□ 邱家軍

任何一項(xiàng)法權(quán)的落實(shí)都離不開實(shí)體性的組織與規(guī)范性的程序。目前國際上落實(shí)選舉監(jiān)督權(quán)的組織架構(gòu)主要包括政黨和候選人的選舉觀察、國內(nèi)非政府組織的選舉觀察以及國際選舉觀察這三種基本形式。其操作程序主要涵蓋選舉制度與法律框架的需求分析，選舉管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督，選區(qū)劃分與選民登記監(jiān)督，政黨和候選人提名監(jiān)督，競選規(guī)則及平等使用資源的監(jiān)督，投票計(jì)票監(jiān)督以及選舉觀察報(bào)告的寫作等。我國落實(shí)選舉監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)借鑒國際選舉監(jiān)督的成功經(jīng)驗(yàn)，在這個(gè)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動(dòng)我國選舉制度的改革與完善。

一、選舉監(jiān)督權(quán)的虛實(shí)分析

人民主權(quán)原理是現(xiàn)代國家政權(quán)構(gòu)建的基本依據(jù)，落實(shí)這一原理的基本方式是通過公民普遍參與的政治性選舉來完成的。目前我國普通公民能夠參與投票的選舉有基層人大代表選舉，村委會(huì)、居委會(huì)和業(yè)委會(huì)的選舉。這些基層選舉已經(jīng)進(jìn)行了多年，在選舉的過程中，選舉的規(guī)則和程序也隨之進(jìn)行了一些改革與完善，但是與選舉有關(guān)的一項(xiàng)重要制度——選舉監(jiān)督，在我國還基本上沒有建立起來[1]。憲法第三條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督?！边@是選舉監(jiān)督的憲法依據(jù)。選舉法第三十四條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表的選舉，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法定程序進(jìn)行，并接受監(jiān)督。任何組織或者個(gè)人都不得以任何方式干預(yù)選民或者代表自由行使選舉權(quán)?！边@是進(jìn)行選舉監(jiān)督最直接的法律依據(jù)。雖然憲法和選舉法都認(rèn)可了人民擁有選舉監(jiān)督權(quán)，但是二者既沒有設(shè)置一個(gè)法定機(jī)構(gòu)，又沒有制定法律程序來落實(shí)人民的選舉監(jiān)督權(quán)。列寧早就指出：“如果沒有一個(gè)能夠迫使人們遵守法權(quán)規(guī)范的機(jī)構(gòu)，法權(quán)就等于零?！盵2]因此，可以這樣說，我國憲法體系雖然規(guī)定人民擁有選舉監(jiān)督的法權(quán)，但是由于缺乏一個(gè)實(shí)體性的機(jī)構(gòu)來予以落實(shí)，就造成了選舉監(jiān)督權(quán)虛置的局面。

落實(shí)選舉監(jiān)督權(quán)的主要目的就在于通過選舉監(jiān)督來充分保障公民的選舉權(quán)與被選舉權(quán)。憲法第三十四條和選舉法第三條規(guī)定：“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外?！边@是公民享有選舉權(quán)與被選舉權(quán)的法律基礎(chǔ)。一般來說，一個(gè)完善的選舉立法體系除了憲法和選舉法之外，還應(yīng)當(dāng)包括代表法、政黨法、競選法、行政訴訟法和選舉委員會(huì)組織法等，一切有關(guān)選舉的活動(dòng)都不得與憲法和法律相抵觸。我國已經(jīng)頒布了選舉法和代表法，但在保障公民選舉權(quán)與被選舉權(quán)的很多細(xì)節(jié)上還很模糊，各地頒布的選舉法實(shí)施細(xì)則也繼承了選舉法的這個(gè)特點(diǎn)，選舉程序的明晰度仍然不足，可操作性仍然不強(qiáng)。從過去的經(jīng)驗(yàn)來看，越到基層就越容易出現(xiàn)不按照國家法律規(guī)定做事的情況。從總體上來看，我國與選舉監(jiān)督有關(guān)的所有立法，如選舉制度和選舉法律體系，選舉權(quán)與被選舉權(quán)，選舉委員會(huì)和有關(guān)選舉管理部門，選民登記與選區(qū)劃分，政黨和候選人提名，選舉資金的籌措與使用，投票與計(jì)票程序，選舉觀察的活動(dòng)與安排等諸多方面，關(guān)于選舉監(jiān)督活動(dòng)的組織形式與操作程序均暫付闕如，人民的選舉監(jiān)督權(quán)因而也就無從落實(shí)。

目前國際上落實(shí)選舉監(jiān)督的主要形式是選舉觀察。歐洲安全與合作組織（OSCE）制定的選舉觀察手冊認(rèn)為，選舉觀察應(yīng)當(dāng)涵蓋選舉觀察的原則、架構(gòu)、準(zhǔn)備、法律及制度文本分析、選前觀察、選舉管理部門監(jiān)察、選民登記和選區(qū)劃分評(píng)估、政黨和候選人登記監(jiān)察、競選活動(dòng)監(jiān)察、投票、計(jì)票、選舉結(jié)果監(jiān)察以及宣布觀察報(bào)告等方面的活動(dòng)[3]。選舉觀察起著非常重要的作用，特別是在那些向民主轉(zhuǎn)型的國家，選舉觀察及其所發(fā)揮的監(jiān)督作用既能夠讓疑慮重重的公眾對(duì)整個(gè)選舉過程的公正與否有一個(gè)基本的判斷，又能夠增強(qiáng)選民政治參與的效能感，促進(jìn)他們依靠法律和政治途徑來解決沖突，而不是訴諸暴力。選舉觀察通常由一些中立的人士、國際選舉觀察團(tuán)或者非政府組織組成，目前的選舉觀察，越來越多地著眼于整個(gè)選舉過程的觀察即長程觀察而不僅僅是在投票日觀察[4]。

二、落實(shí)選舉監(jiān)督權(quán)的基本架構(gòu)

普遍、平等、自由、公正、透明、競爭性的選舉，才是真正的選舉。只有落實(shí)了選舉監(jiān)督權(quán)，才能保證這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。選舉監(jiān)督的歷史已經(jīng)有相當(dāng)長的時(shí)間了，一般認(rèn)為，世界上第一次選舉監(jiān)督出現(xiàn)在1857年摩爾多瓦和瓦拉幾亞（今羅馬尼亞境內(nèi)）的全民公投中。準(zhǔn)確地說，這是一次國際選舉觀察，當(dāng)時(shí)法國、英國、普魯士、俄羅斯、奧地利和土耳其等國都派出代表對(duì)此次公投進(jìn)行監(jiān)督。20世紀(jì)五、六十年代，為了保障選舉制度和選舉過程的透明和公正，聯(lián)合國組織了第一波大范圍的選舉觀察。冷戰(zhàn)結(jié)束后，第三世界國家民主轉(zhuǎn)型的浪潮也帶來了第二波的選舉觀察，這一波始于1989年納米比亞的選舉，自此選舉觀察也成為選舉中必不可少的一個(gè)環(huán)節(jié)，讓每個(gè)選民都有了政治參與的機(jī)會(huì)，既夯實(shí)了政府合法性的基礎(chǔ)，又增強(qiáng)了整個(gè)政治體系的公信力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前80%的發(fā)展中國家在選舉時(shí)會(huì)邀請國際觀察團(tuán)前來觀察，而拒絕觀察則往往意味著選舉不透明和不公正。2005年21個(gè)政府組織和非政府組織在聯(lián)合國總部簽署了《國際選舉觀察工作原則宣言和國際選舉觀察員行為守則》[5]，至此，國際上各種各樣的選舉監(jiān)督活動(dòng)就有了一個(gè)符合專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)的基本依據(jù)。

目前，世界各地的選舉監(jiān)督活動(dòng)所采用的基本組織架構(gòu)主要有以下三種形式[6]。一是政黨和候選人的選舉觀察。政黨和候選人建立的選舉觀察團(tuán)既可以保證自己的利益在選舉過程中不受損害，又可以監(jiān)督對(duì)方是否存在選舉舞弊的行為，這樣就形成了各政黨和候選人互相監(jiān)督的機(jī)制，可以相當(dāng)有效地保證選舉的公正性。二是國內(nèi)非政府組織的選舉觀察。政黨和候選人的觀察團(tuán)在選舉中除了有競爭之外，還有可能相互勾結(jié)，形成利益分贓的格局，因此也有可能出現(xiàn)選舉舞弊的現(xiàn)象。為了防止這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，有必要由國內(nèi)非政府組織派出選舉觀察團(tuán)，作為獨(dú)立、公正、客觀的第三方監(jiān)督整個(gè)選舉過程。這種帶有“非黨派”性質(zhì)的觀察對(duì)選舉過程的評(píng)估，一向被認(rèn)為比政府安排的選舉委員會(huì)或競選政黨所提供的結(jié)論更加可靠。三是國際選舉觀察團(tuán)。國際選舉觀察團(tuán)與該國的選舉活動(dòng)本身沒有任何政治、經(jīng)濟(jì)或其他利益沖突，可以不受干擾地進(jìn)行準(zhǔn)確而公正的觀察并就選舉過程的性質(zhì)作出結(jié)論。國際選舉觀察工作必須在一國之內(nèi)的各個(gè)政治競爭者之間奉行最高的公正標(biāo)準(zhǔn)，一定不能摻雜任何有可能違背選舉公正的因素，目前國際選舉觀察已經(jīng)在世界各地得到廣泛認(rèn)可[7]。

不管是國內(nèi)選舉監(jiān)督，還是國際選舉監(jiān)督，對(duì)觀察員的基本行為要求包括：尊重該國主權(quán)和國際人權(quán)；尊重該國法律和選舉機(jī)關(guān)的權(quán)威；時(shí)刻嚴(yán)守政治中立；不妨礙選舉進(jìn)程；提供適當(dāng)?shù)纳矸葑C明；保持準(zhǔn)確的觀察；作出專業(yè)的結(jié)論；保持個(gè)人行為得當(dāng)[8]。這些標(biāo)準(zhǔn)要求觀察員在上崗之前必須接受專業(yè)的培訓(xùn)。觀察團(tuán)必須估算實(shí)施觀察最合適的時(shí)間、地點(diǎn)、方法和規(guī)模，整個(gè)選舉監(jiān)督過程中所體現(xiàn)出來的公開、公正、公平，會(huì)提升公眾對(duì)選舉的認(rèn)可度并鼓勵(lì)公民參與到選舉進(jìn)程中來。由觀察團(tuán)發(fā)布的聲明和報(bào)道，會(huì)推動(dòng)政府面向一個(gè)更為公正的選舉進(jìn)程。由于選舉觀察能夠?yàn)樯鐣?huì)大眾提供一個(gè)中立的信息來源，所以由一個(gè)獨(dú)立的觀察團(tuán)作出的選舉評(píng)估，會(huì)對(duì)整個(gè)選舉過程的公正性作出令人信服的判斷。一個(gè)積極的評(píng)估，會(huì)讓絕大多數(shù)人都樂于接受這個(gè)選舉結(jié)果。相反，一個(gè)消極的評(píng)估，就會(huì)導(dǎo)致絕大多數(shù)人對(duì)選舉結(jié)果的拒絕。所以說，真正的民主選舉及其發(fā)展需要真誠的接納選舉監(jiān)督的政治意愿。一旦這種意愿得以形成，國內(nèi)外選舉觀察員的監(jiān)督，他們公開和透明的參與必將有助于鞏固一個(gè)國家的民主制度。這樣，就能促成依靠法律和政治途徑來解決沖突而非訴諸暴力。

三、落實(shí)選舉監(jiān)督權(quán)的常見途徑

在開展選舉監(jiān)督活動(dòng)之前至少有三項(xiàng)工作需要完成[9]。首先，必須對(duì)擬觀察的對(duì)象與活動(dòng)做好充分的需求評(píng)估。選舉監(jiān)督活動(dòng)不只發(fā)生在投票日當(dāng)天，因此，選舉觀察團(tuán)在投票日之前就要做好充分的準(zhǔn)備。觀察團(tuán)要根據(jù)法律要求的條件來組建隊(duì)伍并準(zhǔn)備充足的資金，以支持一年或更長時(shí)間的選舉觀察。選舉的類型是影響選舉觀察方法的重要因素，也是在選舉前部署觀察員需要重點(diǎn)考慮的一個(gè)方面?？偨y(tǒng)選舉、議會(huì)選舉、地方選舉以及全國公投等，這些不同的選舉需要不同的觀察方法。觀察團(tuán)應(yīng)根據(jù)選舉委員會(huì)的結(jié)構(gòu)招募并合理部署觀察員，讓每個(gè)觀察小組負(fù)責(zé)一個(gè)與行政區(qū)劃或選區(qū)相對(duì)應(yīng)的選舉區(qū)域。選舉制度有比例代表制、多數(shù)代表制以及兩者的混合形式，選舉可能是一輪或兩輪競選，這些都是影響選舉觀察的主要變量。其次，必須做好包括對(duì)憲法和所有涉及選舉的法律及規(guī)范性文件的分析，這項(xiàng)工作應(yīng)該由法律分析專家盡早進(jìn)行。觀察團(tuán)應(yīng)對(duì)法律和法規(guī)的全面化、細(xì)致化及明確化的程度進(jìn)行考察并作出評(píng)估。比如關(guān)于選舉及選舉觀察有哪些法律？法律體系是否環(huán)環(huán)相扣、首尾相接？立法技術(shù)是否完善？法律條文是否存在歧義？法律是否具有穩(wěn)定性？地方實(shí)施細(xì)則是否與國家法律相違背？是否存在以政策代替法律的現(xiàn)象等等。不管是選舉前還是選舉后，分析得出的建議都有可能會(huì)促進(jìn)、改變或者提高選舉立法的工作。最后，根據(jù)需求評(píng)估和法律分析的結(jié)果作出各項(xiàng)選舉監(jiān)督活動(dòng)的具體安排。這些安排主要包括監(jiān)督選舉管理部門的工作，監(jiān)督選民登記與選區(qū)劃分，監(jiān)督政黨和候選人提名，監(jiān)督競選和選舉爭議，監(jiān)督投票和計(jì)票等等，選舉結(jié)束以后還要提交選舉觀察報(bào)告。

監(jiān)督選舉管理部門的工作一般來說是對(duì)各級(jí)選舉委員會(huì)的觀察，主要是看選舉委員會(huì)的組織和工作能否做到獨(dú)立、公正、公開、透明。在多數(shù)情況下，選舉工作是在中央選舉委員會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下進(jìn)行的，在它之下是以行政區(qū)劃或選區(qū)劃分為基礎(chǔ)的若干層級(jí)的地方選舉委員會(huì)，每層選舉委員會(huì)的構(gòu)成和職能都應(yīng)該由法律作出明確規(guī)定。一般來說，觀察協(xié)調(diào)和分析小組負(fù)責(zé)對(duì)中央選舉委員會(huì)的觀察，地區(qū)監(jiān)察員負(fù)責(zé)對(duì)地區(qū)選舉委員會(huì)的監(jiān)察，大多數(shù)觀察員負(fù)責(zé)對(duì)投票點(diǎn)的觀察，觀察員應(yīng)該保持與各級(jí)選舉管理部門的緊密聯(lián)系。選舉委員會(huì)應(yīng)該以獨(dú)立和公正的方式建立，在多數(shù)情況下，為平衡各派政治力量，選舉委員會(huì)的成員應(yīng)當(dāng)包括各政黨的代表。在選舉活動(dòng)公信力較高的國家，選舉委員會(huì)由受人尊敬的、中立的、富有經(jīng)驗(yàn)的人組成，通常還要包括司法部門的成員。其他國家機(jī)構(gòu)，如地方政府、司法部門也可能會(huì)在選舉中發(fā)揮不同的作用，對(duì)他們在選舉中的作用也要像對(duì)選舉委員會(huì)一樣進(jìn)行監(jiān)督。在有些國家，選舉委員會(huì)并非常設(shè)機(jī)構(gòu)，在選舉結(jié)束后，選舉委員會(huì)立即解散。在這種情況下，觀察員應(yīng)該密切觀察選舉委員會(huì)在選舉中的所有行為[10]。

選民登記與選區(qū)劃分經(jīng)常結(jié)合在一起，因此對(duì)于這兩項(xiàng)活動(dòng)的監(jiān)督也往往放在一起進(jìn)行。選民登記對(duì)于選舉過程的公正性至關(guān)重要。觀察團(tuán)利用他們的人員和知識(shí)，可以向公眾和選舉委員會(huì)提供選民名單是否準(zhǔn)確的信息。檢查選民名單的第一步是對(duì)選區(qū)總?cè)藬?shù)和具有選舉資格的人數(shù)進(jìn)行比較分析。選區(qū)的人口數(shù)字可以從政府統(tǒng)計(jì)部門得到，這份數(shù)據(jù)會(huì)根據(jù)每一次的人口普查進(jìn)行更新。將符合法定投票年齡的選民數(shù)與選區(qū)總?cè)藬?shù)進(jìn)行比較就可能會(huì)發(fā)現(xiàn)選民名單有問題，如果與正常水平相比，有資格的選民占的比例太大或太小，就有理由進(jìn)一步開展選民名單調(diào)查，選民名單調(diào)查應(yīng)從選民名單中隨機(jī)抽取樣本。觀察員還應(yīng)該訪問被抽查的人員，以確定他們是否居住在名單上提及的地址，以及其他登記信息是否準(zhǔn)確。調(diào)查得來的信息要存檔并進(jìn)行分析，分析結(jié)果可能會(huì)說明選民名單的錯(cuò)誤有多大。按照法律規(guī)定，每個(gè)候選人應(yīng)該由數(shù)量相仿的選民選出，例如在多數(shù)制選舉中，各選區(qū)的選民數(shù)量差異不得超過10%；在比例代表制的選舉中，選區(qū)的差異可能較大，但是每個(gè)選區(qū)候選人的數(shù)量應(yīng)與選區(qū)內(nèi)選民的總量呈正比。選區(qū)的劃分應(yīng)該在政治中立的原則下，采用透明的方式進(jìn)行，最好由非黨派專家委員會(huì)劃分。觀察團(tuán)應(yīng)該評(píng)估選區(qū)的劃分是否采用透明的方式以盡量保證每張選票都能起到相同的作用，或者選區(qū)的劃分是否具有歧視性以及帶有偏見的方式[11]。

監(jiān)督候選人提名的工作與監(jiān)督選民登記和選區(qū)劃分的工作緊密相連。選舉觀察員要特別注意以下事項(xiàng)：有關(guān)提名和推薦候選人的文件是否及時(shí)公開；文件內(nèi)容是否合法；推薦候選人表格的領(lǐng)取是否便利；推薦候選人的選民是否能夠無障礙地向選舉工作機(jī)構(gòu)提交聯(lián)名推薦表；被拒絕的候選人以及被拒絕的理由；正式候選人的確定過程和結(jié)果。觀察員要把已登記和被拒絕登記的候選人分類，要評(píng)估選舉委員會(huì)是否始終公平地遵循法律的相關(guān)規(guī)定。觀察員要特別注意被拒絕登記的候選人以及被拒絕的理由。對(duì)申請成為候選人的合法限制包括居住時(shí)間要求，選民推薦人數(shù)的最低限制以及參選的最低年齡限制等。所產(chǎn)生的任何關(guān)于候選人登記的爭議都要仔細(xì)地進(jìn)行歸類，同時(shí)還要監(jiān)察上級(jí)選舉管理部門和法院處理爭議的過程。法律應(yīng)該保證所有的政黨和候選人都有權(quán)使用媒體宣傳自己，并且在使用國有媒體和其他公共資源時(shí)得到平等的對(duì)待。

沒有競爭性的選舉算不上真正的選舉[12]，因此對(duì)競選活動(dòng)的觀察成為選舉監(jiān)督的傳統(tǒng)內(nèi)容。在整個(gè)競選階段，是否給所有的候選人提供公平的競爭環(huán)境是評(píng)價(jià)整個(gè)選舉是否公正的一個(gè)可靠尺度，最起碼也要能夠讓所有選民知道所有競選者的基本信息和政治立場。選舉前的觀察聚焦于是否給予所有的候選人以平等的競選環(huán)境以及公民的表達(dá)、集會(huì)、結(jié)社自由是否得到維護(hù)。一般來說，這些權(quán)利都會(huì)在憲法中有所體現(xiàn)并且應(yīng)該得到選舉法的特別保護(hù)。在競選期間，觀察團(tuán)要保留一份候選人的活動(dòng)日程安排表，這樣可以方便安排觀察員的工作。觀察員應(yīng)與政府官員交流，以取得關(guān)于觀察項(xiàng)目的有用信息。在競選階段，觀察員可能會(huì)收到對(duì)于政府官員非法干預(yù)候選人的競選或者主動(dòng)支持某一候選人的投訴和指控，觀察員應(yīng)當(dāng)仔細(xì)調(diào)查這些投訴和指控。在有些國家，選舉法規(guī)定競選者可以使用國家資源，包括直接獲得國家的補(bǔ)貼，在政府建筑里面舉辦會(huì)議，在公共媒體上進(jìn)行宣傳等等。觀察員要評(píng)估是否所有的政黨和候選人都能公平地使用這些資源。在民主社會(huì)，有一個(gè)普遍接受的原則，那就是政府資源應(yīng)當(dāng)公平地分配給所有的競選者。參與選舉管理的工作人員負(fù)有特別的義務(wù)去維持公正，那些沒有參與選舉管理的政府雇員不得利用他們的職權(quán)去干涉選舉進(jìn)程。觀察員要認(rèn)真地監(jiān)察各種選舉暴力與恐嚇活動(dòng)，這會(huì)對(duì)選民和候選人造成不良影響，特別是由安全人員作出此類舉動(dòng)的時(shí)候。觀察員應(yīng)該仔細(xì)留意與選舉和競選有關(guān)的拘留、逮捕，政治活動(dòng)家在選舉期間被拘留和逮捕所造成的影響非常惡劣，也是選舉進(jìn)程不符合國際標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)典型標(biāo)志。

對(duì)于絕大多數(shù)選舉觀察來說，最為重要的監(jiān)督活動(dòng)就是投票日的觀察[13]。觀察員至少要在投票站開門之前就到達(dá)那里，他們要注意選舉工作人員是否準(zhǔn)時(shí)到位，選票和其他選舉材料準(zhǔn)備是否充足并按時(shí)送達(dá)，選舉官員是否經(jīng)過培訓(xùn)并熟悉投票、計(jì)票的各個(gè)環(huán)節(jié)，投票站是否設(shè)有秘密寫票處，票箱是否為空并且是否密封等。選舉觀察員還要注意有沒有恐嚇、賄賂、騷擾現(xiàn)象的存在，除選舉工作人員外是否有其他特殊人員出現(xiàn)，安全人員的行為是否適當(dāng)，有沒有用特別方式誘導(dǎo)選民投票的情況。觀察員要注意是否有選民多次投票，還要注意委托投票是否符合法定標(biāo)準(zhǔn)。觀察員應(yīng)當(dāng)注意選民使用秘密寫票處的情況，是否有非選務(wù)工作人員或警察進(jìn)入投票站影響選民投票。選舉觀察員要盡量觀察計(jì)票的全部過程是否公開、透明、準(zhǔn)確。計(jì)票結(jié)束后，注意觀察是否當(dāng)場宣布投票結(jié)果并由選舉工作人員簽字確認(rèn)。所有投票站選舉結(jié)果的匯總、制表過程也很容易出錯(cuò)或者被操縱，觀察員應(yīng)該認(rèn)真地監(jiān)察這個(gè)環(huán)節(jié)，觀察團(tuán)對(duì)選舉結(jié)果的核實(shí)既能夠提高公眾對(duì)這一結(jié)果的認(rèn)可度，又能夠提升選舉組織及選舉行為的公信力。事實(shí)證明，觀察員在選舉全程中的存在能夠有效遏制各個(gè)環(huán)節(jié)上各種選舉操縱和舞弊行為的發(fā)生[14]。

選舉觀察員應(yīng)該注意所有與選舉有關(guān)的爭議并分類記錄每起爭議涉及的當(dāng)事人、爭議的內(nèi)容、解決爭議的主體、爭議的解決過程和結(jié)果[15]。在選舉中，政黨、選民、候選人、選舉委員會(huì)、媒體和國家機(jī)關(guān)都有可能卷入到各種爭議與糾紛中去。觀察員應(yīng)該盡可能收集有關(guān)爭議和申訴的詳細(xì)信息，同時(shí)要確保不影響相關(guān)部門履行職責(zé)。觀察員和申訴人見面時(shí)行為舉止要謹(jǐn)慎，不要嘗試去解決問題，觀察員也沒有作出裁決的權(quán)力。在與申訴人見面時(shí)，觀察員要證實(shí)申訴書是否提交給選舉委員會(huì)或者法院。在選舉委員會(huì)或法院對(duì)選舉爭議，特別是那些備受矚目的爭議進(jìn)行聽證的時(shí)候，觀察員要盡可能到場。依靠法律機(jī)制解決爭議是法治社會(huì)的基本準(zhǔn)則，如果法律機(jī)制不能解決選舉爭議，或者通過其他途徑才能解決問題，就說明該國的法治建設(shè)還有很遠(yuǎn)的路要走。

所有的選舉監(jiān)督活動(dòng)都應(yīng)該提交選舉觀察報(bào)告。按照時(shí)間劃分，選舉觀察報(bào)告可以分為投票前的觀察報(bào)告和投票后的觀察報(bào)告。按照內(nèi)容劃分，選舉觀察報(bào)告可以分為專題性觀察報(bào)告與總結(jié)性觀察報(bào)告[16]。投票前的觀察報(bào)告大多與專題性觀察報(bào)告相對(duì)應(yīng)，比如可以單獨(dú)就選舉法律、選民登記、候選人提名、競選、選舉訴訟等寫一些報(bào)告，這些報(bào)告應(yīng)有一定的針對(duì)性，最好提出一些改進(jìn)性的建議以便在選舉過程中就能夠得以運(yùn)用。投票后的觀察報(bào)告大多與總結(jié)性觀察報(bào)告相對(duì)應(yīng)。一般來說，在選舉結(jié)束兩個(gè)月之內(nèi)，觀察團(tuán)要發(fā)布最終的總結(jié)性觀察報(bào)告。這份報(bào)告的內(nèi)容應(yīng)包括對(duì)整個(gè)選舉過程中所發(fā)現(xiàn)問題的全面而仔細(xì)的分析，找到問題的根源，提出改進(jìn)的措施。觀察報(bào)告的措詞要嚴(yán)謹(jǐn)，同時(shí)還要保證讓那些即使沒有經(jīng)過任何專業(yè)訓(xùn)練的人也能夠輕松地理解報(bào)告的內(nèi)容。報(bào)告里所有的聲明都要有事實(shí)依據(jù)，不要引用可疑的材料。最后的觀察報(bào)告應(yīng)當(dāng)涵蓋以下主要內(nèi)容：一是總體的政治環(huán)境總結(jié)，二是對(duì)選舉管理部門的評(píng)價(jià)，三是對(duì)選舉爭議處理方式的分析，四是對(duì)競選活動(dòng)的描述和評(píng)議，五是對(duì)投票結(jié)果是否公正準(zhǔn)確的判斷，六是對(duì)下一次選舉以及選舉法修改的建議?？傊x舉觀察報(bào)告應(yīng)該能夠幫助公眾清晰地了解整個(gè)選舉過程，所提出的建議應(yīng)該能夠有助于進(jìn)一步提高選舉和立法的質(zhì)量，減少選舉中的舞弊行為，增強(qiáng)公眾對(duì)選舉的信心，對(duì)下次選舉觀察能夠起到借鑒作用。

四、我國落實(shí)選舉監(jiān)督權(quán)的探討

雖然選舉監(jiān)督獲得了我國憲法和選舉法的認(rèn)可，但是在各級(jí)各類選舉中，選舉監(jiān)督制度基本上還沒有得以落實(shí)，已有的選舉監(jiān)督活動(dòng)也往往因?yàn)閹煶鰺o名而影響甚微。令人欣慰的是，自上世紀(jì)90年代以來，選舉觀察活動(dòng)在我國部分省區(qū)的村委會(huì)、居委會(huì)選舉中都一直存在著，觀察員隊(duì)伍的構(gòu)成也日趨多樣化，不僅有來自國內(nèi)高校、科研機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)委派的觀察員，也有來自國際的觀察員。2005年廣東省民政廳和湖北省民政廳首次以書面文件的形式對(duì)村委會(huì)選舉觀察作出規(guī)范，這也是迄今為止這樣做的僅有的兩個(gè)省份[17]。

我國的選舉監(jiān)督不管從監(jiān)督的范圍、參與的程度，還是從法律規(guī)范和操作程序上都與國際標(biāo)準(zhǔn)的基本要求還相去甚遠(yuǎn)，所以說我國選舉監(jiān)督仍然處于起步和探索階段，選舉監(jiān)督的法權(quán)還很難落實(shí)。以選舉觀察為例，就可以發(fā)現(xiàn)我國的選舉監(jiān)督還存在諸多問題。首先，選舉觀察僅僅局限在部分村委會(huì)、居委會(huì)等基層選舉中，在人大代表和其他更高層面的各級(jí)各類選舉中仍是禁區(qū)。其次，選舉觀察活動(dòng)主要由官方來組織，民間社會(huì)鮮有機(jī)會(huì)參與，觀察員主要由政府部門派出，其組織的透明度也就大打折扣，這就很難保證整個(gè)選舉監(jiān)督活動(dòng)的中立性。再次，觀察員培訓(xùn)時(shí)間太短，也缺乏專業(yè)人士的指導(dǎo)，觀察結(jié)束后僅向上級(jí)政府部門報(bào)告情況，一般民眾無從得知其觀察的內(nèi)容。最后，媒體報(bào)道的由民間組織和國際組織派出的觀察團(tuán)也僅限于零星案例，離系統(tǒng)化、制度化、專業(yè)化的要求還有不小的距離。

為了推動(dòng)我國選舉制度的不斷改革與完善，實(shí)現(xiàn)我國選舉公開、公正、透明的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)建立切實(shí)可行的選舉監(jiān)督制度并且不斷加以完善。借鑒國際上通行的做法，不失為我們建立選舉監(jiān)督制度的明智之舉。國際上通用的辦法就是采用選舉觀察制度對(duì)選舉進(jìn)行全程監(jiān)督，沒有觀察就沒有監(jiān)督，也就不能切實(shí)保障選民的選舉權(quán)利。系統(tǒng)的選舉觀察有助于監(jiān)督整個(gè)選舉活動(dòng)依照法定程序進(jìn)行，既可以增加選舉的透明度，又可以防止選舉舞弊。根據(jù)既有的經(jīng)驗(yàn)和我國現(xiàn)實(shí)政治發(fā)展的情形，人大代表、政協(xié)委員、法律工作者、離退休干部、教育工作者、媒體記者和非政府組織工作人員是選舉觀察與監(jiān)督的合適人選[18]。在國外的基層選舉中，除了由政黨派出的選舉觀察員之外，還有由候選人本人派出的選舉觀察員，我國代表候選人派出的觀察員與之類似，任務(wù)是向候選人報(bào)告選舉的情況。但是我國的選舉觀察在某些方面與國外明顯不同。比如我國選舉不存在國外那種政黨之間的競爭，主要是基層候選人個(gè)人之間的競爭。因此，在基層人大代表選舉之中，我國的選舉觀察主要應(yīng)該由候選人而非政黨派出的觀察員進(jìn)行。在這個(gè)基礎(chǔ)上，如果有些NG O組織已經(jīng)具備了一定條件，也可以開展一些選舉觀察活動(dòng)。將來如果有可能的話，就應(yīng)當(dāng)逐步建立全國性的選舉觀察組織[19]。代表候選人或者選民希望參與選舉觀察與監(jiān)督活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)提前與選舉委員會(huì)溝通，以方便在必要的時(shí)間和地點(diǎn)安排選舉監(jiān)督人。監(jiān)督人應(yīng)當(dāng)認(rèn)真做好選舉觀察記錄，及時(shí)與代表候選人和選民溝通。對(duì)觀察過程中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)當(dāng)盡可能保留各種文件材料和音像資料，以便出現(xiàn)選舉糾紛和訴訟時(shí)使用。選舉監(jiān)督的主要目的是發(fā)現(xiàn)選舉過程中的各種舞弊現(xiàn)象并提出解決問題的方法。誠然，監(jiān)督人員所觀察到的那些堅(jiān)定維護(hù)公正合法的選舉程序的現(xiàn)象，也要及時(shí)地向社會(huì)大眾公開，以增強(qiáng)人們對(duì)選舉政治的信心，使各種各樣的選舉活動(dòng)堅(jiān)定地邁向政治健康的道路[20]。

選舉監(jiān)督活動(dòng)能否順利地開展有賴于整個(gè)選舉制度的規(guī)范和完善。包括選舉法、地方組織法、選舉觀察規(guī)則和程序等在內(nèi)的法律體系越完善，選舉監(jiān)督和觀察活動(dòng)也就越能夠有切實(shí)保障；反之，與選舉監(jiān)督相關(guān)的法律體系越不完善，也就意味著選舉監(jiān)督和觀察活動(dòng)越難以開展。因此，作為選舉制度的一個(gè)重要組成部分，選舉監(jiān)督制度與選舉觀察活動(dòng)將隨著選舉制度的整體優(yōu)化而不斷發(fā)展，這也符合帕累托改進(jìn)的一般法則。選舉監(jiān)督的目標(biāo)就是要構(gòu)建真正符合民主選舉標(biāo)準(zhǔn)的選舉制度?？偟膩碚f就是要做到以下幾點(diǎn)：一是選舉必須按照法定標(biāo)準(zhǔn)定期開展；二是對(duì)人們選擇意愿的尊重，使公民有權(quán)普遍參與選舉；三是保障公民自由表達(dá)意見的權(quán)利；四是無歧視地尊重所有人的平等選舉權(quán)；五是誠實(shí)地計(jì)票并準(zhǔn)確地公布選舉結(jié)果。一言以蔽之，選舉監(jiān)督的目的就是從總體上為保障公民的選舉權(quán)與被選舉權(quán)創(chuàng)造條件，為公平而自由的各種選舉作出保障，最終實(shí)現(xiàn)客觀、公正、透明的選舉。

[1][11][15][17][18]李凡：《中國選舉觀察的探索》，載《背景與分析》第251期，世界與中國研究所，http://www.world-china.org/newsdetail.asp?newsid=3278.

[2]《列寧選集》（第3卷），人民出版社1972年版，第256頁。

[3][16]OSCE.Election Observation Ha n d b o o k.OSCE/ODIHR.2005:p p 7～81.

[4][7][9][10][14]中國選舉制度改革研究課題組：《建立中國人大選舉觀察制度》，載《背景與分析》第256期，世界與中國研究所，h t t p://w w w.w o r l d-c h i n a.o r g/n e w s d e t a i l.a s p?newsid=3355.

[5][8]UN.Declaration of Principles for International Election Observation and Code of Conduct for International Election Observers.New York:the United Nations,October27,2005:p 6.

[6]NDI.Recruiting and Training Observers.NDI website:www.n di.org.

[12]Da v i dM a s o n,Ellen We intraub.Federal Election Campaign Laws.The Federal Election Commission,April,2008.

[13]Kare Vo l lan.Observing Electronic Voting.Nordem Report.15/2005.

[19]ECOWA S Council of Elders.The Role of ECOWA Sin Election Observation Accra,Ghana.June,2004:p p 14～16.

[20]Taylor&Francis.Electoral Politics in Taiwan.Asian Affairs,Vo l.23,No.2,1996:p p.128～138.