張 暉

（海南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，海南 ?？?570228）

中國(guó)地方政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的行為邏輯分析

張 暉

（海南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，海南 ?？?570228）

改革后中國(guó)地方政府的相關(guān)利益主體包括中央政府、同級(jí)地方政府、微觀主體，這三者之間實(shí)質(zhì)上都是委托代理關(guān)系。地方政府的目標(biāo)函數(shù)中最具有交集的理性變量就是轄區(qū)GDP的增長(zhǎng)。在地方政府競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)下，地方政府會(huì)追求更高的GDP增長(zhǎng)，其地方政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的手段在于選擇性的產(chǎn)權(quán)保護(hù)。當(dāng)然，地方政府追求效用最大化的行為在缺乏有效的制度約束條件下，可能會(huì)損害中央政府在全國(guó)的整體利益，也可能會(huì)危害轄區(qū)居民和企業(yè)的公共利益。而要改變這種地方政府競(jìng)爭(zhēng)所帶來的弊端，必須通過制度創(chuàng)新對(duì)地方政府行為進(jìn)行有效地矯正。

地方政府；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；選擇性產(chǎn)權(quán)保護(hù)；內(nèi)公外私產(chǎn)權(quán)

一、引言

改革開放以來，中國(guó)取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)成就。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯曾指出：“政府可以對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有顯著的影響。如果政府做了正確的事情，增長(zhǎng)就會(huì)得到促進(jìn)。如果政府做得很少，或者做錯(cuò)了事，或者做得太少，增長(zhǎng)就會(huì)受到限制?！保?］（P515）大量的實(shí)證研究也表明，良好的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)政府的確“有所為”。

中國(guó)是一個(gè)地區(qū)差異大、發(fā)展不均衡的大國(guó)，政府層級(jí)組織管理幅度大和針對(duì)各地方的差別化經(jīng)濟(jì)政策必然會(huì)增加配置成本（包括信息和實(shí)施成本），這也決定了我國(guó)的地方政府在經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等發(fā)展過程中必然要被中央政府委托大量政府干預(yù)權(quán)力。經(jīng)過分權(quán)化改革，我國(guó)地方政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理中擁有了大量的自由裁量權(quán)，其掌握的經(jīng)濟(jì)資源甚至超過中央政府，如土地資源是被地方政府控制的。由于地方政府掌握著大量的事權(quán)，其經(jīng)濟(jì)職能也隨之增加，它不僅負(fù)責(zé)非競(jìng)爭(zhēng)（其實(shí)也競(jìng)爭(zhēng)了）領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、城建、教育、醫(yī)療等公共品和福利的提供，也涉及競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的行業(yè)和企業(yè)的管理和干預(yù)，可以說，當(dāng)前我國(guó)的地方政府職能覆蓋了除國(guó)防、外交、國(guó)家立法等之外的絕大多數(shù)領(lǐng)域。由此可見，地方政府過度介入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù)，從某種程度上講，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種地方政府主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式。［2］（P54～56）何曉星（2003）也直截了當(dāng)?shù)刂赋?，中?guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是地方政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。［3］（P27～31）因此，“對(duì)我國(guó)地方政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過程中扮演了什么角色的研究，很可能是解謎的鑰匙之一”［4］（P24～30），解謎就是要弄清楚中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得輝煌成就的原因何在。而從這個(gè)角度對(duì)地方政府的研究是來自公共選擇理論對(duì)政府的理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，地方政府的行為取決于在經(jīng)濟(jì)人假設(shè)下它的追求即目標(biāo)函數(shù)。

二、地方政府的利益格局及目標(biāo)函數(shù)

（一）地方政府的利益格局

與地方政府相關(guān)的利益主體有三個(gè)，分別是中央政府（或上級(jí)政府）、同級(jí)地方政府、微觀主體（包括居民和企業(yè)）。這三者之間實(shí)質(zhì)都是委托代理關(guān)系。

第一種是地方政府與中央政府的利益關(guān)系。大致來講，中央政府是委托人，地方政府是代理人。但是這又不同于私人組織的委托代理關(guān)系，是一種多任務(wù)政治委托代理關(guān)系，有些學(xué)者稱其為“干部責(zé)任制”或“政治承包制”（托尼，2006）［5］（P94～104），中央政府將管理區(qū)域經(jīng)濟(jì)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、提供公共物品、保護(hù)環(huán)境等多種任務(wù)委派給地方政府，但是保持統(tǒng)一部署，這樣中央政府可以從政治上控制經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不至于嚴(yán)重偏離既定的方向。從信息結(jié)構(gòu)上看，中央政府與地方政府之間的信息不對(duì)稱比私人組織更加嚴(yán)重，由于地域廣泛、政府組織龐大、績(jī)效考核困難等多種因素，中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)督十分困難，從而導(dǎo)致地方政府既有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“援助之手”，也有“掠奪之手”。從激勵(lì)機(jī)制上看，作為委托人的中央政府實(shí)施的是財(cái)政激勵(lì)和政治激勵(lì)。財(cái)政激勵(lì)主要是給予地方政府對(duì)財(cái)政收入的分享留成權(quán)益。盡管在分稅制改革之后中央把財(cái)權(quán)高度集中，在稅收分享上降低了地方政府所能取得的比重，地方政府在財(cái)政收入的追求仍然不遺余力。中央對(duì)官員采用的主要是非貨幣報(bào)酬獎(jiǎng)勵(lì)，也就是根據(jù)政績(jī)來獎(jiǎng)勵(lì)職位晉升——權(quán)力，這種職位權(quán)力體現(xiàn)的是一種政治激勵(lì)。

第二種是地方政府與微觀主體的利益關(guān)系。在我國(guó)，地方政府管轄區(qū)內(nèi)的微觀經(jīng)濟(jì)主體包括民眾與企業(yè)，微觀主體委托地方政府來溝通中央權(quán)力中心，獲取各種公共物品和服務(wù)。微觀主體則致力于生產(chǎn)，以GDP和稅收來激勵(lì)地方政府。相對(duì)于中央政府（上級(jí)政府）對(duì)地方政府基于政治和行政隸屬下的委托—代理關(guān)系，微觀主體對(duì)地方政府是一種“弱委托—代理關(guān)系”。在微觀主體中，由于企業(yè)可以組成壓力集團(tuán)、行會(huì)或運(yùn)用稅收等手段影響代理人，這樣也就成為了官員的較為重要的委托人，而居民由于數(shù)量龐大，較難取得一致同意的行動(dòng)。鑒于此，微觀主體中我們主要考慮企業(yè)。這樣，在我國(guó)各地的地方政府與轄區(qū)內(nèi)的微觀主體（主要是企業(yè)）作為一個(gè)共同體對(duì)外“對(duì)付”其它地方政府與企業(yè)構(gòu)成的“地方”。這就是“地方內(nèi)公外私”產(chǎn)權(quán)［6］（P31～38）：一方面“地方內(nèi)公外私”產(chǎn)權(quán)對(duì)外具有整體私人性質(zhì)即對(duì)其他地方的政府和企業(yè)的排他性，以地方為單位參加國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，并與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合；另一方面這種產(chǎn)權(quán)在轄區(qū)內(nèi)具有一定非排他的公有性質(zhì)，體現(xiàn)在地方政府對(duì)內(nèi)運(yùn)用行政手段與企業(yè)的聯(lián)合，并與一定程度的計(jì)劃?rùn)C(jī)制結(jié)合。地方政府作為中國(guó)制度變遷的第一行動(dòng)集團(tuán)，擁有較大的制度創(chuàng)新空間，面臨著相對(duì)“軟化”的制度約束環(huán)境，因而“地方內(nèi)公外私”產(chǎn)權(quán)約束下的地方資源對(duì)于地方政府來說具有“模糊產(chǎn)權(quán)”的性質(zhì)，即由于計(jì)劃體制的慣性，當(dāng)市場(chǎng)環(huán)境發(fā)生變化，在轉(zhuǎn)型期中新出現(xiàn)的盈利性的資本產(chǎn)權(quán)束由于沒有得到最終控制權(quán)及時(shí)、明確的界定而處于“開放狀態(tài)”，進(jìn)而成為被競(jìng)相攫取的“公地”［7］（P42～50）。內(nèi)公外私的模糊產(chǎn)權(quán)使得地方政府事實(shí)上具有動(dòng)員和控制許多地方資源的權(quán)力：除城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等一般公共領(lǐng)域外，還包括壟斷行業(yè)、土地、資金等大量的非公共領(lǐng)域和準(zhǔn)公共領(lǐng)域資源，以及許多一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有和國(guó)有控股企業(yè)。

第三種是地方政府與地方政府之間的利益關(guān)系。地方政府作為中央政府的代理人，是中央政府改革及國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理任務(wù)的具體執(zhí)行者，這一點(diǎn)正好體現(xiàn)在地方財(cái)政支出的相對(duì)規(guī)模上。分權(quán)化改革后，地方政府獲得了大量的獨(dú)立事權(quán)和資源配置權(quán)，也有了明確的稅收權(quán)，促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維持社會(huì)秩序都需要大量的資源，在資源總量相對(duì)有限的條件下，地方政府就會(huì)圍繞資源展開相互競(jìng)爭(zhēng)。地方政府之間的關(guān)系不再是單純的“兄弟關(guān)系”，而是兩個(gè)經(jīng)濟(jì)主體之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。在明確的激勵(lì)目標(biāo)的誘導(dǎo)下，各級(jí)地方政府以及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者把創(chuàng)造政績(jī)放在首要位置，為在短時(shí)間內(nèi)創(chuàng)造最大的政績(jī)開動(dòng)腦筋，形成了彼此間競(jìng)爭(zhēng)的局面。為了獲取政府競(jìng)爭(zhēng)的勝利，各級(jí)政府和主政官員把本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)加以數(shù)據(jù)化、具體化，制定了一系列指標(biāo)，并相對(duì)應(yīng)地落實(shí)到下屬各部門及部門領(lǐng)導(dǎo)頭上，并在經(jīng)濟(jì)上和政治上輔之以相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，鼓勵(lì)和約束他們完成任務(wù)。這種管理方式在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的發(fā)展上起到了積極的作用，也產(chǎn)生了諸多不良的后果。特別是由于我國(guó)轉(zhuǎn)型期“地方內(nèi)公外私”產(chǎn)權(quán)的特殊性質(zhì)，使得中國(guó)地方政府對(duì)內(nèi)采用政府主導(dǎo)支持地方對(duì)外參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，成為準(zhǔn)市場(chǎng)主體，市場(chǎng)上每個(gè)中國(guó)企業(yè)的背后，幾乎都站著一個(gè)地方政府。［2］（P54～56）中國(guó)市場(chǎng)上的企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，從某些方面來講也可以說是它們所在地區(qū)的地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)。

（二）地方政府的目標(biāo)函數(shù)

在中國(guó)的政治體制和利益格局下，地方政府一般扮演著三種角色：中央政府的代理人、自身利益經(jīng)濟(jì)人、地方公共物品供給者。地方政府的目標(biāo)函數(shù)必須包含這三個(gè)方面的利益。

在中央政府（上級(jí)政府）—地方政府的委托代理關(guān)系中，地方政府除了執(zhí)行中央政府的政策之外，也逐漸獲得了獨(dú)立的政治經(jīng)濟(jì)利益，中央政府則通過政治晉升、剩余的決策權(quán)和資源撥付等手段保持對(duì)地方政府的有效控制。這樣，地方政府的目標(biāo)函數(shù)就是完成中央政府的任務(wù)目標(biāo)，即政治晉升的政治目標(biāo)和財(cái)政收入的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，以獲得中央政府滿意。需要說明的是，政府考核體系并不單單指經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還包括對(duì)上級(jí)忠誠(chéng)度、政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力以及消除貧困、充分就業(yè)、穩(wěn)定社會(huì)、保護(hù)環(huán)境等等。但是由于其他指標(biāo)較難定量衡量，政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)就主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。目前我國(guó)社會(huì)保障制度還不健全，社會(huì)穩(wěn)定又與經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相連，而稅收的增長(zhǎng)也直接取決于生產(chǎn)的發(fā)展，因此，中國(guó)現(xiàn)實(shí)中的政績(jī)考核就是以GDP為核心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展①。

地方政府是由地方官員組成的，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的個(gè)體理性角度出發(fā)，官員也是理性經(jīng)濟(jì)人?，F(xiàn)行政績(jī)考核體系以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和稅收增長(zhǎng)作為考察地方政府及其官員政績(jī)的主要標(biāo)準(zhǔn)，轄區(qū)GDP和稅收最大化就成了追求政治利益和經(jīng)濟(jì)利益的地方政府及其官員的效用函數(shù)。由于我國(guó)稅收的主體是增值稅，因此追求轄區(qū)GDP和稅收最大化的真正長(zhǎng)期有效的手段是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。地方政府官員可以通過升遷任免來實(shí)現(xiàn)自己的利益，政績(jī)考核中對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的側(cè)重會(huì)增加這種激勵(lì)。本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)帶來財(cái)政收入的增加，能增加地方政府官員的正當(dāng)收入，同時(shí)也可能有助于地方政府官員在職消費(fèi)、謀取私利等其他福利的追求。地方政府官員試圖獲得的非正當(dāng)收入的絕對(duì)量將依賴于平均收入和抽取率，在平均收入更低的情況下獲得同樣的非正當(dāng)收入意味著更高的抽取率，而更高的抽取率將更容易導(dǎo)致民憤和暴露，所以，促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展將會(huì)使地方政府官員更多地關(guān)注非正當(dāng)福利的獲取。官員一般更偏好到富裕的地區(qū)任職，就是因?yàn)楦辉５貐^(qū)不僅意味著會(huì)得到較高的正當(dāng)?shù)氖杖?，也往往意味著可能獲得更多的非正當(dāng)收入。

地方政府作為為微觀主體（居民和企業(yè)）提供公共物品的代理人，其目標(biāo)函數(shù)應(yīng)是提供高質(zhì)量的公共物品和服務(wù)使居民和企業(yè)得到滿足，進(jìn)而獲得政治支持，但是提供的公共物品的質(zhì)量和效率則取決于地方政府的利益考慮。如果地方政府和民間主體利益取向一致，這問題很簡(jiǎn)單，地方政府積極履行本職改進(jìn)微觀主體福利、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是一種共贏的局面。但是在實(shí)際社會(huì)經(jīng)濟(jì)中，地方政府目標(biāo)取向與包括居民和企業(yè)在內(nèi)的微觀主體的利益并非完全一致，主要原因還在于地方政府官員獲取非正當(dāng)收入的機(jī)會(huì)主義傾向會(huì)損害轄區(qū)微觀主體的福利。如果公共物品供給成本巨大而無明顯收益，地方政府就沒有積極性提供了，比如很多城市主干道修整很漂亮，而小巷小街破敗不堪卻無人問津就是此道理。當(dāng)然現(xiàn)今的地方政府都有改善基礎(chǔ)設(shè)施的沖動(dòng)，但深層原因卻并非政府在盡力履行自己的本職，而是為了招商引資發(fā)展經(jīng)濟(jì)和彰顯政績(jī)②。

綜上而言，地方政府的目標(biāo)函數(shù)包括對(duì)上（中央政府滿意）、對(duì)自己（政治經(jīng)濟(jì)利益）、對(duì)下（居民和企業(yè)滿意）三級(jí)內(nèi)容。在“廣義經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)前提下，地方政府自然是追求自身效用最大化。

當(dāng)然，地方政府通過GDP和稅收最大化等追求效用最大化的自利行為在缺乏有效的制度約束條件下，可能會(huì)造成地方保護(hù)主義、重復(fù)建設(shè)等，從而損害中央政府在全國(guó)的整體利益，也可能會(huì)助長(zhǎng)地方政府的“掠奪之手”，危害轄區(qū)居民和企業(yè)的公共利益。而通過制度創(chuàng)新，以科學(xué)合理的制度環(huán)境誘導(dǎo)，地方政府追求轄區(qū)GDP和稅收最大化的行為就能夠與全國(guó)利益及轄區(qū)居民和企業(yè)的公共利益實(shí)現(xiàn)一定的激勵(lì)兼容，即：地方政府通過提供高質(zhì)量的公共物品和服務(wù)，追求轄區(qū)GDP增長(zhǎng)，在實(shí)現(xiàn)全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也為地方政府及其官員的升遷贏得政績(jī)。因此，地方政府目標(biāo)函數(shù)中最具有交集的理性變量就是轄區(qū)GDP增長(zhǎng)。而在這個(gè)利益格局和目標(biāo)函數(shù)下，地方政府的行為如圖1所示。

圖1 地方政府行為分析框架

三、地方政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力和手段

（一）地方政府競(jìng)爭(zhēng)

改革開放以來，中國(guó)進(jìn)入了從過去高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向分散化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過渡的轉(zhuǎn)型時(shí)期，其核心內(nèi)容和顯著特征就是市場(chǎng)配置資源能力的強(qiáng)化及政府經(jīng)濟(jì)管理行為的弱化。在這個(gè)漸進(jìn)改革的過程中，中央政府對(duì)地方政府進(jìn)行了廣泛的分權(quán)，這一分權(quán)關(guān)系在分稅制后得到進(jìn)一步強(qiáng)化。通過分權(quán)，地方政府獲得了相當(dāng)程度的獨(dú)立事權(quán)，也擁有了明確的地方稅收收益權(quán)。上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的調(diào)控從以計(jì)劃為主過渡到以經(jīng)濟(jì)手段為主。地方政府的政治績(jī)效考察以地方政府的經(jīng)濟(jì)績(jī)效為基礎(chǔ)，這就迫使地方政府追求經(jīng)濟(jì)資源的擴(kuò)張。在總量資源有限的條件下，地方政府之間必然產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)行為，這種競(jìng)爭(zhēng)行為類似于市場(chǎng)上企業(yè)之間為爭(zhēng)奪顧客的競(jìng)爭(zhēng)③。正是這種類似企業(yè)的地方政府競(jìng)爭(zhēng)引致了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。

下面通過構(gòu)建政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的增長(zhǎng)分析框架來說明在我國(guó)特定的政治體制之下，地方政府競(jìng)爭(zhēng)會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是黨和政府執(zhí)政能力及合法性的最重要體現(xiàn)之一，中央政府具有加快全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生激勵(lì)。地方官員作為轄區(qū)的主政者，為了追求政治經(jīng)濟(jì)利益，自身就具有發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力；在現(xiàn)行政績(jī)考核體制下④，地方官員的官階晉升強(qiáng)烈依賴于其發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的最終表現(xiàn)。

我們比較兩種情形。第一種情形是地方政府之間不存在競(jìng)爭(zhēng)。在此情形下，地方官員的政治晉升不依賴于政績(jī)考核，地方政府進(jìn)行決策不考慮政治收益。為了簡(jiǎn)單起見，假定整個(gè)經(jīng)濟(jì)由兩個(gè)地區(qū)組成，有兩個(gè)同級(jí)的地方政府i、j，地方政府的核心目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，設(shè)為gi，則實(shí)際產(chǎn)出為gi＋εi，其中εi～N（0，），因?yàn)閺牡胤秸ㄟ^努力行為轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出的過程存在不確定性。單位經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出帶來的收益為v，為獲得單位經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的提高產(chǎn)生的總成本為C。另外假定隨著增長(zhǎng)率的增加其邊際成本遞增，有C′（g）＞0，C″（g）＞0。

地方政府最大化自身收益是通過本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率來實(shí)現(xiàn)。首先假定地方政府的效用函數(shù)是：

在地方政府不存在競(jìng)爭(zhēng)的情形下，地方政府獨(dú)立地選擇本地最優(yōu)增長(zhǎng)率水平g＊i，使公式（1）最大化。最優(yōu)化一階條件為

即地方政府所確定的最優(yōu)增長(zhǎng)率滿足邊際收益與邊際成本相等。

第二種情形是地方政府之間開展競(jìng)爭(zhēng)，有突出表現(xiàn)的地方政府能獲得更大收益（中央轉(zhuǎn)移支付、政策傾斜等）。我們假設(shè)在兩個(gè)地區(qū)中經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較快的地方政府官員將獲得更大政治收益Vh，而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較慢的地方政府只能獲得較低政治收益Vl，很明顯Vh＞Vl。地方政府在贏得競(jìng)爭(zhēng)的情況下獲得的總效用為Vh＋giv，如果輸了只能獲得Vl＋giv。在競(jìng)爭(zhēng)情形下，對(duì)每個(gè)地方政府而言，gi必然使其期望收益函數(shù)最大，即：

由公式（6）可知，存在競(jìng)爭(zhēng)的情況下，地方政府有動(dòng)力將本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率進(jìn)一步推高。而且當(dāng)上級(jí)政府提出某個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)（如GDP增長(zhǎng)率）時(shí)，在政績(jī)考核壓力下，下級(jí)政府就會(huì)競(jìng)相提出更高的發(fā)展指標(biāo)，出現(xiàn)層層分解、層層加碼的現(xiàn)象，導(dǎo)致越往下級(jí)，追求的GDP增速越高。當(dāng)各地方政府都追求高增長(zhǎng)率，并運(yùn)用掌控的重要資源為之而努力的時(shí)候，自然而然就促進(jìn)了全國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。由此可見，中國(guó)的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)實(shí)際上是地方政府主觀上追求本地區(qū)GDP增長(zhǎng)的一個(gè)客觀結(jié)果。

在全國(guó)的“十一五”規(guī)劃中，中央將年均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期目標(biāo)設(shè)定為7．5%，而在全國(guó)31個(gè)省市公布的“十一五”規(guī)劃中平均GDP增速卻是10．1%，最高的達(dá)13%，最低為8．5%，以至于國(guó)家發(fā)改委緊急發(fā)文要求各省市為GDP增長(zhǎng)“減速”。2011年是“十二五”規(guī)劃的第一年，中央在“十二五”規(guī)劃中已明確要淡化GDP，不再強(qiáng)調(diào)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，但是許多地方的“十二五”規(guī)劃建議仍然提出了比較明確、具體的“數(shù)量型”經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)。例如，貴州提出，“全省生產(chǎn)總值確保實(shí)現(xiàn)8 000億元，力爭(zhēng)翻一番、突破10 000億元，人均生產(chǎn)總值接近3 000美元”。從已公開的各省市區(qū)信息看，只有少數(shù)幾個(gè)省市（如北京、上海、遼寧）和中央一致，是弱化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)；絕大多數(shù)省市繼續(xù)鎖定在快速增長(zhǎng)目標(biāo)上，仍追求10%以上的高增長(zhǎng)；有十幾個(gè)省市還要“大干快上”，追求12%以上的增長(zhǎng)率，甚至有的省份提出了翻一番的目標(biāo)。據(jù)學(xué)者們測(cè)算，如果一個(gè)省份實(shí)現(xiàn)GDP五年翻一番的目標(biāo)，則其年度增速將不低于14．8%。這遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國(guó)“十一五”期間年均11%的增速，更將大大高于我國(guó)“十二五”期間肯定有所放緩的年度增速。這背后的政治經(jīng)濟(jì)原因從我們的模型分析中可見一斑。

（二）選擇性產(chǎn)權(quán)保護(hù)

地方政府競(jìng)爭(zhēng)是地方政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力，而地方政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的手段則主要依靠選擇性產(chǎn)權(quán)保護(hù)，即地方政府為實(shí)現(xiàn)核心目標(biāo)而有選擇地對(duì)那些有利于核心目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)給予更多的保護(hù)［8］（P19～26）。前文已 述，地方政府與 微觀主體之間存在著“內(nèi)公外私”的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，正是這種對(duì)內(nèi)為公的非排他性產(chǎn)權(quán)使得地方政府具有了一定的“自由量裁權(quán)”，能夠利用行政力量干預(yù)企業(yè)的市場(chǎng)行為。在分權(quán)和放松管制的推動(dòng)下，為了實(shí)現(xiàn)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，地方政府紛紛學(xué)習(xí)特區(qū)的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，成立各種開發(fā)區(qū)、高新區(qū)，往往給予來本地投資的廠商強(qiáng)有力的保護(hù)和優(yōu)質(zhì)服務(wù)，為其投資配套提供土地、基礎(chǔ)設(shè)施、電力供給、環(huán)保等，甚至是突破法律約束的優(yōu)惠，形成一個(gè)有利于投資創(chuàng)業(yè)的良好環(huán)境。在土地征用、勞資糾紛等方面地方政府也是盡量滿足廠商的要求。而且來本地投資的廠商受歡迎和保護(hù)的水平與投資的規(guī)模、投資者的背景、投資的GDP效應(yīng)有著明顯的關(guān)系。一個(gè)世界500強(qiáng)企業(yè)投資一個(gè)規(guī)模超過千萬元的工業(yè)項(xiàng)目，絕對(duì)比一個(gè)民營(yíng)企業(yè)投資一個(gè)規(guī)模百萬元的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目受到地方政府的重視和保護(hù)程度大，因?yàn)榍罢弑群笳呔哂忻黠@的GDP效應(yīng)。正是因?yàn)榈胤秸ㄟ^行政權(quán)力實(shí)施的選擇性產(chǎn)權(quán)保護(hù)，中國(guó)才能在缺乏普適性的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度和法律制度環(huán)境下，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的成長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

地方政府的選擇性產(chǎn)權(quán)保護(hù)實(shí)際上也是遵循我國(guó)漸進(jìn)改革的路徑，對(duì)投資廠商的權(quán)利進(jìn)行保護(hù)的同時(shí)，也促進(jìn)更多勞動(dòng)者的就業(yè)權(quán)利得以順利實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)更多資源順利進(jìn)入效率更高的利用中，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。我們都知道中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式是依靠資源投入和低廉勞動(dòng)力的粗放型方式，這種增長(zhǎng)方式也與選擇性產(chǎn)權(quán)保護(hù)有直接關(guān)系。選擇性產(chǎn)權(quán)保護(hù)通過地方政府的行政力量人為地降低了要素投入的成本，勞動(dòng)力、土地、能源和其他資源等要素都被扭曲定價(jià)，依靠低成本戰(zhàn)略來吸引投資，成就了中國(guó)制造業(yè)最強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。在競(jìng)爭(zhēng)壓力之下，低成本的戰(zhàn)略又不斷向下擠壓要素價(jià)格，不僅導(dǎo)致中國(guó)勞動(dòng)力工資長(zhǎng)期處于低水平，同時(shí)加劇了對(duì)海外市場(chǎng)的依賴程度，形成了增長(zhǎng)主要依靠投資、對(duì)外貿(mào)易和低廉勞動(dòng)力等的格局，抑制了國(guó)內(nèi)消費(fèi)的增長(zhǎng)，使得中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的可持續(xù)性越來越弱。而且，地方政府以“土地?fù)Q項(xiàng)目”、“以租代征”等方式規(guī)避招標(biāo)拍賣掛牌出讓土地使用權(quán)的規(guī)定，嚴(yán)重干擾了國(guó)家“嚴(yán)把土地閘門”的政策，破壞了土地市場(chǎng)秩序，造成國(guó)有土地收益流失和社會(huì)穩(wěn)定。［9］（P38～48）因此，選擇性產(chǎn)權(quán)保護(hù)并不是中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。

四、新形勢(shì)下地方政府行為的矯正

中國(guó)的地方政府有著揮之不去的GDP情節(jié)。前文的理論分析和模型推導(dǎo)已經(jīng)揭示了地方政府是如何推動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的，這也正是改革之后中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得舉世矚目成就的主導(dǎo)因素，即地方政府為了政治晉升圍繞GDP而展開競(jìng)爭(zhēng)。但是這種只重視GDP的發(fā)展模式以及地方政府的選擇性產(chǎn)權(quán)保護(hù)也帶來了諸如收入差距擴(kuò)大、資源環(huán)境破壞、民生問題和腐敗嚴(yán)重等弊端。在“十二五”期間，中央的一個(gè)重要任務(wù)就是如何通過改變過去過度依賴GDP的政績(jī)考核，來改變地方政府的行為努力方向，使之不只是一味重視GDP增長(zhǎng)，而更重視民生和福利目標(biāo)。這是一項(xiàng)影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)下一階段能否實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的重要改革，政治體制的制度創(chuàng)新是不可回避的。要想改變地方政府之間的GDP競(jìng)爭(zhēng)，使之更重民生，需要從以下幾個(gè)方面入手：

第一，改變當(dāng)前地方政府面對(duì)的單一強(qiáng)激勵(lì)，不能將地區(qū)經(jīng)濟(jì)績(jī)效與地方官員仕途完全掛鉤起來。中央政府要改變工作重心，將地方官員面對(duì)的激勵(lì)多元化。雖然現(xiàn)在還沒有探索出GDP之外的衡量政績(jī)的科學(xué)體系，但是一定要改變GDP在考核體系中一股獨(dú)大的局面，由中央主導(dǎo)自上而下推廣“包容性增長(zhǎng)”理念，堅(jiān)決去除地方政府的“GDP情結(jié)”。

第二，強(qiáng)化政治問責(zé)制。GDP的強(qiáng)激勵(lì)恐怕在較短的時(shí)間內(nèi)很難弱化，為了激勵(lì)地方政府對(duì)民生的追求，應(yīng)該強(qiáng)化政治問責(zé)制的負(fù)激勵(lì)?？梢栽诠賳T政績(jī)考核中對(duì)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等重要指標(biāo)實(shí)行“一票否決”制，強(qiáng)化地方官員的激勵(lì)目標(biāo)。目前，全國(guó)許多地方已經(jīng)對(duì)地方社會(huì)穩(wěn)定和節(jié)能減排實(shí)行了“一票否決”，可以在其他領(lǐng)域推廣。

第三，要完善法治體系。賦予人大和司法獨(dú)立的監(jiān)督地位，給予政府行為有效的約束。從而使產(chǎn)權(quán)保護(hù)也由依靠地方行政力量的選擇性產(chǎn)權(quán)保護(hù)向依靠獨(dú)立穩(wěn)定司法的全面保護(hù)發(fā)展?！坝不钡胤秸媾R的制度約束，盡可能壓縮地方政府“內(nèi)公外私”產(chǎn)權(quán)的自由量裁空間，更加清晰地界定地方政府與其他行為主體的產(chǎn)權(quán)和契約關(guān)系，只有這樣才能促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。

第四，規(guī)范地方政府競(jìng)爭(zhēng)。雖然以往的地方政府競(jìng)爭(zhēng)會(huì)帶來嚴(yán)重的弊端，但是不能簡(jiǎn)單地否定政府間競(jìng)爭(zhēng)的功能和優(yōu)點(diǎn)，而是應(yīng)該在重塑上下級(jí)政府間的委托—代理關(guān)系以及“硬化”制度約束環(huán)境的前提下，建立規(guī)范、有序的地方政府間競(jìng)爭(zhēng)模式。下一階段的地方政府應(yīng)該不是“吃”市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的紅利，而是要把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)紅利返還于民，只有這樣才能啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的另一個(gè)車輪——消費(fèi)?！坝麖?qiáng)國(guó)，必先富民”，這是從幾千年來中國(guó)和世界各強(qiáng)國(guó)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中得出的基本結(jié)論?！懊窀弧奔疵裆鷨栴}應(yīng)該逐漸上升為國(guó)家和政府的第一要?jiǎng)?wù)。改善民生我們依然要依靠地方政府競(jìng)爭(zhēng)，是地方政府對(duì)隱性公共品的高層次投資競(jìng)爭(zhēng)，這時(shí)地方政府的目標(biāo)將不是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而是民生指標(biāo)，地方政府將不再是爭(zhēng)當(dāng)發(fā)展型政府，而是爭(zhēng)當(dāng)服務(wù)型政府。

注 釋：

①經(jīng)濟(jì)發(fā)展與GDP的增長(zhǎng)并非一致的概念，經(jīng)濟(jì)發(fā)展包括GDP增長(zhǎng)，但是GDP增長(zhǎng)并不等于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過破壞環(huán)境、損耗資源獲得高GDP增長(zhǎng)就不是一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是總體而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與GDP增長(zhǎng)存在著較強(qiáng)的正相關(guān)性，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的眾多指標(biāo)中GDP權(quán)重最大。

②當(dāng)然也有很多地方政府旨在“為人民服務(wù)”，但是提高公共物品質(zhì)量卻是每個(gè)地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的應(yīng)有之義。

③當(dāng)然由于政府與企業(yè)的性質(zhì)不同，這種競(jìng)爭(zhēng)還是有本質(zhì)差異的。企業(yè)的壓力在于消費(fèi)者的貨幣選票，而消費(fèi)者的貨幣選票在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)上是完全流動(dòng)的。地方政府的壓力來自居民和中央政府，不具有流動(dòng)性。

④其實(shí)，GDP作為重要考核指標(biāo)從來沒有在政府或者黨的文件中出現(xiàn)和羅列過，但實(shí)際上卻一直是按照這個(gè)指標(biāo)進(jìn)行考核的。中央考核省領(lǐng)導(dǎo)，是大面上的考核，還有其他考核指標(biāo)，如政治素質(zhì)等；但是到了地方，省里對(duì)市里的考核，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)應(yīng)該就是第一位的。

⑤g＊＊是指地方政府之間展開競(jìng)爭(zhēng)情形下，在達(dá)到均衡時(shí)候的地區(qū)最優(yōu)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。

［1］阿瑟·劉易斯．經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論［M］．上海：上海三聯(lián)書店，1994．

［2］劉曉英．地方政府主導(dǎo)型發(fā)展模式對(duì)就業(yè)的影響［J］．中州學(xué)刊，2008，（2）．

［3］何曉星．論中國(guó)地方政府主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)［J］．社會(huì)科學(xué)研究，2003，（5）．

［4］丘海雄，徐建牛．市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過程中地方政府角色研究評(píng)述［J］．社會(huì)學(xué)研究，2004，（4）．

［5］托尼·賽奇．邵明陽，譯．盲人摸象中國(guó)地方政府分析［J］．經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2006，（4）．

［6］何曉星．再論中國(guó)地方政府主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)［J］．中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2005，（1）．

［7］李稻葵．轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中的模糊產(chǎn)權(quán)理論［J］．經(jīng)濟(jì)研究，1995，（4）．

［8］魏 建．產(chǎn)權(quán)的選擇性保護(hù)與中國(guó)的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)［J］．政法論壇，2010，（1）．

［9］包有或．我國(guó)樓市高房?jī)r(jià)的成因及對(duì)策研究［J］．河北科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010，（1）．

Behavior Logical Analysis of Eeconomic Growth Guided by Local Government in China

ZHANG Hui

（School of Economics and Management，Hainan University，Haikou 570228，China）

After reform，the local government stakeholders comprise central government，sibling local governments and microcosmic-bodies，which are essentially of principal-agency relations．The most rational variable of local government＇s objective function is GDP growth in its territory．In the situation of competition，the local governments pursue higher GDP growth through the selectable property protection as its dominating economic means．However，the actions that local governments pursuing maximized utilities could harm the whole interest of central government and public interests of residents and enterprises in its territory because of the insufficiency of effective institutional constraints．It is necessary to rectify the local government＇s actions through institutional innovation．

local government；economic growth；selectable property protection；externally private property

F12

ADOI10．3969／j．issn．1671-1653．2012．01．001

1671-1653（2012）01-0001-07

2011-11-29

海南大學(xué)青年基金項(xiàng)目（qnjj1140）

張 暉（1980－），男，湖北武漢人，海南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師，博士，主要從事制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。