□ 張 力，王方東

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

我國地方政府應(yīng)急預(yù)案建設(shè)探析

□ 張 力，王方東

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

應(yīng)急預(yù)案在應(yīng)對突發(fā)公共事件中發(fā)揮了重要作用。然而，我國地方政府的應(yīng)急預(yù)案在應(yīng)對突發(fā)事件中所起的作用還很有限。主要存在對應(yīng)急預(yù)案建設(shè)重要性的認(rèn)識不足；應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容可行性差；應(yīng)急預(yù)案宣傳缺乏廣度和深度等問題，因此，要從增強應(yīng)急預(yù)案建設(shè)重要性的意識，進一步加強預(yù)案內(nèi)容的針對性和可操作性，強化應(yīng)急預(yù)案演練，借鑒應(yīng)急預(yù)案的國際經(jīng)驗等方面，加強我國地方政府的應(yīng)急預(yù)案建設(shè)。

應(yīng)急預(yù)案建設(shè)；突發(fā)事件；宣傳；演練

改革開放以來，我國國民經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，與此同時，在公共安全方面也出現(xiàn)了諸多問題。為此，2006年1月8日，國務(wù)院發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（以下簡稱《預(yù)案》）。該《預(yù)案》是全國應(yīng)急預(yù)案體系的總綱，是指導(dǎo)預(yù)防和處置各類突發(fā)公共事件的規(guī)范性文件。此后，各部門、各級政府和各個專項應(yīng)急預(yù)案在《預(yù)案》的指導(dǎo)下紛紛出臺。

隨著在實際應(yīng)急工作中制定、修訂應(yīng)急預(yù)案和啟動應(yīng)急預(yù)案的增多，應(yīng)急預(yù)案在應(yīng)對突發(fā)公共事件中發(fā)揮了重要作用。但在不同的突發(fā)危機事件應(yīng)對過程中，應(yīng)急預(yù)案所起到的作用與功效卻是千差萬別。在啟動應(yīng)急預(yù)案之后，有的依然造成了巨大的影響和無可挽回的損失。為什么在應(yīng)對有些突發(fā)危機事件時，我們雖然及時啟動了應(yīng)急預(yù)案，卻對控制和化解危機幫助甚微？預(yù)案還要哪些方面需要進一步加強建設(shè)？筆者將從以下方面進行探討。

一、地方政府在應(yīng)急預(yù)案建設(shè)過程中存在的問題

目前，我國應(yīng)急預(yù)案框架體系已經(jīng)初步形成。但從應(yīng)對突發(fā)事件過程中暴露出的問題來看，應(yīng)急預(yù)案仍存在很多不足，甚至有些地方的應(yīng)急預(yù)案只是徒有虛名，根本起不了“救急”的作用。

（一）缺乏對應(yīng)急預(yù)案建設(shè)重要性的認(rèn)識

⒈對應(yīng)急預(yù)案編制的重要性認(rèn)識不足，預(yù)案針對性仍需加強。預(yù)案編制是一項專業(yè)性和系統(tǒng)性很強的工作，預(yù)案編制的好壞直接關(guān)系到實施的效果。有的是單純?yōu)榱藨?yīng)付監(jiān)管部門檢查而編制應(yīng)急預(yù)案，一旦檢查通過后，預(yù)案就被束之高閣。有的是起草人員沒經(jīng)過培訓(xùn)，照本宣科，使得地方、部門或具體單位的預(yù)案成為國家或省級預(yù)案的復(fù)制品。正是這種對編制部門預(yù)案或?qū)ｍ楊A(yù)案的重要性缺乏足夠的認(rèn)識，才導(dǎo)致了相關(guān)部門在遇到突發(fā)事件時的措手不及，甚至把本來可以預(yù)防和有效控制的災(zāi)難擴大了。

⒉對應(yīng)急預(yù)案的實質(zhì)性作用估計不足?！翱茖W(xué)發(fā)展觀”、“和諧社會”的一個重要內(nèi)容就是“安全發(fā)展”，就是“以人為本，生命至上”。建立和完善應(yīng)急體系，是及時有效地開展應(yīng)急救援工作的重要保障，是實現(xiàn)社會穩(wěn)定、安全發(fā)展的保證，是實現(xiàn)和諧社會的需要。但部分地方政府或企業(yè)負(fù)責(zé)人對事故的風(fēng)險認(rèn)識不到位，往往抱有僥幸心理，寄希望于不發(fā)生事故，缺乏防患意識和危機意識，缺乏對應(yīng)急預(yù)案的實質(zhì)性作用的了解。［1］

（二）應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容可行性差

⒈預(yù)案要素不夠全面。預(yù)案內(nèi)容、處置程序和方案繁瑣難懂及職責(zé)、分工不清，使企事業(yè)單位、社區(qū)制定的預(yù)案與政府及相關(guān)部門預(yù)案的銜接性不夠。由于缺乏統(tǒng)一的組織和指揮，而直接影響了救援工作的高效開展。在預(yù)案中，對不同級別的預(yù)警，各部門應(yīng)做什么，具體工作人員應(yīng)做什么，規(guī)定得還很不清楚。對不同的事故應(yīng)由哪些人到場也無規(guī)定，以致發(fā)生突發(fā)事件時，領(lǐng)導(dǎo)怕?lián)?zé)任幾乎全部到場，即把政府搬到了現(xiàn)場，既影響了正常工作，也加重了事件發(fā)生所在地政府、部門或具體單位的負(fù)擔(dān)，而且因政出多門，影響了應(yīng)對工作的效率。

⒉預(yù)案演練走過場，流于形式。政府及部門出于行政經(jīng)費的考慮、企業(yè)擔(dān)心影響生產(chǎn)經(jīng)營或增加經(jīng)營成本，在編制預(yù)案后都不能結(jié)合當(dāng)?shù)亍⑵髽I(yè)自身可能發(fā)生的事故認(rèn)真地組織預(yù)案演練，即使有演練，對演練的主要內(nèi)容、演練過程存在的問題和缺陷也不作詳細(xì)的記錄和總結(jié)，未對應(yīng)急預(yù)案實行動態(tài)管理。

⒊不能及時修改、完善應(yīng)急預(yù)案。預(yù)案不及時修訂，成了過期檔案。有的單位相關(guān)人員已調(diào)動，場地也已變動，但預(yù)案不修訂，造成責(zé)任人不明確。因為預(yù)案是一個與時俱進的、完整的、指導(dǎo)性極強的應(yīng)急布置，所以必須進行實地演練和不斷更新，需要有一個具體指導(dǎo)、檢查、督促的長效機制，這樣，才能使其在重大災(zāi)難面前發(fā)揮不可替代的作用。否則，一旦發(fā)生重大突發(fā)事件和自然災(zāi)害，后果就不堪設(shè)想。

（三）應(yīng)急預(yù)案宣傳缺乏廣度和深度

各級政府及有關(guān)部門對開展應(yīng)急救援宣傳教育和培訓(xùn)的認(rèn)識不到位，重視程度不夠。有的單位有預(yù)案（如應(yīng)對自然災(zāi)害），但在本單位并不是人人皆知，更不向相關(guān)群體公布，只有少數(shù)人知道，而突發(fā)事件一旦發(fā)生，相關(guān)人員和群眾則不知所措。有些部門的預(yù)案完成之后從沒演練過，群眾根本不知道有預(yù)案，因而預(yù)案失去了存在的意義。有的演練不具規(guī)模，群眾參與度低，起不到指導(dǎo)群眾、調(diào)動大范圍人群應(yīng)急的效果，沒有實戰(zhàn)作用。

二、完善突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案建設(shè)的對策

（一）增強對應(yīng)急預(yù)案建設(shè)重要性的認(rèn)識

⒈建立健全專家隊伍，組織各方面專家，重點開展災(zāi)情會商、災(zāi)區(qū)的現(xiàn)場評估及災(zāi)害管理的業(yè)務(wù)咨詢工作。根據(jù)有關(guān)部門提供的災(zāi)害預(yù)警預(yù)報信息，結(jié)合預(yù)警地區(qū)的自然條件、人口和社會經(jīng)濟背景數(shù)據(jù)庫進行分析評估，各級組織和領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)及時對可能受到災(zāi)害威脅的相關(guān)地區(qū)的人們作出災(zāi)情預(yù)警。［2］根據(jù)災(zāi)情預(yù)警，預(yù)計災(zāi)害可能造成嚴(yán)重人員傷亡和財產(chǎn)損失，大量人員需要緊急轉(zhuǎn)移安置或生活救助，各級政府組織應(yīng)做好應(yīng)急準(zhǔn)備或采取應(yīng)急措施。

⒉提高民眾應(yīng)對突發(fā)事件的素質(zhì)。把各項應(yīng)急預(yù)案全面落到實處，還需要做大量深入細(xì)致的工作，特別是平時的教育與訓(xùn)練必須加強，從而切實提高民眾應(yīng)對災(zāi)害的素質(zhì)，只有這樣，才能增強全社會應(yīng)對突發(fā)事件的能力。聯(lián)合國在1999年“國際防災(zāi)戰(zhàn)略”中提出的“在21世紀(jì)建設(shè)更安全的世界”的三大戰(zhàn)略之一，就是倡導(dǎo)中心下移，從強調(diào)“政府的作用”轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暋敖ㄔO(shè)應(yīng)對災(zāi)害能力強的社區(qū)”。目前，安全社區(qū)的建設(shè)在全世界被推廣，并通過教育、溝通、培訓(xùn)等方式，提高社區(qū)民眾的自救能力。

應(yīng)急預(yù)案相關(guān)職能部門及其人員要提高危機意識和責(zé)任意識，明確應(yīng)急工作程序，提高應(yīng)急處置和協(xié)調(diào)能力。在此基礎(chǔ)上，確保所有民眾具備基本的應(yīng)急技能，熟悉應(yīng)急預(yù)案，提高應(yīng)急水平；把群眾自救互救為內(nèi)容的宣傳教育納入安全生產(chǎn)宣傳教育總體規(guī)劃，加強對民眾安全知識的培訓(xùn)教育。拓寬宣教渠道，創(chuàng)新宣教形式，努力推進應(yīng)急管理進機關(guān)、進社區(qū)、進企業(yè)、進學(xué)校、進鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（二）進一步增強預(yù)案內(nèi)容的針對性和可操作性

⒈增強應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容的針對性。各部門在編制應(yīng)急預(yù)案時要有針對性地結(jié)合各部門自身可能出現(xiàn)突發(fā)事件的特點、事件影響程度等情況進行認(rèn)真分析，并增加防控事故的具體措施。建議企事業(yè)單位、社區(qū)或地方政府部門在編制應(yīng)急預(yù)案過程中，要積極與安全技術(shù)專家進行溝通，使其協(xié)助編寫預(yù)案，或委托具備條件的相關(guān)中介機構(gòu)編制預(yù)案，發(fā)揮他們在應(yīng)急技術(shù)等方面的優(yōu)勢，增強應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容的針對性。

⒉增強應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容的可操作性。為保證預(yù)案的可操作性，避免因人員變動導(dǎo)致預(yù)案難以操作的情況，在預(yù)案編訂過程中，建議地方政府及各部門、各企事業(yè)單位、社區(qū)制訂各類預(yù)案的指揮機構(gòu)、工作組、應(yīng)急隊伍的負(fù)責(zé)人只明確到職務(wù)，不細(xì)化到個人；應(yīng)急隊伍組成人員、應(yīng)急保障資源等需細(xì)化到個人，可作為預(yù)案的附件，以便及時進行更新修改；在編制科學(xué)規(guī)范的應(yīng)急預(yù)案的同時，應(yīng)組織開展應(yīng)急演練工作，根據(jù)演練中發(fā)現(xiàn)的問題與不足，及時修訂預(yù)案，使之更具有可操作性。

⒊加強應(yīng)急預(yù)案之間的銜接。為保持預(yù)案的縱向統(tǒng)一性，需要保證本級預(yù)案中的響應(yīng)級別、處置措施等內(nèi)容與上級預(yù)案的對應(yīng)內(nèi)容統(tǒng)一和延續(xù)，與上級預(yù)案沖突的，要以上級預(yù)案為標(biāo)準(zhǔn)進行修改；為保持預(yù)案的橫向統(tǒng)一性，需要保證關(guān)聯(lián)預(yù)案之間的統(tǒng)一，特別是關(guān)聯(lián)預(yù)案的應(yīng)急指揮、響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任分工、應(yīng)急措施等內(nèi)容不能發(fā)生沖突或自相矛盾。比如在應(yīng)急預(yù)案體系中，企事業(yè)單位、社區(qū)應(yīng)急組織指揮體系應(yīng)考慮與政府形成銜接，結(jié)合當(dāng)?shù)卣A(yù)案的內(nèi)容，考慮增加政府相關(guān)部門及其負(fù)責(zé)人的聯(lián)系方式；政府預(yù)案中增加存在重大危險源和可提供特殊救援設(shè)備的企業(yè)負(fù)責(zé)人聯(lián)系方式；同級相關(guān)部門預(yù)案要考慮到各自功能的搭配和協(xié)作；地方政府主管部門之間、政府主管部門和企事業(yè)單位之間應(yīng)建立突發(fā)事件的應(yīng)急報告和信息溝通機制，對重大突發(fā)事件進行報告和溝通，確保突發(fā)事件發(fā)生后，政府相關(guān)部門、企事業(yè)單位、社區(qū)能協(xié)調(diào)一致地采取應(yīng)急救援行動。

⒋加強應(yīng)急預(yù)案改進的持續(xù)性。為保證應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、合理性以及與實際情況相符合，應(yīng)急預(yù)案編制完成后，預(yù)案編制單位應(yīng)組織內(nèi)部審查。部分應(yīng)急預(yù)案和認(rèn)為需進行評審的部門應(yīng)急預(yù)案應(yīng)組織外部評審，并經(jīng)涉及本應(yīng)急預(yù)案的有關(guān)部門認(rèn)可。內(nèi)部審查由預(yù)案編制單位自行組織，并經(jīng)編制單位內(nèi)部相關(guān)部門認(rèn)可。部門應(yīng)急預(yù)案的外部評審由預(yù)案編制單位邀請專家、上級機構(gòu)和預(yù)案涉及有關(guān)部門對預(yù)案進行評審；企業(yè)應(yīng)急預(yù)案的外部評審由上級主管部門或負(fù)有相關(guān)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，根據(jù)工作需要或受企業(yè)委托，組織有關(guān)專家、相關(guān)部門對預(yù)案進行評審。

（三）加強應(yīng)急預(yù)案的演練

應(yīng)急演練是預(yù)案管理中一項綜合性、全員性、經(jīng)常性、基礎(chǔ)性的工作，其根本目的是要提高相關(guān)部門在處置突發(fā)事件中的組織指揮、配合響應(yīng)、物資供給、技術(shù)支持、心理素質(zhì)等方面的綜合能力。因此，要有計劃地組織開展各種形式的應(yīng)急演練工作，預(yù)案演練要注重實效，增強預(yù)案演練場景的仿真程度。切實通過演練，達(dá)到檢驗預(yù)案、磨合機制、鍛煉隊伍的目的。

要使應(yīng)急預(yù)案演練收到預(yù)期效果，必須防止以下三種傾向：一是不能從嚴(yán)的傾向。一些人認(rèn)為，應(yīng)急預(yù)案演練是領(lǐng)導(dǎo)、安全生產(chǎn)管理部門的事，對于在應(yīng)急預(yù)案演練中全員參加、全要素訓(xùn)練、全方位投入、全過程控制，達(dá)到上下協(xié)同、左右配合、立體演練的重要性認(rèn)識不足，使得應(yīng)急預(yù)案演練不夠嚴(yán)密。為此，地方政府以及各部門必須建立健全保障從嚴(yán)開展應(yīng)急預(yù)案演練的制度，從應(yīng)急預(yù)案演練計劃的下達(dá)、項目的安排、過程的監(jiān)督以及人財物的投入等方面，都要嚴(yán)格對照應(yīng)急預(yù)案演練的大綱和計劃逐項落實，每演練一個科目、一項內(nèi)容、一個階段，都要按照演練標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)期目標(biāo)進行嚴(yán)格驗收，發(fā)現(xiàn)不到位特別是弄虛作假的項目或環(huán)節(jié)，除了要重新演練外，還要根據(jù)規(guī)章制度嚴(yán)格處罰。應(yīng)急預(yù)案演練是一項系統(tǒng)工程，必須有一支懂安全、善組織、會協(xié)調(diào)的骨干隊伍嚴(yán)把演練的各個關(guān)口，才能確保預(yù)案演練的效果。二是不會從嚴(yán)的傾向。在基層開展的應(yīng)急預(yù)案演練中，一些組織者對需要演練的應(yīng)急預(yù)案不熟悉，不能及時發(fā)現(xiàn)演練中存在的問題，無法做到“嚴(yán)之有理”，“嚴(yán)之有據(jù)”，嚴(yán)到點子上。因此，應(yīng)急預(yù)案演練的組織指揮者必須熟知應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容，準(zhǔn)確把握演練的標(biāo)準(zhǔn)。在組織演練時，要科學(xué)設(shè)定演練目標(biāo)，通過全體人員的不懈努力，實現(xiàn)演練目標(biāo)。同時，要熟知

預(yù)案演練的組織方法，只有方法對，才能嚴(yán)而有道，嚴(yán)而有序，事半功倍。否則，無論組織者投入多大的精力，設(shè)置多么嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，其結(jié)果只能是事與愿違。三是不敢從嚴(yán)的傾向。在演練初期，由于一部分人對預(yù)案不熟悉，心理素質(zhì)不過關(guān)，相互配合不默契，有可能在演練的過程中出現(xiàn)意外。面對這種狀況，一些人就縮短應(yīng)急預(yù)案演練的時間，降低難度和標(biāo)準(zhǔn)，使從嚴(yán)開展應(yīng)急預(yù)案演練喊在口頭上、寫在文件里、講在會議中。開展應(yīng)急預(yù)案從表面上看好像是影響了部門的經(jīng)濟效益，其實，安全才是最大的效益，最大的節(jié)約。如果沒有安全作保障，部門的正常工作就無法保證，一旦發(fā)生事故，將造成巨大的經(jīng)濟損失，其產(chǎn)生的社會影響和給群眾帶來的傷害用再多的金錢也難以彌補。因此，在應(yīng)急預(yù)案演練中不能因為擔(dān)心發(fā)生風(fēng)險就降低演練等級和標(biāo)準(zhǔn)。從嚴(yán)組織應(yīng)急預(yù)案演練對于組織者來說是一個嚴(yán)峻的考驗。敢不敢在演練中來實的、動真的，不是方法問題，而是態(tài)度問題。［3］只有嚴(yán)按照標(biāo)準(zhǔn)組織職工進行應(yīng)急預(yù)案演練，才能使演練收到預(yù)期的效果。比如對于安全生產(chǎn)部門，應(yīng)在職責(zé)中加入代表省政府對各部門應(yīng)急預(yù)案的建立、更新、設(shè)計、定期演練的督查和演練職責(zé)，對各部門演練過程進行指導(dǎo)、檢查。各級政府應(yīng)樹立科學(xué)發(fā)展、防患于未然的責(zé)任意識，在應(yīng)急預(yù)案的設(shè)計、演練上要不斷更新，定期檢查，做好記錄。各部門每年要設(shè)置演練的計劃，結(jié)合國內(nèi)外形勢和本部門業(yè)務(wù)實際進行必要的演練。要有一定規(guī)模的演練培訓(xùn)，有一定數(shù)量的群眾參加，確保一定比例的業(yè)務(wù)人員有培訓(xùn)、演練的實踐經(jīng)驗。［4］

［1］我國的應(yīng)急體系建設(shè)存在的主要問題及對策［EB／OL］.安全管理網(wǎng)，2011－07－19.

［2］張麗莎，陳寶珍.突發(fā)事件來臨，你準(zhǔn)備好了嗎？——學(xué)習(xí)國家應(yīng)急預(yù)案［M］.科學(xué)出版社，2009.

［3］唐宗禮.預(yù)案演練的三種傾向［N］.國家安全生產(chǎn)報，2010－05－20.

［4］趙明，阮繼鋒，張杰.預(yù)案編制和實施過程中存在的突出問題及對策［A］.中國職業(yè)安全健康協(xié)會2009年學(xué)術(shù)年會論文集［C］.

（責(zé)任編輯：牟春野）

On the Construction of Contingency Plans for China＇s Local Governments

Zhang Li，Wang Fangdong

Contingency plans played an important role in responding to public emergencies.However，the role of local government contingency plans to respond to emergencies is still very limited.There is awareness of the importance of contingency plans for construction；feasibility of contingency plans for contents of the lack of necessary drill；contingency plans for public education，training，lack of breadth and depth.Therefore，from enhanced awareness of the importance of contingency plans for the construction，to further strengthen the relevance of the plan content and operability，strengthen the emergency response plan exercise；learn from the international experience of the contingency plans and other aspects of contingency plans for construction to strengthen local governments in China.

contingency plans for construction；emergencies；publicity；drill

D630.8

A

1007－8207（2012）02－0040－03

2011－11－12

張力 （1955—），男，河北武強人，中共吉林省委黨校 （吉林省行政學(xué)院）研究員，研究方向為人才管理；

王方東 （1955—），男，吉林遼源人，中共吉林省委黨校 （吉林省行政學(xué)院）公共管理教研部副教授，研究方向為公共管理、公務(wù)員制度。