□ 黃小育

（中共吉林省委黨校，吉林 長(zhǎng)春 130012）

我國(guó)非政府組織的發(fā)展困境與對(duì)策

□ 黃小育

（中共吉林省委黨校，吉林 長(zhǎng)春 130012）

非政府組織在我國(guó)剛剛興起，已呈現(xiàn)出良好的發(fā)展前景。但受各種因素的影響，我國(guó)非政府組織的發(fā)展還面臨著諸多的問(wèn)題，如自主性差、經(jīng)費(fèi)匱乏、準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)高、管理不完善等，嚴(yán)重地制約了我國(guó)非政府組織的健康發(fā)展。因此，深入剖析隱藏在問(wèn)題背后的深層次原因并提出解決的對(duì)策，對(duì)非政府組織的健康有序發(fā)展具有重要意義。

非政府組織；發(fā)展困境；成因分析

20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加快，非政府組織①非政府組織（Non-Governmental Organization）簡(jiǎn)稱(chēng)NGO，最早的正式稱(chēng)謂見(jiàn)于《聯(lián)合國(guó)憲章》第71條的規(guī)定?，F(xiàn)一般指政府以外的非企業(yè)性社會(huì)組織。也有稱(chēng)之為非營(yíng)利性組織、民間組織、社團(tuán)組織、獨(dú)立部門(mén)、第三部門(mén)等。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家得到了蓬勃發(fā)展，基本涵蓋了社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域并發(fā)揮著重要作用，促進(jìn)了社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐表明，非政府組織的存在與發(fā)展有其合理性，一方面，它能夠有效地解決市場(chǎng)和政府“雙重失靈”問(wèn)題；另一方面，它在完善社會(huì)參與方式，推動(dòng)公民社會(huì)建設(shè)發(fā)揮著重要而不可替代的作用。

隨著社會(huì)整體環(huán)境的寬松和諧，非政府組織自主性有所提高，社會(huì)影響力逐步擴(kuò)大；普通民眾的公民意識(shí)和權(quán)利意識(shí)日益增強(qiáng)，參與社會(huì)公共事務(wù)的熱情日漸高漲。與此同時(shí)我們還應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，非政府組織的健康持續(xù)發(fā)展還面臨著諸多的困難。

一、我國(guó)非政府組織的發(fā)展困境

（一）自主性差，有明顯的官辦色彩

按照學(xué)者鄧國(guó)勝的觀點(diǎn)，目前我國(guó)相當(dāng)一部分的非政府組織是通過(guò)獲得自上而下的資源建立和發(fā)展起來(lái)的，它們或者由各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)直接創(chuàng)辦，或者本身就是從黨政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)的，或者是由原黨政官員及與黨政機(jī)構(gòu)關(guān)系密切的知名人士所創(chuàng)辦。[1]在這種情況下，非政府組織不僅在資源上受制于政府，而且在理念、組織體系、組織職能、管理體制、活動(dòng)方式等方面還有著濃郁的官辦色彩，因其無(wú)法成為真正意義上的公民自治組織，也就難以發(fā)揮公民自主參與社會(huì)公共事務(wù)的作用。

（二）活動(dòng)和發(fā)展受到嚴(yán)格限制，缺少活力

1998年，我國(guó)頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，確立了對(duì)非政府組織的“雙重分級(jí)管理”原則，即對(duì)非政府組織實(shí)行登記管理部門(mén)（通常是民政部門(mén)）和業(yè)務(wù)主管部門(mén)雙重分級(jí)管理的體制。在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，“雙重分級(jí)管理”原則對(duì)于規(guī)范和保護(hù)我國(guó)非政府組織起到了一定的積極作用。問(wèn)題的關(guān)鍵是，“分級(jí)管理”在實(shí)踐中成為了“分級(jí)限制”，將非政府組織的發(fā)展和活動(dòng)限制在了所登記的地域上，這就在客觀上限制了非政府組織之間的競(jìng)爭(zhēng)，降低了其組織活動(dòng)能力，阻礙了全國(guó)統(tǒng)一公共產(chǎn)品市場(chǎng)的形成，未能實(shí)現(xiàn)資源的高效配置。與此同時(shí)，“雙重管理”也使非政府組織面臨著多個(gè)“婆婆”的制約。登記管理部門(mén)對(duì)非政府組織的成立實(shí)行的是審批制，對(duì)非政府成立和撤銷(xiāo)擁有決定權(quán)。而業(yè)務(wù)主管部門(mén)擁有管理權(quán)力，只要想干預(yù)，就可以合法地干預(yù)非政府組織的內(nèi)部事務(wù)。

（三）資金缺乏，活動(dòng)能力不足

在現(xiàn)代社會(huì)，資金是一切組織生存和發(fā)展的生命線(xiàn)。非政府組織的非營(yíng)利性決定了它的資金來(lái)源不能如企業(yè)一樣來(lái)自于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐看，非政府組織的資金來(lái)源主要有政府資助、稅收優(yōu)惠、社會(huì)捐贈(zèng)、服務(wù)性收費(fèi)等幾個(gè)渠道。目前，我國(guó)現(xiàn)代意義的非政府組織還處于起步階段，非政府組織與普通公眾缺乏有效的溝通交流渠道，非政府組織的公信力相對(duì)不足，使得資金的重要來(lái)源——社會(huì)機(jī)構(gòu)和公眾的捐贈(zèng)，數(shù)量過(guò)少。非政府組織的資金常處于捉襟見(jiàn)肘之窘境，嚴(yán)重地影響了非政府組織的活動(dòng)能力和影響力。有些非政府組織不得不通過(guò)各種渠道開(kāi)展與其宗旨和理想相背離的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，甚至違法活動(dòng)。這無(wú)疑對(duì)我國(guó)非政府組織的健康發(fā)展產(chǎn)生了嚴(yán)重的威脅。

（四）人力資源不足，管理水平低下

任何社會(huì)組織的正常運(yùn)行都需要一定數(shù)量和質(zhì)量的人力資源做為保障，從這個(gè)意義上說(shuō)，人力資源是非政府組織最為寶貴的資源。非政府組織的特性決定了其員工的工作是為了共同的社會(huì)理想和信念，而不是個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益。非政府組織的這一最大優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也成為了最大的弱點(diǎn)。由于經(jīng)濟(jì)待遇有限，非政府組織對(duì)優(yōu)秀人才的吸引力不足，這使得非政府組織缺少固定的人才渠道，現(xiàn)有的工作人員文化程度相對(duì)偏低，年齡結(jié)構(gòu)不合理，缺少相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，組織管理水平跟不上時(shí)代的發(fā)展。人才的匱乏，管理水平的低下，既嚴(yán)重地制約了非政府組織的活動(dòng)能力，削弱了其社會(huì)影響力；又直接影響到非政府組織對(duì)人才的吸引力。由此形成的惡性循環(huán)嚴(yán)重影響了非政府組織的可持續(xù)發(fā)展能力。

（五）發(fā)展不均衡

21世紀(jì)的前10年是我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活發(fā)生了巨大變化，無(wú)論是政府還是市場(chǎng)都無(wú)力實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)進(jìn)行全領(lǐng)域的公共服務(wù)，這就為非政府組織提供了廣闊的發(fā)展空間。但目前我國(guó)非政府組織還存在著數(shù)量明顯不足，服務(wù)種類(lèi)不齊全，無(wú)力提供社會(huì)生活急需的公共服務(wù)等問(wèn)題。除此之外，從地理空間分布來(lái)看，非政府組織大多分布在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的東部沿海地區(qū)和大中城市，而廣大的內(nèi)地和經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍是非政府組織發(fā)展的薄弱地帶。從服務(wù)領(lǐng)域上看，一些較為發(fā)達(dá)成熟的行業(yè)，非政府組織發(fā)展較快，已初步形成規(guī)模和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。在一些新興行業(yè)中，非政府組織力量較為弱小。發(fā)展的不均衡，既削弱了非政府組織的發(fā)展后勁，也降低了其存在的價(jià)值和意義。

二、非政府組織存在問(wèn)題成因分析

我國(guó)非政府組織在快速發(fā)展過(guò)程中面臨著諸多問(wèn)題甚至是制度性障礙。究其原因，主要有以下幾個(gè)方面：

（一）發(fā)展先天不足

我國(guó)有著長(zhǎng)達(dá)五千年的悠久歷史。高度發(fā)達(dá)的封建社會(huì)，形成并遺留下高度統(tǒng)一、集權(quán)的社會(huì)權(quán)力格局。公權(quán)力極其強(qiáng)大，公民權(quán)利和公民意識(shí)相對(duì)淡薄。加之，在封建王朝統(tǒng)治時(shí)期，曾多次發(fā)生民間秘密結(jié)社組織發(fā)動(dòng)的農(nóng)民起義，沉重地打擊了封建統(tǒng)治，歷代封建王朝歷來(lái)對(duì)民間結(jié)社執(zhí)警惕態(tài)度并予以禁止和打擊。新中國(guó)成立后，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，對(duì)社會(huì)生活進(jìn)行全面的干預(yù)和控制，政府長(zhǎng)期扮演著“全能政府”的角色，國(guó)家權(quán)力是社會(huì)唯一權(quán)力，客觀上沒(méi)有非政府組織存在的需要。因此，在我國(guó)從未出現(xiàn)過(guò)真正意義上的市民社會(huì)和非政府組織。這就造成了我國(guó)民眾缺少如西方非政府組織發(fā)展過(guò)程中與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公民意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、法律觀念、自治觀念。這種社會(huì)背景和文化積淀的缺失，使得我國(guó)自上而下地缺少發(fā)展非政府組織的思想動(dòng)力。

（二）法律不完善

在現(xiàn)代法治社會(huì)，非政府組織的健康發(fā)展需要完善的法律規(guī)范與保護(hù)。從歷史上看，我國(guó)在1950年10月19日就頒布了《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》，規(guī)定了社會(huì)團(tuán)體的類(lèi)別、原則、登記的范圍、程序等事項(xiàng)，為后來(lái)的民間組織管理奠定了基礎(chǔ)。1989年10月頒布了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，1998年10月對(duì)該條例進(jìn)行了重新修訂，對(duì)非政府組織的活動(dòng)范圍，注冊(cè)、變更和撤銷(xiāo)的程序，基本的權(quán)利與義務(wù)，法律責(zé)任，管理體制，監(jiān)督和審計(jì)辦法等給予了較為詳細(xì)的規(guī)定。此后，我國(guó)相繼頒布了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)，初步形成了非政府組織法律規(guī)制體系。但總的來(lái)看，目前的法律規(guī)定不適應(yīng)快速發(fā)展的社會(huì)變遷的需要，也無(wú)法滿(mǎn)足非政府組織的內(nèi)在要求，更成為制約非政府組織健康有序發(fā)展的瓶頸。

一是法律位階缺失。目前，我國(guó)規(guī)范非政府組織的法律主要是行政法規(guī)，偏重于對(duì)其進(jìn)行行政管理與指導(dǎo)，這是極不合適的。從性質(zhì)和目的來(lái)看，非政府組織是社會(huì)自治組織，它的存在價(jià)值在于填補(bǔ)國(guó)家行政權(quán)力和市場(chǎng)調(diào)節(jié)能力的空白，以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下多元化利益的調(diào)整和平衡。從這個(gè)角度看，非政府組織具有獨(dú)立的法人資格，應(yīng)以《立法法》第8條規(guī)定的“民事基本制度”來(lái)規(guī)范和調(diào)節(jié)非政府組織，而不是以行政法規(guī)的形式加以規(guī)范。

二是現(xiàn)行法律規(guī)定的準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)高。我國(guó)在非政府組織資格準(zhǔn)入方面采取了較為嚴(yán)格的許可制度。1998年頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中對(duì)社會(huì)團(tuán)體的人數(shù)、注冊(cè)資金、發(fā)起人和擬任負(fù)責(zé)人等方面做出了相當(dāng)嚴(yán)格的限制，對(duì)社團(tuán)成立的條件作了嚴(yán)格規(guī)定。如《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》都規(guī)定，成立全國(guó)性社團(tuán)至少需要10萬(wàn)元資金，地方性的和跨行政區(qū)域的社會(huì)團(tuán)體則需要3萬(wàn)元以上的資金。要注冊(cè)，就需要資金，沒(méi)有資金不能注冊(cè)；而不解決注冊(cè)問(wèn)題，就沒(méi)有人敢把錢(qián)捐助給非政府組織，使一些非政府組織陷入了注冊(cè)和資金上的兩難境地，影響了非政府組織的合法登記注冊(cè)。

三是部分規(guī)定落后于社會(huì)實(shí)踐。實(shí)踐中，由于非政府組織的資金來(lái)源比較有限，為了生存和發(fā)展，一些非政府組織只有進(jìn)行營(yíng)利性活動(dòng)才能彌補(bǔ)自身經(jīng)費(fèi)的不足。《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》對(duì)非政府組織從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)采取了一刀切的做法，嚴(yán)格規(guī)定都不得從事?tīng)I(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這樣的規(guī)定，一方面，使得非政府組織無(wú)法進(jìn)行合法的營(yíng)利性活動(dòng)，資金渠道受到限制；另一方面，對(duì)于正在從事?tīng)I(yíng)利性活動(dòng)的組織，其經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)是否在合理的限度之內(nèi)，收入是否用于組織的宗旨，也無(wú)法進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理。

（三）角色定位模糊

實(shí)事求是地說(shuō)，我國(guó)雖已初步建成社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但國(guó)家、企業(yè)、公民的利益調(diào)整和權(quán)力分配還未完全到位。因而政府、市場(chǎng)和非政府組織的邊界不清，導(dǎo)致了各自職能無(wú)法充分發(fā)揮。非政府組織是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公民自治組織，其基本職能是使廣大公民有效地獲得參與社會(huì)事務(wù)的渠道，彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)的不足。然而，我國(guó)現(xiàn)有的非政府組織在自身角色定位上十分模糊。主要表現(xiàn)在：一是背離了社會(huì)團(tuán)體的公益性宗旨，為個(gè)人或小團(tuán)體謀取經(jīng)濟(jì)利益，蛻變成為經(jīng)濟(jì)組織，成為市場(chǎng)的一部分；二是過(guò)多參與政治，或因政治需要而建立，蛻變成為了政府的一部分，這不僅降低了非政府組織的公信力。

三、發(fā)展完善我國(guó)非政府組織的對(duì)策

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)體系

法律法規(guī)體系是非政府組織健康有序發(fā)展的制度性保障。我國(guó)應(yīng)根據(jù)現(xiàn)階段社會(huì)生活實(shí)際情況，借鑒國(guó)外有益的經(jīng)驗(yàn)，逐步制定和完善相互配套的法律法規(guī)體系，以法律的形式明確各類(lèi)非政府組織的性質(zhì)、地位、主體資質(zhì)、組織形式、管理體制、經(jīng)費(fèi)來(lái)源及使用、人員保障、權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系等，使非政府組織的成立、運(yùn)行、管理制度化、規(guī)范化和法治化。具體地說(shuō)，當(dāng)前最為緊迫的是要加緊制定結(jié)社法、行業(yè)協(xié)會(huì)法、基金會(huì)法、商會(huì)法、民辦非企業(yè)單位法等相關(guān)法律。在立法過(guò)程中，要避免法律位階低，側(cè)重于登記管理，片面加強(qiáng)對(duì)非政府組織的嚴(yán)格管理而忽視對(duì)其扶持培育的傾向，為非政府組織的快速、健康發(fā)展提供有力的法律保障。

（二）實(shí)現(xiàn)真正的政社分離

積極穩(wěn)妥地推進(jìn)改革，實(shí)現(xiàn)真正的政社分離，還非政府組織以其應(yīng)有的性質(zhì)，拓展非政府組織的活動(dòng)空間。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革取得了舉世矚目的成就，政治體制改革也取得了較大突破。但是，我國(guó)社會(huì)領(lǐng)域的改革進(jìn)程還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)、政治體制改革，這既影響了社會(huì)的自我管理，加大了政府管理成本，也會(huì)影響政府的形象。因此，應(yīng)積極推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域的改革，實(shí)現(xiàn)政府與非政府組織的真正分離，各負(fù)其責(zé)，職能互補(bǔ)。這不僅能夠使政府專(zhuān)心做好自己該做的事，降低社會(huì)管理成本，也能夠加大公民社會(huì)參與的力度，推進(jìn)公民社會(huì)的不斷發(fā)展與完善。

（三）統(tǒng)籌規(guī)劃，宏觀布局

如前所述，我國(guó)非政府組織的發(fā)展還很不均衡。要解決這個(gè)問(wèn)題，除了非政府組織自身的努力外，政府也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。政府要從社會(huì)發(fā)展平衡的角度，統(tǒng)籌兼顧，宏觀布局，對(duì)非政府組織的建立與發(fā)展進(jìn)行調(diào)控和協(xié)調(diào)。一是通過(guò)政策和資金上的引導(dǎo)與支持，鼓勵(lì)非政府組織到內(nèi)地和西部落后地區(qū)發(fā)展；二是政府要積極推動(dòng)不同地區(qū)和行業(yè)間非政府組織的交流與合作，促進(jìn)非政府組織的均衡發(fā)展。

（四）加強(qiáng)非政府組織自身建設(shè)

非政府組織的性質(zhì)決定了它既沒(méi)有國(guó)家的權(quán)力，也沒(méi)有企業(yè)的財(cái)力。在這種情況下，非政府組織要獲得生存和發(fā)展的空間，就必須準(zhǔn)確定位，完善自身建設(shè)，強(qiáng)化內(nèi)部管理，樹(shù)立良好形象，提升服務(wù)社會(huì)的能力，贏得良好的社會(huì)信譽(yù)。首先，明確非政府組織的宗旨，確立自身的社會(huì)理想和社會(huì)責(zé)任，并以此來(lái)指導(dǎo)和約束非政府組織的活動(dòng)；其次，要加強(qiáng)自身組織建設(shè)，使組織行為規(guī)范化、透明化，培養(yǎng)成員的認(rèn)同感，增強(qiáng)組織的凝聚力；再次，要以良好的形象、崇高的使命和和諧的工作氛圍吸引優(yōu)秀人才加入，不斷提高員工的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和職業(yè)意識(shí)；最后，建立有效的宏觀與微觀相結(jié)合、內(nèi)部和外部相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制。只有通過(guò)自身能力的建設(shè)，才能真正提高非政府組織的公信力和社會(huì)認(rèn)可度，才能真正提高非政府組織的活動(dòng)能力、組織能力和資金籌措及運(yùn)作能力，從而使非政府組織走上良性發(fā)展之路。

[1]鄧國(guó)勝在清華大學(xué)的講演：我國(guó)NGO的變化與發(fā)展趨勢(shì)[R].2004-10-15.轉(zhuǎn)引自馮二占.試論中國(guó)非政府組織的發(fā)展與趨勢(shì)[D].西北大學(xué)，2006.

（責(zé)任編輯：牟春野）

On the Dilemma and Countermeasures of NGO in China

Huang Xiaoyu

NGO in China is still nascent，has shown a good development prospects.But affected by a variety of factors，the development of China＇s non－governmental organizations also faced with many issues，such as poor autonomy，funding scarcity，too high access threshold，and poor management，which severely restricted the healthy development of China＇s NGO.Therefore，in－depth analysis of deep－seated reasons behind the problem，and propose countermeasures to solve are important significance to the healthy and orderly development of the NGO.

NGO；development difficulties；analysis of causes

C912.21

A

1007-8207（2012）12-0084－03

2012-08-18

黃小育 （1959—），女，浙江杭州人，中共吉林省委黨校 （吉林省行政學(xué)院）副編審，研究方向?yàn)榉▽W(xué)。