破除政府特殊經(jīng)濟利益

?◎ 文 汪玉凱

（汪玉凱： 國家行政學(xué)院教授、中國行政體制改革研究會副會長）

中國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型在很大程度上取決于政府本身的轉(zhuǎn)型；而中國政府轉(zhuǎn)型在很大程度上又取決于能否破除政府自身的特殊利益行為。

在整個“十二五”期間，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式將是貫穿其中的一條主線。但在筆者看來，中國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型在很大程度上取決于政府本身的轉(zhuǎn)型；而中國政府轉(zhuǎn)型在很大程度上又取決于能否破除政府自身的特殊利益行為。

防止政府利益演化為特殊經(jīng)濟利益

根據(jù)諾斯的理論，國家有兩種職能：一是促進社會福利最大化；二是追求自身利益的最大化。這兩個職能有時是相互矛盾的。

諾斯根據(jù)不同國家對兩個職能的側(cè)重點不同，把國家分為三種，即“中性”的國家、契約的國家和掠奪型的國家。他認為能促進社會福利最大化的國家屬于前兩種類型，這類國家能夠提供有效產(chǎn)權(quán)制度安排、平衡各種利益集團之間的利益。而把自身利益放在第一位的是掠奪型國家。這類國家以促進統(tǒng)治者利益最大化為己任，無心提供有效產(chǎn)權(quán)制度安排，在各種利益集團之間更傾向于統(tǒng)治者自身利益。

如果把政府自身利益異化為特殊利益，特別是追逐經(jīng)濟利益，就是極端錯誤的。我們反對的是政府的特殊利益，尤其是政府的經(jīng)濟利益。

就政府的本質(zhì)而言，政府的所作所為都應(yīng)和“公共”相聯(lián)系：代表公共利益、行使公共權(quán)力、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)、維護公共秩序、承擔公共責(zé)任。這實際說明政府、市場、社會三者是互補關(guān)系。其中，政府是公共部門的最主要組織，市場不能解決的問題才由政府公共部門出面來解決，而政府的公共部門的所作所為不能以營利為目的。在政府和市場雙重失靈的領(lǐng)域，則由社會承擔。當然，政府也有失靈的地方，政府解決的是多數(shù)人的問題，但無法為每個人提供個性化服務(wù)。比如，政府只能提供九年義務(wù)教育，但卻無法滿足小孩上貴族學(xué)校這種個性化的需求。這一部分，只能交由市場解決。當然，個性化需求越強烈，社會可能越發(fā)達。

但在現(xiàn)實生活中，政府存在自身特殊利益是一種普遍現(xiàn)象。政府既是國家利益執(zhí)行者，同時又是人民利益的代表者。國家利益和人民利益盡管根本上是一致的，但在現(xiàn)實生活中常常是有明顯沖突的。比如，目前中國存在的國富民窮問題，就是國家利益和人民利益在分配領(lǐng)域沖突的反映。

在缺乏對政府有效監(jiān)管、權(quán)力有效制約的體制框架下，國家利益給政府追求自身特殊利益提供了很大的制度和政策空間。政府可以用維護國家利益為托詞，謀求自身特殊利益的最大化，國家利益也就成為侵害群眾利益的借口。因此，政府行為是否端正、制定的公共政策能否代表公平正義，就成為人們衡量一個政府好壞的重要尺度，也是社會評價一個政府是否追求自身特殊利益的重要指標。

中國政府特殊利益在膨脹

一是政府過度主導(dǎo)經(jīng)濟生活，由此容易導(dǎo)致政府與民爭利。具體包括政府招商引資；開辦國有企業(yè)；直接投資；經(jīng)營城市；土地征用與出讓等?，F(xiàn)在政府在城市周邊拿地越來越困難，因為農(nóng)民都知道土地要增值?，F(xiàn)在的城市化發(fā)展模式對農(nóng)民形成了雙重剝奪。一方面，農(nóng)村向城市提供了源源不斷的廉價勞動力，但是農(nóng)民工在城市中卻沒有基本的社會保障。另一方面，城市化成為圈地化，農(nóng)民基本上被排斥在獲取土地城市化后的增值收益之外，這再次構(gòu)成對農(nóng)民的剝奪。

政府與民爭利，還表現(xiàn)在政府過多開辦國有企業(yè)以及國企任職的官員拿高薪。國有企業(yè)主要應(yīng)該集中在市場不能企及的公共領(lǐng)域，從競爭性領(lǐng)域退出。要堅決廢除國有企業(yè)的高管層拿高薪的制度。其基本原則是，凡是能在國有企業(yè)和黨政部門輪回任職的官員，工資可以比在政府任職略高一些，但一律不能拿市場高薪?？偨?jīng)理的待遇要與企業(yè)的業(yè)績相聯(lián)系，可以拿高薪，但必須經(jīng)由公開招聘，且永遠不能回到黨政部門當官。

正是由于政府存在著明顯的與民爭利現(xiàn)象，從而強化了其特殊利益傾向：如權(quán)力部門化、部門利益化、部門利益法定化、利益?zhèn)€人化。

二是形成特權(quán)頑癥。我們已經(jīng)形成了一個由特權(quán)支撐的、巨大的官僚體系，這在世界上是少見的。比如領(lǐng)導(dǎo)干部享有個人專車，這在世界上許多國家，別說退休領(lǐng)導(dǎo)人員不可能擁有專車，連在職官員也不可能有那么多人擁有專車。但在中國卻暢行無阻。盡管社會對“三公消費”（公車消費、公款招待、公款出國）有很多質(zhì)疑的聲音，但這個問題依然長期得不到應(yīng)有解決，甚至至今仍是一本糊涂賬。

三是公共屬性被異化，政府過度關(guān)注自身利益。由于強勢利益集團干擾太多，使收入分配制度改革從2006年提出以來至今難有大的突破。如果說過去中國更多的是面臨著改革派與保守派的爭論，到目前為止，已經(jīng)在很大程度上變成了利益之爭。有人說，中國的權(quán)力、資源、資本三者疊加已經(jīng)形成了巨大的利益集團，正在吞噬全國人民的福利。以壟斷行業(yè)為例，2008年全國在壟斷行業(yè)就業(yè)的人群只占全國就業(yè)人群的8%，但是卻拿走了全國工資福利的一半，形成了巨大的行業(yè)不公。

政府特殊利益膨脹，造成行政壟斷嚴重，市場規(guī)則被破壞，導(dǎo)致公共政策制定的公平、公正性受到質(zhì)疑，政府公信力下降。目前中國群體性事件每年發(fā)生近10萬起，這與政府的公共治理不當甚至侵害公眾利益有直接關(guān)系，值得我們警醒。

關(guān)鍵是抑制政府的特殊利益

一是理念上要破除政府可以有自身特殊利益甚至將之合法化的思維。這一點也許是最重要的一個方面。因為在許多政府官員頭腦中，不僅看不到處理國家利益和人民利益之間關(guān)系的復(fù)雜性，而且往往將之簡單化，還自覺不自覺地捍衛(wèi)自身的特殊經(jīng)濟利益，甚至將之合法化。

二是要界定政府、市場和社會的邊界，把政府行為的行駛嚴格限制在公共領(lǐng)域。從根本上說，政府只有不亂作為，不越權(quán)，才能從根本上有效遏制政府的特殊經(jīng)濟利益。

三是按照上述思路，加快政府自身改革的步伐，包括減少行政審批、鏟除腐敗溫床，公開官員財產(chǎn)，降低行政成本，廢除各種不合理的特權(quán)。從全球看，很少有國家像中國的審批范圍這樣廣、面這樣寬、程序這樣不規(guī)范、自由裁量權(quán)這樣大。中國的審批制度實際上已經(jīng)演變成一個由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟的怪胎。這個怪胎反過來是要“吃人”的。有這么多的官員在這個怪胎面前“敗下陣”來，就是很好的注釋。

資料顯示，從黨的十六大以來，中國每年抓出的省部級腐敗分子平均達到8人，而2009年竟然達到20人。反映了腐敗蔓延的勢頭還沒有得到有效的遏制。實際上，中國的腐敗問題在一定程度上是當前的體制機制所導(dǎo)致的。1974年之前的香港也很腐敗，1974年，香港創(chuàng)建了廉政公署，廉政公署完全獨立，只向總督負責(zé)，公署對工作人員的素質(zhì)要求及管理非常嚴格，工作人員有任何瑕疵都要離開。從此，香港的廉潔度直線上升，在全世界公共治理評價中，廉潔指數(shù)近幾年連續(xù)排在世界前幾位。香港反腐成功的例子再一次證明鄧小平所說的，制度好可以使壞的行為受到約束，制度不好可以使好人走向反面。

所以，要大刀闊斧地改革干部選拔制度。在官員的財產(chǎn)申報與公開、加大對官員的問責(zé)等方面要有實質(zhì)性的改革舉措。說到底，中國的改革只有在政治體制改革層面有了真正的進展，才能真正取信于民，未來改革才能夠步入一個新的境界，2020年建成完善的社會主義經(jīng)濟體制的目標才有可能實現(xiàn)。