推進(jìn)我國食品安全監(jiān)管城鄉(xiāng)一體化問題研究

張煒達(dá)

（西北大學(xué) a.經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院；b.法學(xué)院，西安 710127）

推進(jìn)我國食品安全監(jiān)管城鄉(xiāng)一體化問題研究

張煒達(dá)a,b

（西北大學(xué) a.經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院；b.法學(xué)院，西安 710127）

我國城鄉(xiāng)食品安全狀況差異明顯，農(nóng)村食品安全監(jiān)管缺位，農(nóng)民合法權(quán)益得不到應(yīng)有的保障，影響了社會(huì)和諧與穩(wěn)定。文章在分析城鄉(xiāng)間消費(fèi)水平、消費(fèi)觀念、受教育程度、信息獲取等方面存在的差距的基礎(chǔ)上，指出了推進(jìn)食品安全監(jiān)管城鄉(xiāng)一體化的障礙因素，并提出了推進(jìn)食品安全監(jiān)管城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)實(shí)路徑。

食品安全監(jiān)管；城鄉(xiāng)一體化；障礙；體制創(chuàng)新；消費(fèi)安全

城鄉(xiāng)一體化作為一個(gè)發(fā)展過程，意指在承認(rèn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異性及互補(bǔ)性的前提和基礎(chǔ)上，將城鄉(xiāng)作為一個(gè)整體，統(tǒng)籌謀劃、綜合研究，通過城鄉(xiāng)人口、技術(shù)、資本、資源等要素的雙向互動(dòng)，構(gòu)建城鄉(xiāng)相互融合、互為資源、互為市場、互相服務(wù)的制度安排。城鄉(xiāng)一體化旨在改變傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的弊詬，讓農(nóng)民享受到與城鎮(zhèn)居民同樣的待遇和實(shí)惠，使整個(gè)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。在食品安全監(jiān)管方面，通過實(shí)施城鄉(xiāng)監(jiān)管一體化，可以促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)監(jiān)管資源城鄉(xiāng)配置均衡化、監(jiān)管服務(wù)均等化，有助于消除農(nóng)村監(jiān)管空白或盲點(diǎn)，切實(shí)解決影響和危害廣大農(nóng)民群眾食品安全的問題。食品安全監(jiān)管城鄉(xiāng)一體化本質(zhì)在于建立食品安全監(jiān)管長效機(jī)制，突出基層公共服務(wù)和社會(huì)管理職能，逐步實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管重心向農(nóng)村及城鄉(xiāng)結(jié)合部有序轉(zhuǎn)移，建立起覆蓋基層的食品安全監(jiān)管體系，使城鄉(xiāng)間的食品安全差距逐步縮小，以此有力地推進(jìn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。

一、我國城鄉(xiāng)食品安全狀況差異性及其原因分析

“民以食為天、食以安為先”，食品是人類生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，食品安全是食品提供的內(nèi)在要求。食品安全不僅直接影響到廣大人民群眾的身體健康和生命安全，而且還關(guān)系著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定、社會(huì)和諧。為保證食品安全，國家于2009年頒布了《食品安全法》及其實(shí)施條例，并對(duì)食品安全監(jiān)管體制進(jìn)行改革，明確各職能部門的職責(zé)，著力理順食品安全監(jiān)管體系，使食品安全狀況得到了一定的改善。但當(dāng)前食品安全形勢依然嚴(yán)峻，尤其是農(nóng)村食品安全狀況不容樂觀。商務(wù)部2008年對(duì)全國流通領(lǐng)域食品安全狀況進(jìn)行了為期半年的全面系統(tǒng)調(diào)查，調(diào)查結(jié)果表明，城市市場食品安全管理水平不斷提升，而農(nóng)村食品安全總體形勢欠佳。突出表現(xiàn)為農(nóng)村市場監(jiān)管不到位，制售假冒偽劣食品、過期食品、散裝食品、無標(biāo)簽標(biāo)識(shí)食品等現(xiàn)象普遍。

農(nóng)村食品安全狀況與城市相比，差異明顯，究其原因，主要與城鄉(xiāng)間在消費(fèi)水平、消費(fèi)觀念、受教育程度、信息獲取等方面存在的差距相關(guān)。

1.城鄉(xiāng)消費(fèi)水平及消費(fèi)觀念的影響。消費(fèi)水平及消費(fèi)觀念往往取決于收入水平的高低。依據(jù)凱恩斯絕對(duì)收入假說理論，當(dāng)前消費(fèi)取決于當(dāng)前收入。按照邊際消費(fèi)傾向遞減的規(guī)律，依感性經(jīng)驗(yàn)，居民和家庭在收入水平比較低的時(shí)候，必然要消費(fèi)掉大部分的收入以保證日常生活。當(dāng)收入水平上升到一定程度的時(shí)候，居民和家庭就會(huì)在各個(gè)人生階段上對(duì)消費(fèi)進(jìn)行分配，以實(shí)現(xiàn)效用的最大化。[1]可見，影響消費(fèi)的主要變量就是收入，收入的變化會(huì)引起消費(fèi)者在選擇商品時(shí)所追求利益的變化。對(duì)于食品消費(fèi)來說，收入水平越高，食品消費(fèi)需求就愈趨向從價(jià)格優(yōu)先向品質(zhì)優(yōu)先方向發(fā)展。收入差距決定了食品消費(fèi)價(jià)值取向的差異。[2]28改革開放以來，我國城鄉(xiāng)居民收入水平顯著提高，但城鄉(xiāng)居民收入差距也呈現(xiàn)出持續(xù)擴(kuò)大的趨勢。1978年到2010年，我國城鄉(xiāng)居民收入差距狀況呈現(xiàn)出先縮小后擴(kuò)大的態(tài)勢。1978年到1983年，城鄉(xiāng)收入差距逐年縮小，城鄉(xiāng)收入比率（以農(nóng)民收入為1）從2.56縮減至1.82。1983年起，城鄉(xiāng)收入差距雖有起伏，但總體趨勢是逐年上升，到2010年，城鄉(xiāng)居民收入差距指數(shù)已達(dá)到3.23，是1978年的1.26倍。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)一個(gè)國家人均GDP處于800—1000美元階段時(shí)，城鄉(xiāng)居民收入差距指數(shù)為1.70。顯然，依統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，目前我國城鄉(xiāng)居民收入差距過高。以上僅是可統(tǒng)計(jì)的收入差距，如果將農(nóng)民收入當(dāng)中用于來年生產(chǎn)的投入扣除，再將城鎮(zhèn)居民享受的公費(fèi)醫(yī)療、國家對(duì)公辦教育財(cái)政補(bǔ)貼、養(yǎng)老金保障、失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活救濟(jì)等福利因素計(jì)算在內(nèi)，城鄉(xiāng)居民之間的實(shí)際收入差距可能要達(dá)到5—6倍。由于城鄉(xiāng)居民間實(shí)際收入差距較大，導(dǎo)致二者消費(fèi)結(jié)構(gòu)差異明顯。[3]根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2011》數(shù)據(jù)顯示，2010年，城鎮(zhèn)居民家庭平均每人全年消費(fèi)性支出為 13471.45元，農(nóng)村居民家庭為4381.82元，二者相差近萬元。其中消費(fèi)類型中差距最大的一項(xiàng)是食品支出，城鎮(zhèn)消費(fèi)支出為4804.71元，農(nóng)村消費(fèi)支出為1800.67元。上述數(shù)據(jù)表明，城鎮(zhèn)家庭的消費(fèi)水平明顯要高于農(nóng)村家庭的消費(fèi)水平。此外，由于城鄉(xiāng)居民在享受醫(yī)療、教育、生活保障等方面的差異，加之農(nóng)村家庭人口相對(duì)較多，使得教育和醫(yī)療等發(fā)展型消費(fèi)數(shù)額和比例增加，消耗了農(nóng)村家庭相當(dāng)部分的支付能力，作為生存型消費(fèi)支出的食品支出，在數(shù)額和比例上被迫減少。農(nóng)村居民食品消費(fèi)更多考慮的是價(jià)格因素，對(duì)食品安全的需求只能相對(duì)偏低。而城鎮(zhèn)居民食品支出更多趨向?qū)κ称菲焚|(zhì)的要求。

2.城鄉(xiāng)居民受教育程度對(duì)食品安全支付意愿的影響。消費(fèi)者對(duì)食品安全的支付意愿是指消費(fèi)者對(duì)食品安全改善所愿意支付的資金，既反映了消費(fèi)者對(duì)食品安全改善的價(jià)值評(píng)價(jià)，也集中反映了消費(fèi)者對(duì)食品安全的有效需求。消費(fèi)者對(duì)食品安全支付意愿的大小是決定食品安全市場能否長期存在并不斷發(fā)展壯大的關(guān)鍵因素。[4]隨著城鄉(xiāng)收入差距的拉大，農(nóng)村居民對(duì)教育支付能力不足，從而降低了對(duì)教育的有效需求。同時(shí)，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，公共投入在城鄉(xiāng)之間分配不均衡，相對(duì)城市而言，農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)不足，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育投入差異明顯。導(dǎo)致農(nóng)村居民的文化程度與城市居民相比有很大差距。國家教育科學(xué)規(guī)劃課題“我國高等教育公平問題”的研究指出，隨著學(xué)歷的增加，城鄉(xiāng)之間的差距逐漸拉大。在城市，高中、中專、大專、本科、研究生學(xué)歷人口的比例分別是農(nóng)村的3.50倍、16.50倍、55.50倍、281.55倍、323倍。農(nóng)村居民人均教育年限為7.60年，比城鎮(zhèn)居民低3年。[5]城鄉(xiāng)間的教育差距使得許多農(nóng)村居民缺乏對(duì)各種食品安全風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知能力，對(duì)食品安全相關(guān)知識(shí)知之甚少，自我保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)。如土豆發(fā)芽后就不應(yīng)該再食用，仍有村民不知道這個(gè)常識(shí)；瘦肉精的殘留對(duì)人體傷害較大，但有部分村民甚至沒有聽說過瘦肉精。當(dāng)自身權(quán)益受到侵害時(shí)，往往忍氣吞聲，自認(rèn)倒霉，很少運(yùn)用法律武器來維護(hù)自己。即使一些農(nóng)民在遇到食品安全問題時(shí)尋求救濟(jì)，但由于不知如何申訴投訴，加之考慮往返路費(fèi)和檢測、鑒定費(fèi)用，往往望而卻步。同時(shí)，受知識(shí)水平所限，農(nóng)民的整體技術(shù)素質(zhì)不高，對(duì)食品安全缺乏認(rèn)識(shí)和技能，相當(dāng)一部分農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中不能正確使用農(nóng)藥和獸藥，而作為整個(gè)食品供應(yīng)鏈源頭的農(nóng)業(yè)，食品安全源頭風(fēng)險(xiǎn)會(huì)隨著食品供應(yīng)鏈傳遞下來，使得食品安全面臨潛在的威脅。[6]

3.食品安全信息獲取渠道差距的影響。從獲取食品安全信息的渠道來看，城鄉(xiāng)居民無論從機(jī)會(huì)還是能力上都存在不小差距?，F(xiàn)實(shí)生活中，消費(fèi)者獲取食品安全信息的渠道主要包括新聞媒體、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、廠商宣傳等，但城鄉(xiāng)居民從上述渠道獲取信息的能力有著較大差異?！吨袊y(tǒng)計(jì)年鑒2011》數(shù)據(jù)顯示，2010年城鄉(xiāng)居民家庭平均每百戶擁有彩色電視分別為137.43和111.79臺(tái)，二者之間存在一定差距。而且，與城市相比，農(nóng)村有線電視普及率較低，電視信號(hào)少且接收差，導(dǎo)致通過電視獲取食品安全信息的效率在城鄉(xiāng)之間出現(xiàn)了差異。此外，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，許多地方相繼建立了食品安全宣傳和監(jiān)督網(wǎng)站，發(fā)布食品安全信息，受理食品安全違法案件的投訴、舉報(bào)。但從目前城鄉(xiāng)電腦普及率來看相去甚遠(yuǎn)，2010年城鄉(xiāng)居民家庭平均每百戶擁有家用電腦數(shù)量分別為71.16臺(tái)和10.37臺(tái)，二者相差將近7倍。依據(jù)2012年1月份中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）發(fā)布的《第29次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，2011年，農(nóng)村網(wǎng)民規(guī)模占整體網(wǎng)民比例為26.5%，遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)73.5%的網(wǎng)民規(guī)模比例。有57.8%的農(nóng)村非網(wǎng)民表示“不懂電腦/網(wǎng)絡(luò)”是其不上網(wǎng)的原因。農(nóng)村居民自身缺乏電腦和網(wǎng)絡(luò)使用技能是制約我國農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的重要障礙，直接導(dǎo)致農(nóng)村居民很少能通過互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)獲取食品安全信息。此外，受城鄉(xiāng)消費(fèi)水平、消費(fèi)觀念及文化教育的限制，即使食品生產(chǎn)經(jīng)營單位明示了產(chǎn)品的品名、標(biāo)簽、來源等信息，相當(dāng)多的農(nóng)村居民在購買食品時(shí)往往仍以“價(jià)格優(yōu)先”為價(jià)值取向，對(duì)食品內(nèi)在品質(zhì)關(guān)注較少，對(duì)標(biāo)簽中的許多專業(yè)名稱和術(shù)語也很難真正理解，難以辨別信息真?zhèn)?。安徽阜陽“劣質(zhì)奶粉”事件后的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民們大多沒聽說過雀巢、伊利等著名的奶粉品牌，商店出售的一些奶粉品牌就連零售商也無法辨別質(zhì)量。相比農(nóng)村居民，城市居民對(duì)食品安全信息源的識(shí)別能力及利用程度就要高得多。[2]29

二、食品安全監(jiān)管城鄉(xiāng)一體化的障礙因素

1.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的障礙。目前，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，導(dǎo)致城鄉(xiāng)分割狀態(tài)明顯，地區(qū)發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)貧富差距、文化素質(zhì)差距擴(kuò)大，已經(jīng)嚴(yán)重影響了農(nóng)村家庭生活質(zhì)量和消費(fèi)水平的提高。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)落后，食品安全監(jiān)管存在“重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村”的情況。食品安全監(jiān)管資源主要集中于省市一級(jí)，在食品生產(chǎn)經(jīng)營者數(shù)量眾多、分布散亂、更需要加強(qiáng)監(jiān)管的農(nóng)村(尤其是在城鄉(xiāng)接合部和邊遠(yuǎn)山區(qū))地區(qū)反而監(jiān)管缺失。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成主要以農(nóng)民為主的低收入群體過多，依據(jù)恩格爾定律，一個(gè)家庭收入越少，家庭收入中（或總支出中）用來購買食物的支出所占的比例就越大，隨著家庭收入的增加，家庭收入中（或總支出中）用來購買食物的支出比例則會(huì)下降。國際經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)恩格爾系數(shù)（食品支出總額占個(gè)人消費(fèi)支出總額的比重）在50%以上，人們更多關(guān)注的是食品數(shù)量是否足夠；在40%至50%之間，人們開始逐步關(guān)注食品質(zhì)量安全；在40%以下時(shí)，人們更多關(guān)注的是食品是否足夠安全。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2011》數(shù)據(jù)顯示，2010年中國農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)為41.1%。一些中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)依然維持在50%以上。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的農(nóng)村居民食品消費(fèi)整體支付能力較低是實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管城鄉(xiāng)一體化的掣肘。

2.信息不對(duì)稱。信息不對(duì)稱指交易中的各方擁有的資料不同。一般而言，賣家比買家擁有更多關(guān)于交易物品的信息，往往處于比較有利的地位，由此造成不對(duì)稱信息的交易活動(dòng)。信息不對(duì)稱的發(fā)生，會(huì)引起生產(chǎn)、經(jīng)營者的機(jī)會(huì)主義行為以及消費(fèi)者的“逆向選擇”，最終導(dǎo)致食品質(zhì)量安全問題的發(fā)生。在信息經(jīng)濟(jì)學(xué)中，根據(jù)消費(fèi)者與廠商的信息不對(duì)稱程度將產(chǎn)品分為搜尋品、經(jīng)驗(yàn)品和信任品。搜尋品表示買賣雙方處于對(duì)稱信息結(jié)構(gòu)，購買之前消費(fèi)者能夠通過視覺或觸覺檢查商品的質(zhì)量，了解其特性。經(jīng)驗(yàn)品和信任品表示買賣雙方處于不對(duì)稱信息結(jié)構(gòu)。經(jīng)驗(yàn)品只有在消費(fèi)商品之后才能判斷其質(zhì)量。信任品即使在消費(fèi)之后，也很難判斷其質(zhì)量。[7]食品安全要素的品質(zhì)特性既是經(jīng)驗(yàn)品(如產(chǎn)品的鮮嫩程度、汁的多寡、香味、口感、味道等方面的特征)又是信任品(如有關(guān)食品中是否含有抗生素、激素、農(nóng)藥殘留及其量等方面的特征)。對(duì)于食品的信任特性，由于消費(fèi)者無法判斷，使生產(chǎn)者質(zhì)量聲譽(yù)很難建立，往往在食品市場會(huì)出現(xiàn)劣品驅(qū)良品的“檸檬”現(xiàn)象，使整個(gè)食品市場充斥低質(zhì)量的產(chǎn)品。[8]在農(nóng)村食品市場，存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。大多數(shù)農(nóng)村居民不具備依照標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別食品質(zhì)量的能力，在食品市場中購買食品，只能判斷產(chǎn)品的外觀品質(zhì)，而不能正確評(píng)價(jià)整體質(zhì)量。農(nóng)村居民處于信息的弱勢面，是制約農(nóng)村食品安全監(jiān)管的不可忽視的因素。[9]30此外，國家及省、市、縣食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)基本上都建立了食品監(jiān)管信息系統(tǒng)，包含公眾舉報(bào)信息接受、行政許可項(xiàng)目網(wǎng)上申請、辦理和查詢等“一站式服務(wù)”，食品安全質(zhì)量信息能及時(shí)反饋交流。建立了食品安全預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制。快速靈敏的信息渠道，可提高監(jiān)管能力，減少食品安全事故的發(fā)生。而廣大農(nóng)村接受外界信息方面仍以廣播、電視和報(bào)刊雜志等傳統(tǒng)媒介為主，新興媒介的利用率仍較低，難以及時(shí)便捷地瀏覽、掌控食品安全信息，廣大農(nóng)村特別是山區(qū)成為食品信息傳播的盲區(qū)。[10]215

3.農(nóng)村商品流通秩序不規(guī)范，食品安全檢測手段落后。經(jīng)過多年的大力整治，城市食品安全得到了顯著提升。在餐飲消費(fèi)等環(huán)節(jié)實(shí)行食品衛(wèi)生監(jiān)督分類分級(jí)管理制度，將餐飲店分為A、B、C、D四級(jí)，以此量化食品生產(chǎn)加工企業(yè)持續(xù)保證產(chǎn)品質(zhì)量的能力，從而對(duì)食品生產(chǎn)過程中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、評(píng)估和管理；實(shí)行餐飲單位原料進(jìn)貨索證制度，通過對(duì)餐飲單位采購食品原料行為進(jìn)行監(jiān)督把關(guān)，防止不合格食品原料和有毒有害物質(zhì)進(jìn)入餐飲業(yè)；對(duì)餐飲單位經(jīng)營者和從業(yè)人員進(jìn)行教育培訓(xùn)等，城市飲食安全得到了基本保障。而在農(nóng)村，食品流通秩序仍不規(guī)范，農(nóng)民往往未經(jīng)工商許可，就將自產(chǎn)的蔬菜、瓜果進(jìn)行銷售。一些小作坊生產(chǎn)的熟食品既未檢驗(yàn)檢測，又無規(guī)范包裝，質(zhì)量難以保證。在發(fā)生食品安全事件時(shí)，也面臨投訴渠道不暢、受理無門的情況。[10]215與城市食品安全檢測技術(shù)手段和人員配備相比，農(nóng)村食品安全檢測技術(shù)手段落后，專業(yè)檢測人員匱乏。食品安全檢測更多靠的是工作人員的觸覺和視覺，對(duì)于食品添加劑、各種農(nóng)藥化肥成分含量是否符合要求等則難以檢測。而且，農(nóng)村抽檢樣品大部分需要送省、市級(jí)食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檢測，檢測周期長、成本高、效率低。導(dǎo)致影響食品安全的問題不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，耽誤處理時(shí)機(jī)。[9]30

三、推進(jìn)食品安全監(jiān)管城鄉(xiāng)一體化的路徑選擇

長遠(yuǎn)來看，“一體化”解決的根本途徑是增加農(nóng)民收入，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展。目前來看，食品安全監(jiān)管城鄉(xiāng)一體化構(gòu)建的主要任務(wù)是以社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)為載體，創(chuàng)新食品安全監(jiān)管體制和機(jī)制，下移工作重心，不斷延伸、拓寬食品安全監(jiān)管工作，建立體系完整、設(shè)施配套、功能完善、機(jī)制健全的城鄉(xiāng)食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)、食品安全信用網(wǎng)絡(luò)、食品安全流通網(wǎng)絡(luò)，切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)村基層組織和市場主體的食品安全責(zé)任意識(shí)，促進(jìn)農(nóng)村食品市場規(guī)范有序運(yùn)行，提高食品安全監(jiān)管城鄉(xiāng)一體化水平。

1.創(chuàng)新食品安全監(jiān)管體制和機(jī)制。在當(dāng)前基層食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏法律、技術(shù)和經(jīng)費(fèi)等有效支撐的條件下，應(yīng)重點(diǎn)實(shí)施食品監(jiān)管創(chuàng)新工程，創(chuàng)新監(jiān)管體制和工作機(jī)制。建立部門協(xié)作、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、監(jiān)管有力的城鄉(xiāng)一體化監(jiān)管體制。在推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、食品工業(yè)化、流通現(xiàn)代化進(jìn)程中，著力構(gòu)建食品安全監(jiān)管長效機(jī)制，將食品安全信用體系覆蓋到農(nóng)村地區(qū)，不斷增強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品基地和農(nóng)村食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的誠信意識(shí)和自律意識(shí)，牢固樹立企業(yè)的食品安全責(zé)任觀念，形成完整、有效的城鄉(xiāng)食品安全監(jiān)控體系，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)“標(biāo)準(zhǔn)一致、特點(diǎn)不同、資源共享、信息公開”的誠信機(jī)制。推進(jìn)企業(yè)誠信公眾信息平臺(tái)建設(shè)，使公眾與企業(yè)實(shí)現(xiàn)信息對(duì)接，充分維護(hù)消費(fèi)者對(duì)企業(yè)誠信評(píng)價(jià)的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。[11]各縣要建立食品安全委員會(huì)聯(lián)席會(huì)議制度，每月定期分析、研究、部署食品安全監(jiān)管工作，完善食品市場預(yù)警機(jī)制、快速反應(yīng)機(jī)制和應(yīng)急處置預(yù)案。引入“食品安全工作評(píng)價(jià)辦法”和“農(nóng)村主要食用農(nóng)產(chǎn)品和食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)”等方法，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落實(shí)食品安全工作責(zé)任情況和當(dāng)?shù)厥秤棉r(nóng)產(chǎn)品和食品的質(zhì)量安全狀況實(shí)施目標(biāo)管理和科學(xué)評(píng)價(jià)。為解決廣大農(nóng)村食品安全信息搜集難、反應(yīng)慢等問題，建議建立以市縣行政轄區(qū)為單位，以政府食品安全監(jiān)管部門為責(zé)任主體的食品安全消費(fèi)信息發(fā)布機(jī)制。同時(shí)，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村探索實(shí)施“一專兩員”（即專干、協(xié)管員、信息員）食品安全分級(jí)監(jiān)管機(jī)制，由“一專兩員”負(fù)責(zé)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村范圍食品安全宣傳、監(jiān)管及農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)殖、食品生產(chǎn)加工、流通、餐飲、自制宴席等食品安全信息上報(bào)，協(xié)助縣區(qū)監(jiān)管部門或其基層派出機(jī)構(gòu)及時(shí)查處食品安全違法案件。此外，通過優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，促進(jìn)農(nóng)副產(chǎn)品規(guī)?；?、集約化經(jīng)營。在新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中，引入土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，實(shí)行食用農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)場式生產(chǎn)，逐步培植一批擁有品牌的食用農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖企業(yè)，使傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人。[12]

2.建立無縫銜接的城鄉(xiāng)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)。根據(jù)現(xiàn)行食品安全法律法規(guī)的規(guī)定，當(dāng)前我國的食品安全監(jiān)管實(shí)行部門分段監(jiān)管和綜合協(xié)調(diào)相結(jié)合的體制。在國務(wù)院層面，實(shí)行國務(wù)院食品安全委員會(huì)及其辦公室指揮協(xié)調(diào)下的分段監(jiān)管和綜合協(xié)調(diào)相結(jié)合體制。在地方政府層面，實(shí)行地方政府負(fù)總責(zé)下的部門分段監(jiān)管和綜合協(xié)調(diào)相結(jié)合體制?？h級(jí)以上地方人民政府依據(jù)食品安全法，統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機(jī)制?？h級(jí)以上其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。由于縣級(jí)食品安全監(jiān)管部門的執(zhí)法資源有限，無法深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的農(nóng)村食品安全監(jiān)管基本屬于空白。按照分工負(fù)責(zé)的原則，初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量劃歸農(nóng)業(yè)部門管理，食品質(zhì)量檢測劃歸質(zhì)監(jiān)、食藥部門管理，但這些部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)并無負(fù)責(zé)食品安全的相應(yīng)機(jī)構(gòu)。農(nóng)村幾乎只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商所對(duì)食品的流通環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管。故此，建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)成立由縣級(jí)各食品安全監(jiān)管部門派出人員組成的聯(lián)合辦公機(jī)構(gòu)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全綜合管理所，由縣區(qū)食品安全委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，具體負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)、工商、衛(wèi)生、質(zhì)檢、食品藥品監(jiān)管等部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)管力量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全綜合管理所可設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦公，實(shí)現(xiàn)雙重領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)兼任所長。[13]鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全綜合管理所可被授予部分執(zhí)法權(quán)，其專職監(jiān)管人員需經(jīng)嚴(yán)格的法律法規(guī)和相關(guān)專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，通過考核（或考試）合格后，由縣法制辦頒發(fā)執(zhí)法證，有權(quán)在日常活動(dòng)中行使監(jiān)督檢查、調(diào)查取證、責(zé)令改正、制作相關(guān)法律文書、監(jiān)督銷毀過期食品等權(quán)力，對(duì)需要立案查處的違法案件報(bào)縣（市）食品監(jiān)管部門查處，形成省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)食品安全的無縫監(jiān)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政要撥付一定食品安全監(jiān)管執(zhí)法專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，以保證執(zhí)法工作的正常進(jìn)行。同時(shí)要加大資金投入，配備必要的執(zhí)法裝備，切實(shí)抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全綜合管理所的規(guī)范化建設(shè)。[14]

3.規(guī)范城鄉(xiāng)食品流通秩序，整合基層食品安全檢測資源。以布局合理、規(guī)范有序、便利安全為原則，建立起以各縣（市）城區(qū)中心市場和骨干企業(yè)為核心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場和重點(diǎn)店為骨干、村級(jí)店為基礎(chǔ)的農(nóng)村現(xiàn)代食品安全流通網(wǎng)絡(luò)，以滿足農(nóng)村群眾的食品需要和安全消費(fèi)。具體措施包括：①在城區(qū)發(fā)展輻射農(nóng)村、規(guī)范經(jīng)營的加工食品批發(fā)市場或批發(fā)一條街，發(fā)展向農(nóng)村小店統(tǒng)一配送食品的骨干批發(fā)企業(yè)和配送中心。在重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)培育一批講求信譽(yù)、規(guī)范經(jīng)營的加工食品批發(fā)戶。實(shí)現(xiàn)縣級(jí)有較規(guī)范的加工食品批發(fā)市場（街），鄉(xiāng)鎮(zhèn)有較規(guī)范的加工食品批發(fā)戶。通過規(guī)范管理，把住食品加工和批發(fā)環(huán)節(jié)農(nóng)村食品安全關(guān)；②按照商務(wù)部“萬村千鄉(xiāng)市場工程”要求，各縣（市、區(qū)）選擇連鎖經(jīng)營試點(diǎn)企業(yè)參與“萬村千鄉(xiāng)市場工程”，通過發(fā)展直營店以及特許加盟方式，加速連鎖“農(nóng)家店”發(fā)展。逐漸取消集市、小攤點(diǎn)等農(nóng)村食品不利監(jiān)管的場地。試點(diǎn)企業(yè)通過實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)識(shí)、統(tǒng)一進(jìn)貨及質(zhì)檢、統(tǒng)一配送、統(tǒng)一經(jīng)營管理、統(tǒng)一服務(wù)規(guī)范、統(tǒng)一價(jià)格，擴(kuò)大經(jīng)營品種和經(jīng)營規(guī)模，嚴(yán)把各種商品特別是食品的進(jìn)貨關(guān)，建立進(jìn)貨和銷售臺(tái)賬制度，提高農(nóng)家店的統(tǒng)一配送率，對(duì)商品質(zhì)量實(shí)行源頭控制，推行服務(wù)質(zhì)量承諾制等，確保零售環(huán)節(jié)的食品質(zhì)量；③在中心集鎮(zhèn)積極發(fā)展食品超市、便利店、自選店等新型業(yè)態(tài)，把集鎮(zhèn)食品商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)納入小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，合理布局。通過規(guī)范發(fā)展食品經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)，防止食品經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)的無序發(fā)展，凈化食品流通市場；④依據(jù)國家“新農(nóng)村商務(wù)信息服務(wù)體系建設(shè)工程”要求，充分利用和結(jié)合農(nóng)村現(xiàn)有信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級(jí)建立食品安全監(jiān)管信息點(diǎn)（或食品安全服務(wù)站），建立和完善食用農(nóng)產(chǎn)品市場供求、交易及價(jià)格等信息的收集、整理和發(fā)布制度，通過懸掛條幅、刷寫標(biāo)語、印發(fā)食品安全知識(shí)宣傳單或媒介網(wǎng)絡(luò)等多種形式和手段宣傳食品安全法規(guī)，發(fā)布食用農(nóng)產(chǎn)品的安全標(biāo)準(zhǔn)，普及食品消費(fèi)常識(shí)，引導(dǎo)農(nóng)村消費(fèi)者提高食品安全意識(shí)，樹立正確的消費(fèi)觀念，逐步改變過去食品消費(fèi)中的“價(jià)格優(yōu)先”為核心的購買心理和價(jià)值取向，更多地關(guān)注食品的質(zhì)量，自覺地購買安全、無公害食品；[15]⑤加大對(duì)非法“送貨下鄉(xiāng)”車輛的查處力度，消除假冒食品危害農(nóng)村食品安全的隱患，真正確保農(nóng)村廣大人民群眾的飲食安全。[16]通過規(guī)范城鄉(xiāng)食品流通秩序，建立農(nóng)村食品安全流通網(wǎng)絡(luò)，有利于市場準(zhǔn)入和召回制度的實(shí)施，有利于食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)的服務(wù)與管理。同時(shí)，作為加強(qiáng)食品安全監(jiān)管體系和能力建設(shè)的重要內(nèi)容，要逐步對(duì)基層食品安全檢測資源進(jìn)行整合，提升食品安全檢測人員整體素質(zhì)，配備專項(xiàng)資金，改進(jìn)食品安全檢測手段。建議在縣（市、區(qū)）建立食品安全檢測中心，在相關(guān)食品安全行政執(zhí)法部門設(shè)立食品安全檢測機(jī)構(gòu)或快檢室、快檢車（箱），在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)、主要農(nóng)產(chǎn)品基地及農(nóng)貿(mào)市場建立食品安全快速檢測室（站），形成多級(jí)食品安全檢測體系，及時(shí)將檢測結(jié)果進(jìn)行發(fā)布和公示，第一時(shí)間提供消費(fèi)警示，確保廣大農(nóng)村居民食品消費(fèi)安全。

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R155

A

1002-7408（2012）010-0022-04

2008年國家社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“西部地區(qū)形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化新格局的戰(zhàn)略研究”(08ZD027)；中國博士后科學(xué)基金資助項(xiàng)目“社會(huì)治理視域下食品安全監(jiān)管公眾參與制度安排研究”(2012M512020)；2011年陜西省社會(huì)科學(xué)界重大理論與現(xiàn)實(shí)問題研究項(xiàng)目“陜西省食品安全信用體系制度構(gòu)建研究”(2011C054)；2012年西北大學(xué)法學(xué)院科研啟動(dòng)基金項(xiàng)目“食品安全法律規(guī)制研究”階段性成果之一。

張煒達(dá)(1971-)，男，河南汝州人，西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院工商管理博士后流動(dòng)站研究人員，西北大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向：經(jīng)濟(jì)行政法、食品安全規(guī)制。

[責(zé)任編輯：黎 峰]