楊 云，龐 宇，陶 蕊

(科學(xué)技術(shù)部評(píng)估中心，北京 100081)

辨析科技項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的四個(gè)關(guān)系

楊 云，龐 宇，陶 蕊

(科學(xué)技術(shù)部評(píng)估中心，北京 100081)

科技項(xiàng)目特指我國(guó)科技創(chuàng)新管理中一個(gè)層次的科技活動(dòng)。科技項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是從財(cái)政支出的角度對(duì)科技項(xiàng)目開展的評(píng)估和評(píng)價(jià)活動(dòng)，它區(qū)別于科技部門開展的自我評(píng)估和評(píng)價(jià)。開展科技項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，需要首先樹立績(jī)效管理的理念，在整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過程中，牢牢把握項(xiàng)目績(jī)效實(shí)現(xiàn)這一核心原則?？萍柬?xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定，應(yīng)該服務(wù)于科技計(jì)劃績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，最終服務(wù)于國(guó)家中長(zhǎng)期科技發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，服務(wù)于公共績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

科技項(xiàng)目;績(jī)效評(píng)價(jià);績(jī)效管理

1 科技項(xiàng)目的內(nèi)涵

專家、學(xué)者關(guān)于科技項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的論述，其中所指的科技項(xiàng)目各不相同。有的泛指政府投入的各種科技活動(dòng)［1］，有的指某個(gè)領(lǐng)域的科技活動(dòng)［2］，有的指私營(yíng)項(xiàng)目［3］，眾說紛紜，莫衷一是。

我們認(rèn)為，科技項(xiàng)目是一個(gè)特定的概念。我國(guó)推動(dòng)科技創(chuàng)新的工作具體包括四個(gè)層次:即實(shí)施國(guó)家中長(zhǎng)期科技發(fā)展規(guī)劃、實(shí)施五年科技發(fā)展規(guī)劃 (例如十一五、十二五國(guó)家科技發(fā)展規(guī)劃)、實(shí)施科技計(jì)劃 (例如863、973、支撐計(jì)劃等)、實(shí)施科技項(xiàng)目，如表1所示。科技項(xiàng)目特指這第四層次的科技活動(dòng)，是在既定資源內(nèi)，通過政府公共投入資助，對(duì)特定研究對(duì)象、研究方向和實(shí)施主題開展的科技研發(fā)活動(dòng)。

表1 我國(guó)科技創(chuàng)新管理的四個(gè)層次

一個(gè)科技項(xiàng)目可能還包括多個(gè)課題，但是從績(jī)效管理的角度，目前科技項(xiàng)目是最基礎(chǔ)的管理層次。

2 科技項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的提出

科技部是財(cái)政公共支出管理的眾多部門之一。目前全社會(huì)研究開發(fā)投入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為2%左右。1997年，中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究的前身中國(guó)科技促進(jìn)發(fā)展研究中心下設(shè)一個(gè)部門，名為國(guó)家科技評(píng)估中心，其主要職能是接受科技部委托，開展科技工作的自我評(píng)估和評(píng)價(jià)。2004年，經(jīng)中編辦和國(guó)家科技部批準(zhǔn)，成立了具有獨(dú)立法人資格、科技部直屬的評(píng)估中心，進(jìn)一步擴(kuò)展和深化科技工作的自我評(píng)估和評(píng)價(jià)。各省市自治區(qū)也相繼成立了科技評(píng)估中心。這些年來，以國(guó)家科技評(píng)估中心為龍頭，科技部門開展了多種類型的科技評(píng)估與評(píng)價(jià)活動(dòng)，各級(jí)科技管理部門也越來越重視發(fā)揮科技評(píng)估的作用［4］。通過科技評(píng)估，促進(jìn)了科技投入的科學(xué)化、精細(xì)化管理。

這些工作是科技部門自身改善管理的努力，屬于自我評(píng)價(jià)的范疇?？萍柬?xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)則是從財(cái)政部門的角度，對(duì)科技工作開展評(píng)估和評(píng)價(jià)。工作出發(fā)點(diǎn)的不同，決定了工作內(nèi)容的改變。

科技項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)以科技項(xiàng)目為管理單位，全面、系統(tǒng)地評(píng)價(jià)其立項(xiàng)必要性、目標(biāo)達(dá)成、管理和實(shí)施效率?？萍柬?xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)遵循一般項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的通用內(nèi)涵，即基于預(yù)期目標(biāo)，考察項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性和公平性［5］。既要評(píng)價(jià)一個(gè)項(xiàng)目預(yù)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，即項(xiàng)目的結(jié)果;又要評(píng)價(jià)項(xiàng)目的投入產(chǎn)出效率，即項(xiàng)目的執(zhí)行過程［6］。也有學(xué)者從參與和項(xiàng)目受益群體的角度，提出科技項(xiàng)目績(jī)效是評(píng)價(jià)“科技項(xiàng)目在生命周期不同階段對(duì)科技項(xiàng)目利益相關(guān)方需求的滿足程度”［7］。以往由科技部門開展的自評(píng)價(jià)，由于視角不同，其評(píng)價(jià)內(nèi)容通常沒有達(dá)到績(jī)效評(píng)價(jià)的高度。

3 績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效管理的關(guān)系

績(jī)效評(píng)價(jià)不是獨(dú)立的存在，而應(yīng)該作為整個(gè)績(jī)效管理制度建設(shè)的一部分?？?jī)效管理應(yīng)包括績(jī)效目標(biāo)設(shè)定與績(jī)效責(zé)任確定、實(shí)施過程監(jiān)測(cè)，以及完成后的績(jī)效評(píng)價(jià)與復(fù)核 (跟蹤評(píng)價(jià))幾個(gè)主要環(huán)節(jié)。

績(jī)效管理的首要工作是在項(xiàng)目管理的前期制定好績(jī)效目標(biāo)，劃分好績(jī)效的責(zé)任，并針對(duì)目標(biāo)設(shè)定明確的、可測(cè)量的具體績(jī)效指標(biāo)。具備了這些基礎(chǔ)，才具備后期開展績(jī)效評(píng)價(jià)的前提和基準(zhǔn)。

圖1 績(jī)效評(píng)價(jià)是績(jī)效管理的一環(huán)

開展績(jī)效管理還要重視監(jiān)測(cè)工作。監(jiān)測(cè)既是常規(guī)的管理抓手，又是后期績(jī)效評(píng)價(jià)的重要支撐。進(jìn)行過程監(jiān)測(cè)可實(shí)時(shí)反應(yīng)績(jī)效目標(biāo)、任務(wù)的分解落實(shí)情況、組織管理的適應(yīng)性，目標(biāo)的階段性進(jìn)展，資源調(diào)配尤其是資金使用情況，以及是否有政策環(huán)境等因素阻礙項(xiàng)目實(shí)施，等等。監(jiān)測(cè)信息可以支撐績(jī)效管理，同時(shí)也為績(jī)效評(píng)價(jià)提供充分的證據(jù)支撐，避免績(jī)效評(píng)價(jià)從零開始，提高評(píng)價(jià)的可信度和效率。

前期確定科學(xué)合理的績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)，中期開展充分的過程監(jiān)測(cè)。在此基礎(chǔ)上，項(xiàng)目實(shí)施的后期開展以證據(jù)為基礎(chǔ)的績(jī)效自評(píng)價(jià)以及與之配套的第三方跟蹤評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)后將結(jié)果反饋并運(yùn)用于管理中，這是一個(gè)完整的績(jī)效管理閉環(huán)?？?jī)效評(píng)價(jià)則是整個(gè)績(jī)效管理周期中的一環(huán)［8］。如圖1所示。

簡(jiǎn)言之，效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)是根據(jù)績(jī)效管理要求，在特定時(shí)間對(duì)績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，收集定性、定量的數(shù)據(jù)或證據(jù)。績(jī)效管理要走在前面，否則，績(jī)效評(píng)價(jià)難為無米之炊?？?jī)效管理的目標(biāo)和考核指標(biāo)不明確，某一個(gè)層次的評(píng)價(jià)開展得再完備，也難以達(dá)到績(jī)效評(píng)價(jià)的要求。

4 科技績(jī)效評(píng)價(jià)與公共績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)系

科技績(jī)效評(píng)價(jià)遵循公共績(jī)效評(píng)價(jià)的一般原則和程序，同時(shí)要反映科技工作和科研活動(dòng)的特點(diǎn)。20世紀(jì)90年代以來，西方進(jìn)入新公共管理時(shí)代，從公共財(cái)政和預(yù)算管理部門 (例如英國(guó)的財(cái)政部、美國(guó)總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室等)開始推行績(jī)效管理?？?jī)效管理自上而下，從中央政府貫穿到各個(gè)部門及其開展的各項(xiàng)活動(dòng)?？萍疾块T作為接受公共財(cái)政預(yù)算撥款的政府部門，需要按照統(tǒng)一的要求開展績(jī)效評(píng)價(jià)，以檢驗(yàn)公共財(cái)政支出的效率和效果。

在通用的績(jī)效評(píng)價(jià)框架下，科技部門和預(yù)算管理部門共同制定科技工作的中長(zhǎng)期、中期和階段性績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，這些目標(biāo)和指標(biāo)直接反映了科技工作和科研活動(dòng)的特點(diǎn)。在實(shí)際操作中，通常把公共績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)要求作為科技績(jī)效評(píng)價(jià)總體要求;而將反應(yīng)科技工作和科研活動(dòng)特點(diǎn)的指標(biāo)作為科技績(jī)效評(píng)價(jià)的具體指標(biāo)。例如，根據(jù)不同的科技項(xiàng)目，可以對(duì)產(chǎn)品自主設(shè)計(jì)能力、軍民融合研發(fā)、清潔生產(chǎn)與低碳經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新型人才培養(yǎng)、關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新、科技成果產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)學(xué)研合作創(chuàng)新、標(biāo)準(zhǔn)主導(dǎo)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)專利聯(lián)盟構(gòu)建等方面加以強(qiáng)調(diào)，引導(dǎo)科技研發(fā)工作發(fā)展方向。

開展科技項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)該既符合公共財(cái)政支出評(píng)價(jià)的一般要求，又充分體現(xiàn)科技項(xiàng)目的特點(diǎn)，作好績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的銜接統(tǒng)一，提高整個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的效率。財(cái)政部2011年4月頒布的285號(hào)文件《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，對(duì)財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)給出了比較具體的指導(dǎo)意見?？萍疾块T在開展科技績(jī)效評(píng)價(jià)過程中，應(yīng)理清科技特點(diǎn)和財(cái)政一般要求的關(guān)系，對(duì)285號(hào)文件很好地對(duì)接。

5 科技項(xiàng)目績(jī)效和科技工作績(jī)效的關(guān)系

科技創(chuàng)新管理包括部門、規(guī)劃、計(jì)劃和項(xiàng)目四個(gè)層次?？萍脊ぷ鞯目?jī)效評(píng)價(jià)也應(yīng)該包括這四個(gè)層次。各層級(jí)績(jī)效既有各自不同的定位和關(guān)注的內(nèi)容，同時(shí)又有遞進(jìn)、組成的關(guān)系。其中，科技項(xiàng)目績(jī)效是各層級(jí)績(jī)效的基礎(chǔ)。 “十一五”期間，包括863、支撐、973計(jì)劃在內(nèi)的國(guó)家主體科技計(jì)劃，共立項(xiàng)實(shí)施了17000余個(gè)項(xiàng)目課題，涉及資金將近700億元。這些項(xiàng)目、課題的目標(biāo)落實(shí)和完成績(jī)效，直接支撐和影響了國(guó)家中長(zhǎng)期科技發(fā)展規(guī)劃、科技政策、科技計(jì)劃的落實(shí)和實(shí)施效果。

遞進(jìn)和組成關(guān)系決定了項(xiàng)目、計(jì)劃、規(guī)劃、乃至部門各個(gè)層級(jí)間的績(jī)效目標(biāo)應(yīng)該高度相關(guān)。下一層級(jí)的科技工作或活動(dòng)，在制定績(jī)效目標(biāo)時(shí)，應(yīng)該領(lǐng)會(huì)、分擔(dān)上一層級(jí)的績(jī)效目標(biāo)，每一層目標(biāo)直接支撐上一層目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。上一層級(jí)的科技工作管理者在管理下一層級(jí)的項(xiàng)目績(jī)效時(shí)，也要確保本層的績(jī)效目標(biāo)在下一層級(jí)得到貫徹和落實(shí)。

《國(guó)家中長(zhǎng)期科技發(fā)展規(guī)劃綱要2006—2020》指出，“到2020年，我國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展的總體目標(biāo)是:自主創(chuàng)新能力顯著增強(qiáng)，科技促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和保障國(guó)家安全的能力顯著增強(qiáng)，為全面建設(shè)小康社會(huì)提供強(qiáng)有力的支撐;基礎(chǔ)科學(xué)和前沿技術(shù)研究綜合實(shí)力顯著增強(qiáng)，取得一批在世界具有重大影響的科學(xué)技術(shù)成果，進(jìn)入創(chuàng)新型國(guó)家行列，為在本世紀(jì)中葉成為世界科技強(qiáng)國(guó)奠定基礎(chǔ)?！蓖瑫r(shí)，從裝備制造業(yè)與信息產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)、能源、循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范、醫(yī)藥與醫(yī)療器材、國(guó)防科技、科學(xué)家團(tuán)隊(duì)、創(chuàng)新體系八個(gè)方面列出具體目標(biāo)等。圍繞中長(zhǎng)期規(guī)劃目標(biāo)，《國(guó)家“十二五”科學(xué)與技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》既在宏觀又就具體領(lǐng)域提出了落實(shí)宏觀目標(biāo)的舉措。例如，在規(guī)劃的戰(zhàn)略部署中，提出“圍繞產(chǎn)業(yè)升級(jí)和民生改善的迫切需求，加強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)共性、基礎(chǔ)技術(shù)攻關(guān)，加快突破能源資源環(huán)境、交通運(yùn)輸、信息、海洋等領(lǐng)域核心關(guān)鍵技術(shù)，在人口健康、公共安全、城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展等領(lǐng)域強(qiáng)化重大公益技術(shù)發(fā)展”等目標(biāo)內(nèi)容。

由此，作為科技工作基礎(chǔ)環(huán)節(jié)的項(xiàng)目，其目標(biāo)必須與各類科技、經(jīng)濟(jì)、行業(yè)規(guī)劃內(nèi)容相關(guān)。項(xiàng)目目標(biāo)應(yīng)該可以從某個(gè)具體領(lǐng)域、研究方向出發(fā)，對(duì)各類規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供支撐。例如，科技項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)可能包括:對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的意義及貢獻(xiàn)途徑機(jī)制，對(duì)產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)的帶動(dòng)作用，項(xiàng)目實(shí)施后降低對(duì)外技術(shù)依存度的情況，發(fā)明專利授權(quán)等自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)獲取狀況，科學(xué)論文被引用狀況等。規(guī)范管理項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，既有利于設(shè)立績(jī)效管理導(dǎo)向，提醒項(xiàng)目管理執(zhí)行單位朝這一方向努力，也便于逐級(jí)匯總不同管理層級(jí)的績(jī)效。當(dāng)然，下一層科技活動(dòng)的績(jī)效目標(biāo)，肯定會(huì)在上一層績(jī)效目標(biāo)的基礎(chǔ)上增加和分解。

6 科技項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)和項(xiàng)目常規(guī)管理評(píng)價(jià)的關(guān)系

科技項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)與項(xiàng)目常規(guī)管理評(píng)價(jià)在評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)角度和內(nèi)容方面有所不同。

圖2 科技項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)關(guān)注“是否在正確的事”

在評(píng)價(jià)方法上，項(xiàng)目常規(guī)管理中，項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)在立項(xiàng)、中期評(píng)估和驗(yàn)收中，會(huì)運(yùn)用同行評(píng)議的方法對(duì)項(xiàng)目開展評(píng)價(jià)活動(dòng)。項(xiàng)目常規(guī)管理評(píng)價(jià)主要考察“項(xiàng)目是否在正確地做事”。即，項(xiàng)目是否按照既定目標(biāo)和技術(shù)路線開展工作，總體進(jìn)展如何，是否取得了預(yù)期成果等等。而項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是由資金分配和管理機(jī)構(gòu)，在上述自評(píng)價(jià)工作基礎(chǔ)上，實(shí)施第三方評(píng)價(jià)。不僅看項(xiàng)目做得怎么樣，還同時(shí)關(guān)注項(xiàng)目設(shè)置的合理性，項(xiàng)目是否對(duì)應(yīng)了某項(xiàng)政策和/或計(jì)劃的需求，是否對(duì)應(yīng)了某項(xiàng)需要解決的問題或議題。也就是說，科技項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)要檢視“是否在做正確的事”。

如圖2所示，科技項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的一種重要情況是，當(dāng)項(xiàng)目的目標(biāo)設(shè)置不恰當(dāng)時(shí)，即使項(xiàng)目正在按正確的軌道朝著目標(biāo)前進(jìn)，也需要考慮繼續(xù)還是終止該項(xiàng)目。這在常規(guī)管理評(píng)價(jià)中是不會(huì)發(fā)生的，常規(guī)管理評(píng)價(jià)只要確認(rèn)項(xiàng)目正在朝著既定目標(biāo)前進(jìn)即可。此外，項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)也非常關(guān)注項(xiàng)目的資金使用效益，即項(xiàng)目是否對(duì)解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)面臨的實(shí)際問題做出了直接的貢獻(xiàn)。

總之，開展科技項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，需要公共支出管理部門、科技工作部門、各專業(yè)部門、項(xiàng)目承擔(dān)主體樹立績(jī)效管理的理念，在整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過程中，牢牢把握項(xiàng)目績(jī)效的實(shí)現(xiàn)這一核心原則?？萍柬?xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定，應(yīng)該服務(wù)于科技計(jì)劃績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，最終服務(wù)于國(guó)家中長(zhǎng)期科技發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，服務(wù)于公共績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?？萍柬?xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)從第三方的視角對(duì)科技項(xiàng)目的績(jī)效進(jìn)行全面、綜合的審視，對(duì)科技項(xiàng)目的成功開展具有不可替代的作用。開展科技項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，需要從整個(gè)科技工作績(jī)效評(píng)價(jià)的大局出發(fā)，確保科技項(xiàng)目服務(wù)于國(guó)家科技發(fā)展計(jì)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，最終服務(wù)于國(guó)家五年科技發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)、國(guó)家中長(zhǎng)期科技發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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［8］歐陽(yáng)進(jìn)良，楊云，韓軍，施筱勇.英國(guó)雙重科研資助體系下的科技評(píng)估幾其經(jīng)驗(yàn)借鑒［J］.科學(xué)學(xué)研究，2007，(7).

Four Relations within R＆D Project Performance Evaluation

Yang Yun，Pang Yu，Tao Rui
(Evaluation Center，MOST，Beijing 100081)

In this paper，we believe that R＆D project is a specific intervention within the national science and innovation activities.The R＆D project performance evaluation is carried from the public spending perspectives，but different from the project self evaluation conducted by the science and technology authorities themselves.The first priority of the R＆D project performance evaluation is to establish the concept of the performance management，and concentrate on the"performance"in the whole process of the project implementation.The objectives of R＆D project should serve the complementation of the program's objectives，the realization of the national medium and long term science and technology goals，and eventually contribute to public performance goals.

R＆D project;performance evaluation;Performance management

2012－09－20

楊云 (1972－)，女，內(nèi)蒙古呼和浩特人，法學(xué)碩士，副研究員;研究方向:科技評(píng)估和科技政策研究。

F270

A

(責(zé)任編輯 劉傳忠)