海南陵水可持續(xù)發(fā)展的財政政策研究

黎 云

加快民族地區(qū)的經濟發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關系，實現各民族、社會各階層的共同繁榮，縮小民族地區(qū)與經濟發(fā)達地區(qū)之間的差距，是從根本上落實科學發(fā)展觀的必然選擇，也是海南今后經濟和社會發(fā)展的共同選擇。羅保銘同志在海南省第六次黨代會上明確指出，“到2016年，力爭全省生產總值、地方公共財政收入、城鄉(xiāng)居民收入在2011年的基礎上翻一番。……創(chuàng)建基本公共服務均等化先行區(qū)取得顯著成效……基本普及學前教育、高中階段教育，實施中等職業(yè)教育免費，健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系?！苯鼛啄陙?，按照省委省政府經濟發(fā)展思路，作為民族地區(qū)的陵水縣，把可持續(xù)發(fā)展的財政政策總體目標作為實現政府發(fā)展目標的重中之重，通過財政支出與稅收政策來調節(jié)總需求，提高財政政策對市場的調控力度，從而使經濟社會保持穩(wěn)定增長。

一、“十一五”期間，陵水縣財政工作的幾個亮點

“十一五”時期，陵水縣按照公共財政要求，運用積極的財政政策為地方經濟社會可持續(xù)發(fā)展提供強有力的保障。

（一）支持社會事業(yè)發(fā)展

1.增加教育投入力度，大力發(fā)展教育事業(yè)。通過多方籌措資金，確保教育投入快速增長。累計投入77109萬元，主要是通過積極落實“兩免一補”政策，并從2010年起將政策范圍擴大到高中階段，學生課外輔導讀物全部由政府買單，提高義務教育階段公用經費標準和貧困寄宿學生補助標準；積極實施教育移民工程；完成67間農村中小學校舍改，新建1所小學，改擴2所中學；實行教師工資與公務員工資拉平；投入3591萬元扶持中等教育，免除中專生學雜費及課外輔導讀物等。

2.加大科技投入，促進農業(yè)科技服務水平進一步提高。陵水縣始終堅持做好“強化培訓強素質，拓寬領域促服務”文章，營造農技推廣服務平臺，提升農技服務水平?？茖W技術累計投入390萬元，主要是用于擴大農業(yè)科技110服務覆蓋面，新增12個服務站，培訓農民5萬人次，不斷擴展農業(yè)科技服務內容，提供優(yōu)良品種、節(jié)水灌溉、測土配方施肥、設施農業(yè)等技術服務，科技服務水平不斷提高，農業(yè)節(jié)本增效日趨明顯。

3.增加文化投入，豐富人民文娛生活。通過加大文體基礎設施的投入及舉辦一系列的文體活動，在豐富人民群眾文體生活的同時，進一步提升陵水的知名度?！笆晃濉睍r期，文化體育累計投入28896萬元，主要是建設文化廣場、文化綜合樓，擁有10000座位的綜合體育場、4000座位的室內體育館及游泳館、國家羽毛球隊冬訓基地等相繼落成。

4.扎實推進就業(yè)和社會保障工作，維護社會穩(wěn)定。堅持把提升城鄉(xiāng)群眾的幸福指數作為各項工作的出發(fā)點和落腳點，扎實推進就業(yè)社會保障工作。社會保障和就業(yè)累計投入56622萬元，主要是用于實施農村富余勞動力轉移培訓工程，為1.3萬城鄉(xiāng)勞動者提供職業(yè)技能培訓補助；新開發(fā)419個公益崗位；為城鄉(xiāng)居民提供最低生活保障，實現動態(tài)管理下“應保盡?！?；新建廉租住房930套，建設面積4.65萬平方米；建設舊糖廠安置區(qū)720套經濟適用房及300套城市棚戶區(qū)改造；提前3年完成茅草房改造；完成3598戶農村危房改造。

5.加大醫(yī)療衛(wèi)生投入，逐步完善醫(yī)療衛(wèi)生服務體系。陵水縣注重以改善民生為出發(fā)點，不斷完善醫(yī)療衛(wèi)生服務體系。通過加大醫(yī)療衛(wèi)生投入，促進基本公共衛(wèi)生服務均等化，確保人均基本公共衛(wèi)生服務經費標準不低于25元。醫(yī)療衛(wèi)生累計投入35374萬元，主要是用于完成89個村衛(wèi)生室、16個衛(wèi)生院建設，提高農村衛(wèi)生服務水平；建設新人民醫(yī)院和縣中醫(yī)院及配備醫(yī)療設施，提高公立醫(yī)療服務能力；提高新型農村合作醫(yī)療補助標準，實現參保率100%，財政補貼標準從原來2006年的90元/年，提高到2010年的120元/年；提高城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險補助標準，實現參保率保持在90%以上。

6.加強生態(tài)環(huán)境保護，促進經濟可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境保護累計投入7349萬元，主要是用于建設縣垃圾處理場和污水處理廠，為地方經濟可持續(xù)發(fā)展奠定了良好的基礎。

7.加大“三農”扶持力度，逐步改善農民生產生活條件，促進農業(yè)增產、農民增收。農林水事務累計投入67854萬元，主要是用于落實各項惠農補貼政策，除了及時撥付上級下達轉移支付資金外，2010年縣政府還按1：1比例予以配套；加大農村基礎設施建設，修建除險加固水庫22座，硬化渠道159公里，整治田洋10個、面積9.67萬畝，新建鄉(xiāng)村道路143條，長385.07公里；新建設施農業(yè)3萬畝，成立67家農業(yè)專業(yè)合作社；創(chuàng)建文明生態(tài)村90個，完成“一池三改”6.6萬戶。

8.完善城市基礎設施建設，不斷提高城市功能。城鄉(xiāng)社區(qū)事務累計投入97044萬元，陵水河防洪堤、市政道路一期工程、椰林大橋、陵水大橋、北文路至新醫(yī)院道路、濱河南二期工程、城鎮(zhèn)供水管網、3萬噸自來水廠等一批市政重點建設項目開工建設并投入使用，促進城市功能不斷提高。

（二）培育村集體經濟發(fā)展

通過抓村級會計委托代理、民主理財、財務公開等措施，不斷增強村級財務的透明度，防范腐敗行為的發(fā)生。同時，為進一步支持村集體經濟發(fā)展，按每個村委200萬元的標準投入5600萬元，成立28個村集體公司。

（三）保障民生項目發(fā)展

按照“政府主導，企業(yè)參與”的原則，成立教育發(fā)展基金會，募集資金4171萬元，資助貧困學生及改善辦法條件，同時政府出資4000萬元設立重大疾病救助基金幫助弱勢群體。

二、需要重視的幾個問題

盡管近年來陵水經濟有長足的進步，但居民人均純收入低下。陵水縣2010年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入12390元，比全省平均水平少3191元。農民人均純收入4214元，比全省平均水平少1061元。

（一）經濟發(fā)展方面

1.經濟總量較小，發(fā)展速度緩慢。2010年，陵水縣地區(qū)生產總值50.13億元（僅占全省2.4%），增長18.4%，遠遠落后于全省的平均水平。

2.產業(yè)結構不盡合理，效益較差。2010年陵水縣三次產業(yè)增加值構成為44：19.8：36.2，同期全省三次產業(yè)增加值構成為26.1：27.7：46.2，陵水縣第一產業(yè)比重明顯偏高。

（二）科技進步方面

陵水縣作為一個傳統(tǒng)的農業(yè)大縣，在科技創(chuàng)新方面幾乎是空白，地方財政投入也明顯不足。以2010年為例，科技投入在全省18個市縣中排在倒數第一，與不斷增長的財政收入總量極不匹配（2010年，地方一般預算收入完成10.09億元，位居全省第五）。

（三）生態(tài)保護方面

1.生態(tài)保護投資過低。2010年，陵水縣的GDP完成501675萬元，生態(tài)保護投資額為102.4萬元，占GDP的0.02%，生態(tài)保護指數全省排在第10位。

2.城鎮(zhèn)污水管網不夠完善。污水處理廠受進水量低、進水濃度不高的影響，無法有效發(fā)揮減排作用。

3.畜禽養(yǎng)殖業(yè)廢水沒有得到完全治理，養(yǎng)殖廢棄物配料化及建設沼氣處理工程工作有待加強。

（四）財政運行方面

1.財政收入快速增長，但可持續(xù)性差。“十一五”時期，陵水縣財政收入持續(xù)快速增長，收入規(guī)模不斷跨上新臺階。全縣地方財政收入507170萬元，年均增幅119.8%。從收入構成看，土地類收入占地方財政收入完成總額的85.6%。從行業(yè)看，建筑安裝業(yè)和房地產業(yè)占地方一般預算收入完成總額的77.9%，房地產拉動型經濟特點比較明顯。但由于可利用土地資源不斷減少及外售型房地產銷售特點，資源及政策性因素對地方經濟影響比較大，減弱了地方財政抗波動性的能力。

2.公共財政項目支出均衡性差、公共服務水平有待提高。從支出項目看，在“十一五”期間的一般預算累計支出總額中，農林水事務支出占19.5%，教育支出占17.6%，節(jié)能環(huán)保支出占1.5%，科學技術支出占0.08%，這些項目支出占比重偏低，均衡性差。

3.財政監(jiān)管方面。改革開放30年，財政監(jiān)管在取得成績的同時，也派生出新的矛盾?？傮w上看，財政管理仍然沿襲著計劃經濟時期的這種做法，重分配輕監(jiān)督現象突出；預算編制較粗，缺乏審核標準；預算執(zhí)行剛性不足，缺少全過程的有效監(jiān)督機制；政府非稅收入管理未徹底打破部門利益格局；許多行政事業(yè)單位存在著資產管理重購輕管的現象，重復購置與低效運轉的弊端始終沒有很好解決。

三、實現陵水縣可持續(xù)發(fā)展的財政政策途徑

（一）將中央與地方財政的權責進行合理劃分，形成民族地區(qū)穩(wěn)定的財政收入機制，保證民族地區(qū)財政政策的穩(wěn)定性

首先，明確劃分中央與地方的權責。凡關系全國性公共產品和服務以及具有調節(jié)地區(qū)間收入分配性質的重大事項和支出責任，應由中央政府來承擔，并享有相應的財權；凡關系地方性公共產品的事項和支出責任,由地方政府根據事權大小,分級承擔,并享有相應的財權。

其次，建立地方財政收入自穩(wěn)機制。在嚴格遵循會主義市場經濟和公共財政的原則下，優(yōu)化地方資源配置，通過財政管理體制的完善，加強收入征管等配套措施，以實現財政收入的持續(xù)穩(wěn)定增長。

（二）培育壯大市場主體，實現民族地區(qū)經濟可持續(xù)增長

首先，堅持市場的基礎性配置作用。通過市場的有效配置，能夠使民族地區(qū)有限的生產要素都流向利潤最大化的地方，有利于民族地區(qū)經濟的快速增長。

其次，以科學發(fā)展觀為指導，注重投資發(fā)展的可持續(xù)性。任何項目的開發(fā)，都要進行統(tǒng)籌規(guī)劃，避免因投資不當造成環(huán)境的污染和資源的破壞，促進經濟發(fā)展的可持續(xù)性。

第三，積極引進社會資金的同時發(fā)展民族特色產業(yè)。通過深化改革和改善投資環(huán)境，吸引外部資金、技術在少數民族地區(qū)的投資和開發(fā)；同時，積極發(fā)展有特色的農業(yè)、工業(yè)和服務業(yè)，加快把資源優(yōu)勢轉化為經濟優(yōu)勢，進一步提高少數民族地區(qū)的自我發(fā)展能力。

第四，重視人力資源開發(fā)。在保證義務教育實施的同時，還要大力發(fā)展職業(yè)技術培訓，提高勞動者素質和教育投資的轉化率，依靠科技進步將少數民族地區(qū)的自然資源優(yōu)勢轉化為經濟優(yōu)勢。

第五，實行有效的稅收優(yōu)惠政策。通過建立科學合理的稅收優(yōu)惠地方發(fā)展稅制，支持招商引資和工業(yè)園區(qū)建設，

第六，設立產業(yè)發(fā)展基金。通過設立產業(yè)發(fā)展基金，重點支持信息、生物、新材料、新能源等產業(yè)的發(fā)展。

（三）建立多層次的生態(tài)補償機制，實現民族地區(qū)人與自然的和諧

首先，加快建立“環(huán)境財政”。按照完善生態(tài)補償機制的要求，民族地區(qū)多為山區(qū)，當地經濟欠發(fā)達，但很多地方又是重要生態(tài)功能區(qū)、水系源頭地區(qū)和自然保護區(qū)，最需要投入資金。因此在資金的安排使用上，應重點向這些地區(qū)傾斜。環(huán)境財政最主要的功能就在于幫助民族地區(qū)構建與當地自然生態(tài)環(huán)境相匹配的生產力布局，以此形成推動本地經濟可持續(xù)發(fā)展的生產能力，增強民族地區(qū)的自我造血功能，促進民族地區(qū)持續(xù)快速發(fā)展。

其次，逐步完善環(huán)境保護的稅收政策。在條件成熟的情況下，可征收生態(tài)補償稅，與此同時，對現行的資源稅和環(huán)境稅，加大調整力度，對非再生性、稀缺性資源課以重稅。隨著經濟的進一步發(fā)展，水、土地、礦產、森林、環(huán)境等各種資源對經濟的制約將越來越突出，而通過此類稅費的征收以及使用過程中管理辦法的不斷優(yōu)化，將各項資源稅費重點用于生態(tài)補償，或直接向生態(tài)保護方面傾斜，對環(huán)境的保護作用也將日益明顯。

再次，建立以政府投入為主、企業(yè)和個人投入為輔的環(huán)保投融資體制。完善的投資融資體制對于環(huán)境保護的作用是穩(wěn)定并且不斷擴大的。必須增加公共財政對生態(tài)補償的投入，充分調動社會各方力量，通過多渠道多形式形成生態(tài)補償資金來源。特別是重點地區(qū)和經濟條件相對較好的地區(qū)，可以設立立專項資金，用于環(huán)境保護工作?？梢圆扇∫元劥a的方式，對重點流域實施保護措施，對重點行業(yè)污染治理。投融資體制還要重點關注城鎮(zhèn)污水處理設施建設和農村畜禽、水產養(yǎng)殖污染治理，以促進環(huán)境保護工作走向深化。

（四）優(yōu)化財政支出結構，促進民族地區(qū)社會可持續(xù)發(fā)展

首先，科學界定財政支出范圍。公共財政支出要突出其“公共性”，如果對生產和社會服務等市場競爭領域也介入，財政就失去其公共性，也顯得力不從心。所以合理界定公共財政的支出范圍，重點支持公共產品和公共服務，是優(yōu)化財政結構的首選。

其次，增加對“三農”的投入，重點支持產業(yè)結構調整?！叭r”方面：一是增加農業(yè)和農村基礎設施建設的投入；二是加大農業(yè)技術推廣和農民科技培訓，以此促進農業(yè)提質增效；三是增加農村扶貧投入，減少貧困農民數量，培育農民自主創(chuàng)業(yè)環(huán)境，提高農民收入，逐步實現共同富裕；四是提高涉農補貼投入，減少務農成本和壓力，提高務農收益；五是增加農村公共服務的投入，改善村容村貌，形成和諧局面。產業(yè)結構調整方面：一方面完善旅游綜合配套設施，提升旅游產業(yè)競爭力。另一方面以財政補貼資金為引導，加快促進新型工業(yè)發(fā)展，促進民營經濟和中小企業(yè)發(fā)展。

第三，關注民生，重點加大對社會公共事業(yè)的投入。民族地區(qū)的教育和公共衛(wèi)生事業(yè)相對欠發(fā)達，因此，對教育事業(yè)發(fā)展、公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展、科技事業(yè)發(fā)展、文化體育事業(yè)發(fā)展的支持特別迫切。財政要對社會保障、就業(yè)再就業(yè)加大投入，要重點加強在資金籌措機制方面的改革，完善城鄉(xiāng)最低生活保障制度，不斷滿足人民群眾日益增長的文化需求，使城鄉(xiāng)社會救助體系逐步成熟。

（五）強化財政監(jiān)督管理，提高財政資金使用效率

首先，樹立和落實科學發(fā)展觀。重點關注涉及人民群眾切身利益的重大財政收支情況，把好財政支出關，完善財政支出管理辦法，廓清財政支出范圍，做好財政監(jiān)管工作，為財政管理服務。

其次，加強協(xié)調，形成財政監(jiān)管合力。財政內部要做好協(xié)調配合工作，保證財政政策的有力執(zhí)行；與財政部門密切相關的單位要對財政工作加以支持，保證財政政策的暢通無阻。

第三，加強財政資金監(jiān)管干部隊伍建設。人才素質和能力對強化財政監(jiān)管非常重要。政策制定之后，人的執(zhí)行力就是關鍵。必須選拔一批具有真才實干的人到財政崗位上，保證監(jiān)管效果的真實可靠。

第四，建立以績效為導向的部門預算編制體系。這套體系要以各地區(qū)實際情況為依據，考評標準制定要有針對性，并按照標準，對照項目支出具體內容，評價預期結果。