平低，深加工能力弱。

從生態(tài)環(huán)境來(lái)看，天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)的自然環(huán)境決定了對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的承載能力有限，主要表現(xiàn)為生態(tài)退化嚴(yán)重，城市環(huán)境污染加劇，土地退化和荒漠化問(wèn)題突出。

（四）快速增長(zhǎng)的外貿(mào)與其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引擎作用的發(fā)揮不協(xié)調(diào)

天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)作為新疆經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)，外貿(mào)的發(fā)展也在全疆占有重要的地位。但在快速增長(zhǎng)的外貿(mào)中，一方面存在出口商品低檔貨居多、商品附加值低、未建立起自有品牌、導(dǎo)致外貿(mào)經(jīng)營(yíng)企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力差的問(wèn)題；另一方面“兩頭在外”的“走廊型”外貿(mào)，對(duì)本地經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)作用不明顯。根據(jù)2009年統(tǒng)計(jì)年鑒，2008年新疆三次產(chǎn)業(yè)的比例為16.4：49.7：33.9。這表明第二產(chǎn)業(yè)占據(jù)主體地位。由于新疆工業(yè)主要以石油、天然氣開(kāi)采和石化工業(yè)為主，新疆2008年工業(yè)總產(chǎn)值為4639.02億元，其中石油、天然氣開(kāi)采和加工、電力和熱力供應(yīng)占了近66%，而2008年出口的主要商品主要為服裝及衣著附件、鞋類(lèi)、機(jī)電產(chǎn)品、紡織紗線(xiàn)、織物及制品、番茄醬等，這表明新疆的出口商品結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相距甚遠(yuǎn)。2008年，新疆紡織業(yè)總產(chǎn)值為86.6億人民幣，工業(yè)銷(xiāo)售產(chǎn)值為84.3億人民幣，出口交貨值為7.6億人民幣，而當(dāng)年出口棉紡織品(包括服裝及附件、鞋類(lèi))價(jià)值為24.673億人民幣，如此之大的差額說(shuō)明新疆出口的服裝主要來(lái)源于內(nèi)地產(chǎn)品，而非新疆本地生產(chǎn)的產(chǎn)品，天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)成為新疆外貿(mào)出口的“走廊”。這種“走廊型”外貿(mào)致使天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)乃至新疆經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出外貿(mào)進(jìn)出口率、GDP增長(zhǎng)，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的現(xiàn)象。

（五）天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)各產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理

天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)屬于典型的資源型經(jīng)濟(jì)，一直以資源型農(nóng)業(yè)和資源型工業(yè)為主。以資源型為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)迫使天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)處于被動(dòng)狀態(tài)：一是資源型產(chǎn)業(yè)受市場(chǎng)需求的制約，二是資源型產(chǎn)業(yè)受市場(chǎng)比較效益的制約，三是資源型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次偏低。

天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)正處于工業(yè)化初期向中期過(guò)渡階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次偏低，采掘業(yè)、原材料工業(yè)、資源初加工工業(yè)等占絕對(duì)比重，產(chǎn)品附加值低，技術(shù)含量低，過(guò)分依賴(lài)于石油、天然氣等少數(shù)幾個(gè)資源型產(chǎn)業(yè)部門(mén)。這導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)比重小，產(chǎn)品檔次低，缺乏品牌產(chǎn)品和新產(chǎn)品；石油天然氣化工工業(yè)主要靠國(guó)家投資、依賴(lài)區(qū)外要素推動(dòng)形成，而不是市場(chǎng)機(jī)制作用的產(chǎn)物；產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)企業(yè)之間還沒(méi)有形成真正的專(zhuān)業(yè)化分工和基于共同的地緣文化背景上的相互認(rèn)同和合作關(guān)系，也沒(méi)有形成上下游產(chǎn)業(yè)及支持產(chǎn)業(yè)相互關(guān)聯(lián)的互補(bǔ)作用效應(yīng)，更缺乏既競(jìng)爭(zhēng)又合作的創(chuàng)新力。同時(shí)，該區(qū)域內(nèi)集聚了大量小而全的企業(yè)，盡管有一定的特殊性，但是行業(yè)內(nèi)部缺乏專(zhuān)業(yè)化分工，多數(shù)產(chǎn)品仍是在單一企業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與輔助配套產(chǎn)業(yè)沒(méi)有形成專(zhuān)業(yè)化分工，交易成本高，導(dǎo)致只注重外部產(chǎn)業(yè)和資本的吸引，而缺乏對(duì)自身具有比較優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)和利用。

（六）天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)城鎮(zhèn)化體系不合理，城鎮(zhèn)帶整體功能發(fā)揮受阻

天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)模、等級(jí)序列不完整，結(jié)構(gòu)失衡。在9個(gè)城市中，人口在200萬(wàn)以上的特大城市一個(gè)，50萬(wàn)-200萬(wàn)的城市為零，20萬(wàn)-50萬(wàn)的城市有6個(gè)，20萬(wàn)以下的小城市有2個(gè)。城市等級(jí)系列中斷層明顯，缺少大城市，中等城市規(guī)模偏??；城市首位度過(guò)大，壟斷性較強(qiáng)；城市數(shù)量偏少，平均50萬(wàn)人才擁有一座城市；小城鎮(zhèn)規(guī)模較小，難以形成規(guī)模。區(qū)域內(nèi)各城市之間基本上成一種線(xiàn)性結(jié)構(gòu)，這是由于綠洲主要分布在山地和盆地交匯處的狹長(zhǎng)地帶造成的，并受自然條件和交通干線(xiàn)的限制。這種線(xiàn)性結(jié)構(gòu)造成城市之間只是兩兩的交流，而非一對(duì)多的交流，橫向聯(lián)系較松散，信息交流不暢，城市空間相互作用力弱，中心城市對(duì)兩端城市和邊緣城市的輻射帶動(dòng)作用和聚集功能有限。因此，城市間的聯(lián)系較為松散，各級(jí)城市既缺乏與上級(jí)城市的聯(lián)系，又難以輻射周?chē)〕擎?zhèn)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化的聚集效應(yīng)與輻射效應(yīng)也因此難以釋放。

四、天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的對(duì)策思路

（一）打破行政界線(xiàn)，加速政府體制改革

政府管理體制的創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化強(qiáng)有力的制度保障，因此加快政府管理體制改革將是天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展工作的重中之重。具體來(lái)說(shuō)有以下幾點(diǎn)：一是建立跨界管理的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)組織或機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)行政區(qū)間的關(guān)系；二是各級(jí)政府要從“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”向“區(qū)域一體化經(jīng)濟(jì)”思想的轉(zhuǎn)變。以區(qū)域整體利益為重，樹(shù)立“區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化”和“大市場(chǎng)”的觀念，全盤(pán)統(tǒng)籌考慮資源、環(huán)境和產(chǎn)業(yè)布局，構(gòu)筑統(tǒng)一的區(qū)域政策體系和市場(chǎng)服務(wù)體系，要淡化行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)功能；三是轉(zhuǎn)變政府職能。明確政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的作用界限，要在更大程度、更大范圍內(nèi)發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用。政府的主要職能是營(yíng)造良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)大環(huán)境，不斷培育和完善統(tǒng)一的區(qū)域性要素市場(chǎng)，切實(shí)履行好政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。

（二）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)

天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主攻方向?qū)⑹墙?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。在繼續(xù)鞏固和進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的同時(shí)，不斷拓展和深化優(yōu)勢(shì)資源轉(zhuǎn)換戰(zhàn)略，發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，加快培育特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，不斷發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，協(xié)調(diào)好三次產(chǎn)業(yè)的發(fā)展關(guān)系。

要加快構(gòu)建高產(chǎn)、高效、優(yōu)質(zhì)、生態(tài)、安全的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展；要因勢(shì)利導(dǎo)做大做強(qiáng)石油石化產(chǎn)業(yè)，加快推進(jìn)煤炭、煤電、煤化工產(chǎn)業(yè)，在開(kāi)發(fā)利用優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的同時(shí)，充分把握好產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整機(jī)遇，大力發(fā)展制造業(yè)和出口加工業(yè)，形成一批有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)；要以特色旅游業(yè)為龍頭，積極發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)；要大力發(fā)展面向生產(chǎn)和農(nóng)村的服務(wù)業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展金融、保險(xiǎn)、科技研發(fā)、文化創(chuàng)意、工業(yè)設(shè)計(jì)、現(xiàn)代物流，提高服務(wù)水平和質(zhì)量。

（三）深化優(yōu)勢(shì)資源轉(zhuǎn)換戰(zhàn)略，推進(jìn)新型工業(yè)化建設(shè)

利用資源優(yōu)勢(shì)和現(xiàn)有發(fā)展基礎(chǔ)，培育和發(fā)展壯大支柱產(chǎn)業(yè)，依靠石油天然氣煤炭及重化工業(yè)拉動(dòng)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)推動(dòng)，農(nóng)副產(chǎn)品深加工和礦業(yè)開(kāi)發(fā)跟進(jìn)，大力發(fā)展工業(yè)園區(qū)建設(shè)，重點(diǎn)抓好石油天然氣、重化工基地和以農(nóng)產(chǎn)品深加工為主的特色輕工基地建設(shè)，全面、快速提升區(qū)域內(nèi)工業(yè)化整體水平[6]。

（四）完善城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系

逐步建設(shè)形成以大城市為中心、中等城市為骨干、小城市和小城鎮(zhèn)相結(jié)合的城鎮(zhèn)布局。以現(xiàn)代交通、信息為聯(lián)結(jié)，形成功能互補(bǔ)的大中小型城市網(wǎng)絡(luò)體系。具體有以下四點(diǎn)：第一，根據(jù)天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)的實(shí)際情況，做大以烏魯木齊為中心的“城鎮(zhèn)化”地帶，充分發(fā)揮出城市化區(qū)域的集聚效應(yīng)。第二，著力于彌補(bǔ)城鎮(zhèn)體系中的斷層，大力培育大中城市，形成與烏魯木齊市之間適當(dāng)?shù)奶荻?。第三，大力加?qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)，做到規(guī)模適度、特色突出、功能強(qiáng)化。第四，在大中城鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)之間積極發(fā)展中小城市，以增加中小城市的數(shù)量。

（五）改善生態(tài)環(huán)境，增強(qiáng)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力。

把生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展結(jié)合起來(lái)，將資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)及節(jié)約使用結(jié)合起來(lái)，加快發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)節(jié)能環(huán)保，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速可持續(xù)發(fā)展，資源合理利用，生態(tài)良性循環(huán)，環(huán)境不斷改善。

（六）提高基本公共服務(wù)水平，保障和改善民生

依照“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則，以共同富裕為目標(biāo)，使區(qū)域內(nèi)各族群眾充分享受改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的成果。進(jìn)一步提高居民收入在國(guó)民收入分配中的比重，提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重，提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)和最低工資標(biāo)準(zhǔn)；調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，新增支出以改善民生為重點(diǎn)；努力擴(kuò)大就業(yè)，建立和完善城鄉(xiāng)一體的就業(yè)和社會(huì)保障體系；加大扶貧脫貧工作力度，建立和完善長(zhǎng)效幫扶機(jī)制。

（七）繼續(xù)深化改革，增強(qiáng)發(fā)展活力

堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，不失時(shí)機(jī)地推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力和活力。不斷消除影響生產(chǎn)力發(fā)展的體制性、政策性障礙，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)快速健康發(fā)展?fàn)I造良好的體制和政策環(huán)境。

注釋?zhuān)?/p>

①新疆維吾爾自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局編.新疆統(tǒng)計(jì)年鑒（2001-2010）[M].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社.

②新疆維吾爾自治區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要（2011年1月18日）.

[1]國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的通知[EB/O L].http://www.gov.cn/zw gk/2011-06/08/content_1879180.htm,2011-06-08.

[2]李學(xué)習(xí)，姬肅林.略論天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)的功能定位和發(fā)展趨勢(shì)[J].實(shí)事求是，2005，(6).

[3]閆海龍等.天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)戰(zhàn)略地位提升對(duì)新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用和意義[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2010，(34).

[4]李再江等.天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)學(xué)思考與政策建議[J].新疆農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)，2001，(1).

[5]《烏昌地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究》課題組.烏昌經(jīng)濟(jì)一體化：思路、路徑與對(duì)策[J].新疆財(cái)經(jīng)，2007，(5).

[6]吳裕根等.新疆油氣資源產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策思考[J].中國(guó)礦業(yè)，2010，(6).