論我國(guó)地方區(qū)域立法

□ 涂青林

近幾年，針對(duì)國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的興起，國(guó)家作了《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008～2020年）》等區(qū)域規(guī)劃，以推動(dòng)區(qū)域治理和區(qū)域發(fā)展。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和區(qū)域治理的深刻變革必然要求法制的回應(yīng)。在當(dāng)前國(guó)家相應(yīng)法制供給不足的情況下，必然呼喚地方區(qū)域立法。本文在論證區(qū)域立法必然性、必要性和考察其國(guó)內(nèi)外現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)地方區(qū)域立法的基本原則、主要內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)途徑等進(jìn)行探尋。

一、區(qū)域立法的必然性和必要性

區(qū)域立法是指對(duì)一國(guó)特定區(qū)域內(nèi)跨地級(jí)以上行政區(qū)（以下簡(jiǎn)稱跨界）的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展或公共事務(wù)管理所實(shí)施的立法活動(dòng)。其目的是促進(jìn)區(qū)域整體發(fā)展、欠發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)發(fā)或跨界公共事務(wù)管理，其結(jié)果是制定適用特定地域范圍的區(qū)域性法規(guī)。按其內(nèi)容，可分為綜合性區(qū)域性法規(guī)和專項(xiàng)性區(qū)域性法規(guī)。因國(guó)家尚未制定綜合性區(qū)域性法規(guī)，專項(xiàng)性區(qū)域性法規(guī)制定也很少，當(dāng)前該類立法多由地方實(shí)施，即地方區(qū)域立法，主要以綜合性區(qū)域規(guī)劃及其實(shí)施的保障為立法素材，具有先行性、創(chuàng)新性、區(qū)域性和保障性。

（一）區(qū)域一體化發(fā)展，必然對(duì)法制供給提出新需求

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，法律是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生要素，是降低市場(chǎng)運(yùn)行成本的正式規(guī)則。區(qū)域發(fā)展中存在一些亟須解決的問(wèn)題，尤其是區(qū)域經(jīng)濟(jì)溢出行政區(qū)經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的矛盾,如區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同質(zhì)化導(dǎo)致整體布局不優(yōu)、重復(fù)建設(shè)和惡性競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法解決，為地方區(qū)域立法的應(yīng)運(yùn)而生提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）地方立法的時(shí)代性和先行性，必然催生地方區(qū)域立法

如梅因所言，繼擬制、衡平手段，立法是法律適應(yīng)社會(huì)變遷的最后手段[1]。對(duì)因跨界而產(chǎn)生的公共管理新問(wèn)題，尤其是區(qū)域治理與行政區(qū)行政的矛盾,如環(huán)境污染治理等跨界公共事務(wù)管理，現(xiàn)有行政管理手段和區(qū)域規(guī)劃這一新手段均難于解決，亟須通過(guò)地方區(qū)域立法提供順應(yīng)時(shí)代的行政運(yùn)作法律制度。

（三）實(shí)施地方區(qū)域立法，為區(qū)域一體化發(fā)展提供法制保障

地方區(qū)域立法是地方立法內(nèi)容與形式的變革與發(fā)展，通過(guò)以區(qū)域整體利益的促進(jìn)與共享為法益目標(biāo)和以問(wèn)題為中心構(gòu)建法律制度，實(shí)現(xiàn)區(qū)域規(guī)劃的法治，能動(dòng)地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化進(jìn)程。

二、區(qū)域立法的理論與實(shí)踐考察

（一）域外

區(qū)域立法的目的，是促進(jìn)特定區(qū)域整體發(fā)展或跨界公共事務(wù)管理。如德國(guó)制定了《改善區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的共同任務(wù)法》（1969年）；日本制定了《國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)法》（1950年）（區(qū)域發(fā)展的根本法）、《北海道開(kāi)發(fā)法》（1955年）和《控制首都圈市區(qū)工廠等新建法》（1959年）等。

區(qū)域立法的模式，包括區(qū)域立法和區(qū)域規(guī)劃關(guān)系的處理，德國(guó)和日本采取統(tǒng)一立法模式，在中央與地方關(guān)系法定的基礎(chǔ)上，區(qū)域立法由中央統(tǒng)一實(shí)施，并對(duì)區(qū)域規(guī)劃編制及其實(shí)施進(jìn)行法治化，如德國(guó)制定了《聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃法》（1965年）。美國(guó)采取分散立法模式，注重促進(jìn)區(qū)域整體發(fā)展,僅在單行法律中對(duì)流域規(guī)劃、都市圈規(guī)劃等進(jìn)行附帶性規(guī)定。如《田納西河流域管理法》（1933年）是針對(duì)田納西河流域進(jìn)行綜合治理和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的立法，同時(shí)也規(guī)定了該流域規(guī)劃的編制與實(shí)施程序。

區(qū)域立法的重點(diǎn)，是對(duì)區(qū)域治理制度的設(shè)計(jì)。德國(guó)規(guī)定區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的協(xié)調(diào)，通過(guò)聯(lián)邦與州之間的部長(zhǎng)會(huì)議這一法定機(jī)制實(shí)現(xiàn)；日本《地方自治法》規(guī)定，地方政府之間可設(shè)立協(xié)議會(huì)等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和簽訂合作協(xié)議來(lái)處理跨界事務(wù)；美國(guó)采用州際協(xié)議制度處理跨界事務(wù)管理。

（二）國(guó)內(nèi)

綜合性區(qū)域性法規(guī)主要有四個(gè)，均為地方立法:《廣東省珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施條例》（2006年）（以下簡(jiǎn)稱《珠三角城鎮(zhèn)群規(guī)劃實(shí)施條例》）；《湖南省長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》（2008年）；《武漢城市圈資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)促進(jìn)條例》（2009年）；《廣東省實(shí)施珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要保障條例》（2011年）（以下簡(jiǎn)稱《珠三角改革發(fā)展保障條例》）。

對(duì)地方區(qū)域立法，國(guó)內(nèi)主要有兩種理論觀點(diǎn)：

一是區(qū)域法制協(xié)調(diào)論。有學(xué)者認(rèn)為，基于區(qū)域內(nèi)行政區(qū)劃、利益主體和中央與地方的職責(zé)分工不變?yōu)榍疤?，只能謀求地區(qū)性多元法制的協(xié)調(diào)，其法律機(jī)制為行政協(xié)議制度和磋商溝通機(jī)制[2]。

二是區(qū)域共同行政立法論。有學(xué)者提出，可成立區(qū)域行政立法委員會(huì)這一地方政府聯(lián)合立法機(jī)構(gòu)，制定區(qū)域共同規(guī)章，構(gòu)建地方行政立法新模式[3]。

三、地方區(qū)域立法的基本原則

區(qū)域立法基本原則,是指區(qū)域立法所應(yīng)遵循的指導(dǎo)思想和準(zhǔn)則，除遵守地方立法“不抵觸、有特色、可操作”等一般原則,還應(yīng)具有自身的準(zhǔn)則。

（一）利益促進(jìn)與補(bǔ)償原則

利益促進(jìn)是科學(xué)發(fā)展觀在地方區(qū)域立法的體現(xiàn)，要求促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體、增量發(fā)展。利益補(bǔ)償則是法律公平正義精神在區(qū)域的實(shí)現(xiàn)，如區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償和基本公共服務(wù)均等化等。

（二）改革創(chuàng)新與法制協(xié)調(diào)原則

區(qū)域立法具有先行性，要順應(yīng)社會(huì)變遷和鞏固改革創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)與成果。同時(shí)，在中國(guó)特色法律體系已經(jīng)形成的形勢(shì)下，改革創(chuàng)新及其重要手段的先行先試，亦應(yīng)遵循法治主義。如《珠三角改革發(fā)展保障條例》規(guī)定，改革創(chuàng)新可在局部地區(qū)和單位試點(diǎn)，成熟后可制定地方性法規(guī)，這實(shí)際確定了政府改革創(chuàng)新的法律邊界——遵循法律優(yōu)先原則、比例原則和信賴保護(hù)原則等行政法治原則。

（三）科學(xué)轉(zhuǎn)化與區(qū)域特色原則

區(qū)域立法不僅體現(xiàn)為所制定法規(guī)適用范圍的區(qū)域性等形式特征，其內(nèi)容還應(yīng)緊扣區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實(shí)課題。如廣東省以促進(jìn)珠三角一體化和湖南省以建設(shè)“兩型”社會(huì)為立法宗旨，構(gòu)建跨界管理的協(xié)調(diào)機(jī)制，將區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)化入法。

四、地方區(qū)域立法的主要任務(wù)和內(nèi)容

（一）地方區(qū)域立法的任務(wù)

區(qū)域規(guī)劃是特定行政機(jī)關(guān)以跨界的經(jīng)濟(jì)區(qū)域?yàn)閷?duì)象編制的行政規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展的藍(lán)圖描繪，具有預(yù)測(cè)性、或然性、導(dǎo)向性，即“向前看”的特點(diǎn)；制定前要吸納民意、制定后應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)，但對(duì)公民、法人和其他組織只具有間接影響力；是區(qū)域內(nèi)地方政府的行動(dòng)指南，具有內(nèi)部約束力，但未經(jīng)上一級(jí)或同級(jí)人大通過(guò)的區(qū)域規(guī)劃沒(méi)有法律效力。地方區(qū)域立法的結(jié)果是制定特定地方性法規(guī)，通過(guò)設(shè)定主體的權(quán)利義務(wù)對(duì)既有社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，具有權(quán)威性、強(qiáng)制性和穩(wěn)定性，即“向后看”的特點(diǎn)。

因此，區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域立法兩者的概念、性質(zhì)、特點(diǎn)和效力具有明顯的區(qū)別。但兩者在價(jià)值目標(biāo)和規(guī)范政府行為等層面，存在契合點(diǎn)。我國(guó)區(qū)域發(fā)展采取區(qū)域規(guī)劃先行方式，但區(qū)域規(guī)劃制訂后，僅依賴政府內(nèi)部約束難以保障其有效實(shí)施，且其自身亦應(yīng)入法，這就是區(qū)域立法的邏輯起點(diǎn)。正確把握區(qū)域規(guī)劃的精神、目標(biāo)、內(nèi)容及其保障機(jī)制，并轉(zhuǎn)化為法規(guī)的價(jià)值目標(biāo)和可操作的法律制度，即法律上的責(zé)權(quán)利范疇，是地方區(qū)域立法的主要任務(wù)。

（二）地方區(qū)域立法的內(nèi)容

當(dāng)前地方區(qū)域立法的主要任務(wù)決定了其內(nèi)容，即區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的保障性法律制度創(chuàng)設(shè)，尤其是行政運(yùn)作制度等區(qū)域治理制度。其動(dòng)因，是解決區(qū)域內(nèi)各自為政的行政區(qū)體制滯后于區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展問(wèn)題。

1.縱向行政運(yùn)作制度

（1）組織協(xié)調(diào)制度。一是組織管理制度。如《珠三角改革發(fā)展保障條例》規(guī)定，各級(jí)政府要制訂實(shí)施規(guī)劃的年度計(jì)劃并報(bào)上級(jí)政府備案。二是行政協(xié)調(diào)制度。包括協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)立（是否專設(shè)，則應(yīng)根據(jù)區(qū)域?qū)嵡榭剂浚┖蛥f(xié)調(diào)會(huì)議制度，以有效解決區(qū)域內(nèi)橫向政府之間協(xié)作難的問(wèn)題。如《珠三角城鎮(zhèn)群規(guī)劃實(shí)施條例》規(guī)定，設(shè)立規(guī)劃管理辦公室這一專門常設(shè)機(jī)構(gòu)，對(duì)跨行政區(qū)域重要事項(xiàng)進(jìn)行管理與協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)會(huì)議包括政府間聯(lián)席會(huì)議和專題會(huì)議兩種形式。

（2）爭(zhēng)議解決制度。有人主張借鑒域外經(jīng)驗(yàn)通過(guò)體制改造，將政府間爭(zhēng)議納入司法審查范圍，這顯然不符合當(dāng)前我國(guó)憲政體制和司法現(xiàn)實(shí)。此外，我國(guó)的仲裁制度主要適用于私法領(lǐng)域。本文認(rèn)為，行政途徑解決機(jī)制較符合當(dāng)前實(shí)際，即通過(guò)區(qū)域內(nèi)共同的上一級(jí)政府調(diào)處來(lái)解決下一級(jí)政府之間的爭(zhēng)議。

（3）績(jī)效考評(píng)制度。政府績(jī)效考評(píng)制度是考評(píng)主體按照考評(píng)指標(biāo)體系和程序,對(duì)政府履行職責(zé)的表現(xiàn)所進(jìn)行的客觀、公正評(píng)價(jià)。地方區(qū)域立法可從考評(píng)多元化主體、標(biāo)準(zhǔn)、程序和監(jiān)督等方面進(jìn)行具體制度建構(gòu)。

（4）行政問(wèn)責(zé)制度。公務(wù)員法和行政監(jiān)察法規(guī)定了行政問(wèn)責(zé)制度，但未規(guī)定具體情形，實(shí)踐中難于操作。地方區(qū)域立法可在規(guī)定行政績(jī)效考核制度的基礎(chǔ)上，援引上述兩法構(gòu)建具體的責(zé)任制度。如《珠三角改革發(fā)展保障條例》規(guī)定，對(duì)實(shí)施區(qū)域規(guī)劃連續(xù)兩年考核不合格的，可責(zé)令地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)辭職。

（5）利益補(bǔ)償權(quán)制度。利益補(bǔ)償權(quán)的理論基礎(chǔ)。佩魯?shù)摹霸鲩L(zhǎng)極”、弗里德曼的“中心——外圍”等理論，均證明市場(chǎng)機(jī)制不能自動(dòng)縮小區(qū)域內(nèi)各地發(fā)展差距，反而會(huì)擴(kuò)大差距。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化以產(chǎn)業(yè)合理布局等區(qū)域合作為前提。產(chǎn)業(yè)合理布局基于各地產(chǎn)業(yè)的分工與合作，必然造就區(qū)域內(nèi)的受益方和受損方，按照法律損害賠償和校正正義理論，應(yīng)對(duì)利益受損方予以合理補(bǔ)償，這也是區(qū)域合作的基礎(chǔ)。

利益補(bǔ)償權(quán)的界定。各級(jí)政府是當(dāng)?shù)乩娴漠?dāng)然代表，因而也是利益補(bǔ)償?shù)臋?quán)利主體或義務(wù)主體。利益補(bǔ)償權(quán)的客體是一種可通過(guò)發(fā)展實(shí)現(xiàn)的特定利益。利益補(bǔ)償?shù)那疤崾请p方的義務(wù)履行，如生態(tài)保護(hù)區(qū)應(yīng)禁止發(fā)展污染項(xiàng)目，履行義務(wù)后則應(yīng)獲得利益補(bǔ)償權(quán)。其救濟(jì)途徑一般為爭(zhēng)議雙方共同的上一級(jí)政府調(diào)處這一行政解決途徑。

利益補(bǔ)償權(quán)的實(shí)現(xiàn)?？山梃b德國(guó)立法經(jīng)驗(yàn),縱向的利益補(bǔ)償，由上級(jí)政府對(duì)特定主體專項(xiàng)撥款和稅收返還等方法實(shí)現(xiàn)；橫向的利益補(bǔ)償，德國(guó)以人均稅收為基準(zhǔn)，我國(guó)地方區(qū)域立法可探索以人均收入、經(jīng)濟(jì)增益和發(fā)展貢獻(xiàn)等為參數(shù)，設(shè)定科學(xué)的補(bǔ)償基準(zhǔn)，通過(guò)以上級(jí)政府財(cái)政部門為介質(zhì)的、橫向的直接財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,或者地區(qū)間項(xiàng)目合作、產(chǎn)業(yè)與勞動(dòng)力“雙轉(zhuǎn)移”等間接方式實(shí)現(xiàn)。

2.橫向行政運(yùn)作制度

其內(nèi)在機(jī)理，是行政管理應(yīng)順應(yīng)區(qū)域發(fā)展，從目前科層結(jié)構(gòu)的“命令與服從”這一縱向管理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐詸M向政府間合作與自律機(jī)制為基礎(chǔ)、縱橫向管理有機(jī)統(tǒng)一這一區(qū)域治理模式。

（1）政府間溝通協(xié)商制度。該制度是區(qū)域內(nèi)橫向的各級(jí)政府，以協(xié)作機(jī)構(gòu)和協(xié)作會(huì)議制度為法定化平臺(tái)，直接進(jìn)行溝通、協(xié)商、管理和決策，以促進(jìn)區(qū)域合作的法律協(xié)調(diào)機(jī)制。

（2）政府間合作協(xié)議制度。政府間合作協(xié)議是區(qū)域內(nèi)橫向政府間為實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作,在平等協(xié)商和合意基礎(chǔ)上簽訂的民主協(xié)議,是當(dāng)前區(qū)域治理中出現(xiàn)的行為機(jī)制，但在國(guó)家層面還未法律化。地方區(qū)域立法可規(guī)定其締約主體、內(nèi)容、程序、責(zé)任和效力等具體制度。

（3）信息共享制度。信息不對(duì)稱不僅是造成市場(chǎng)失靈的重要因素，也是制約政府間合作、行政公開(kāi)和公民知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的障礙。政務(wù)信息共享制度，地方區(qū)域立法可從主體、行為和責(zé)任三個(gè)方面構(gòu)建。如借鑒美國(guó)首席信息官制度，明確信息開(kāi)發(fā)和管理主體制度。

五、地方區(qū)域立法的途徑

（一）把握域情，科學(xué)轉(zhuǎn)化

正確把握區(qū)域?qū)嵡?，即區(qū)域發(fā)展的目標(biāo)和問(wèn)題所在，對(duì)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施科學(xué)轉(zhuǎn)化，是地方區(qū)域立法的重要環(huán)節(jié)。如湖南省以促進(jìn)長(zhǎng)株潭城市群建設(shè)“兩型社會(huì)”為立法宗旨、區(qū)域主體功能區(qū)管制制度設(shè)計(jì)為內(nèi)容。由此，既可避免把地方性法規(guī)變成區(qū)域規(guī)劃的附庸和解說(shuō)，也可防止把地方性法規(guī)和區(qū)域規(guī)劃變成“兩張皮”，發(fā)揮不了地方區(qū)域立法應(yīng)有的法制保障作用。

（二）積極借鑒，合理吸收

如《珠三角改革發(fā)展保障條例》借鑒美國(guó)的州際協(xié)議制度，在國(guó)內(nèi)地方立法中，首次構(gòu)建了政府間合作協(xié)議及其爭(zhēng)議解決制度。

（三）大膽探索，構(gòu)建地方區(qū)域立法新模式

按照立法主體和法規(guī)適用范圍是否跨省，地方區(qū)域立法主要有兩類模式：一類是省級(jí)區(qū)域立法模式，如廣東省和湖南、湖北省的實(shí)踐。另一類是跨省區(qū)域立法模式。其立法前提需突破國(guó)家立法體制或創(chuàng)設(shè)一種需國(guó)家確認(rèn)的、新的法律制度，目前尚停留在探討階段。該類模式又可分為兩種類型：長(zhǎng)三角地區(qū)的區(qū)域法制協(xié)調(diào)型，承認(rèn)地方對(duì)跨省立法權(quán)限的不足，主張創(chuàng)設(shè)行政協(xié)議這一新的法律制度以促進(jìn)區(qū)域內(nèi)政府間合作；東北地區(qū)的區(qū)域共同立法型，有關(guān)學(xué)者和當(dāng)?shù)亓⒎▽?shí)務(wù)界曾提議制定區(qū)域共同規(guī)章。

對(duì)于省級(jí)區(qū)域立法模式建構(gòu)，可把握立法宗旨定位，從立法內(nèi)容和形式方面進(jìn)行創(chuàng)新。如廣東省探索建構(gòu)了“有機(jī)轉(zhuǎn)化”型地方區(qū)域立法模式——將區(qū)域規(guī)劃的精神與目標(biāo)等科學(xué)轉(zhuǎn)化為法律的責(zé)權(quán)利范疇、形式上體現(xiàn)為軟硬法相融合的“融合法”特征。

對(duì)于跨省區(qū)域立法模式，可探索建構(gòu)“區(qū)域示范法+區(qū)域法制協(xié)調(diào)”這一“雙層”機(jī)制。即立足省級(jí)立法權(quán)限，借鑒美國(guó)示范法制度的有益經(jīng)驗(yàn)，“通過(guò)制定示范法，由各法域借鑒或采納同樣的法律文本的方式來(lái)漸進(jìn)地推動(dòng)法律的統(tǒng)一化”[4]，由區(qū)域內(nèi)各省共同制定促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的《區(qū)域示范法》，再結(jié)合各自省情，以“區(qū)域示范法”為文本，通過(guò)地方立法途徑轉(zhuǎn)化為相關(guān)省的地方性法規(guī)；同時(shí)，建立省際法制協(xié)調(diào)機(jī)制，保障法規(guī)在區(qū)域?qū)嵤┑膶?shí)質(zhì)公平。

注釋：

[1]【英】亨利·薩姆奈·梅因：《古代法》，高敏、瞿慧虹譯，中國(guó)科學(xué)社會(huì)出版社2009年12月版。

[2]葉必豐：《長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)一體化背景下的法制協(xié)調(diào)》，載《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2004年第6期。

[3]王春業(yè)：《論經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)行政立法一體化及其路徑選擇》，載《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)，2009年11月第29卷第6期。

[4]曾濤：《示范法比較研究——以公約為視角》，載《武大國(guó)際法評(píng)論》2004年第1期。