網(wǎng)絡中立性：美國互聯(lián)網(wǎng)治理的新認知

文 付玉輝

網(wǎng)絡中立性：美國互聯(lián)網(wǎng)治理的新認知

文 付玉輝

迄今為止，我國互聯(lián)網(wǎng)管理部門尚未對網(wǎng)絡中立性對于互聯(lián)網(wǎng)未來的管理和發(fā)展發(fā)布正式的報告或政策框架。但是網(wǎng)絡中立性又的確是一個涉及互聯(lián)網(wǎng)未來發(fā)展模式和管理模式的重要議題，希望該議題能夠引起我國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展政策制定者的更多關注。

在互聯(lián)網(wǎng)治理方面，被認為和“開放互聯(lián)網(wǎng)”概念密切相關的“網(wǎng)絡中立性”概念在美國和歐洲已引起各方的高度關注。其中，最受人矚目的一個焦點就是美國網(wǎng)絡中立性立法進程的發(fā)展狀況。然而，美國網(wǎng)絡中立性的立法似乎又顯得命運多舛、舉步維艱，這使得人們對于網(wǎng)絡中立性的諸多方面充滿了疑惑。2012年6月11日，斯坦福大學法學院互聯(lián)網(wǎng)和社會中心發(fā)布了該中心主任芭芭拉·范·舍威克副教授撰寫的一份題為《網(wǎng)絡中立性和服務質(zhì)量》、長達133頁的報告，以探討究竟如何看待互聯(lián)網(wǎng)治理進程中的非歧視條例。

目前來看，這份《網(wǎng)絡中立性和服務質(zhì)量》的報告，是對互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡中立性論述非常詳盡的一份報告。芭芭拉·范·舍威克曾于2010年出版專著《互聯(lián)網(wǎng)結構和創(chuàng)新》，該書被認為是在互聯(lián)網(wǎng)的科學、經(jīng)濟和網(wǎng)絡中立性研究領域具有重要影響的著作。

關于網(wǎng)絡中立性，所要探討的主要問題是：在制定互聯(lián)網(wǎng)中立政策時要考慮一系列相關問題，比如，政策制定者是否需要一個阻止屏蔽措施的規(guī)范，是否要阻止網(wǎng)絡服務者屏蔽網(wǎng)絡上的應用、內(nèi)容與服務？芭芭拉認為，這樣的一個對抗屏蔽措施的規(guī)范在制定之后，還需要研究這樣的法規(guī)是否需要禁“歧視”，如果應該禁止，那么哪些形式的歧視應該被禁止？該報告試圖為網(wǎng)絡中立提案提供了一個評估框架。

該評估框架主要包括：其一，它應當從以下四個方面保護互聯(lián)網(wǎng)作為一個應用創(chuàng)新、言論自由、去中心化的經(jīng)濟社會文化和政治互動平臺的存在：在用戶選擇方面，用戶要能夠免受網(wǎng)絡服務商的干擾而獨立地選擇他們的網(wǎng)絡應用類型；在不經(jīng)許可的創(chuàng)新方面，創(chuàng)新者可以獨立選擇他們所喜歡的任何應用；他們不應獲得網(wǎng)絡服務商的支持或“許可”之后才能完成他們的創(chuàng)意；在應用遮蔽方面，該網(wǎng)絡必須是應用遮蔽，它應對該網(wǎng)絡上的應用不加區(qū)分，從而也不對不同應用按不同的政策進行管理；在低成本的應用創(chuàng)新方面，應用創(chuàng)新成本要低；其二，在達到網(wǎng)絡中立性規(guī)范的目標之外，它還不應限制網(wǎng)絡的進化；其三，它應當使人很容易決定哪種服務是允許提供的，哪種服務是不允許提供的，由此為產(chǎn)業(yè)領域的參與者們提供便利；其四，它應當把規(guī)范的代價保持在較低水平內(nèi)。

另外，該報告所頻繁提到概念主要有：開放的互聯(lián)網(wǎng)政策、理性的互聯(lián)網(wǎng)管理和非歧視的網(wǎng)絡中立性規(guī)則?？梢姡W(wǎng)絡中立性和互聯(lián)網(wǎng)政策、互聯(lián)網(wǎng)管理都有著千絲萬縷的聯(lián)系。而美國互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡中立性的立法過程則說明人們已經(jīng)認識到立法過程中民主協(xié)商途徑的重要性。

問題所在：互聯(lián)網(wǎng)治理模式的分歧

美國對于互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新都給予了高度的重視。在美國網(wǎng)絡中立性立法過程中，有三個問題值得引起思考。

第一，美國網(wǎng)絡中立性立法進程一波三折，網(wǎng)絡中立性原則是否有錯？筆者認為，網(wǎng)絡中立性的原則對于探討互聯(lián)網(wǎng)的未來發(fā)展方向是有益的。美國網(wǎng)絡中立性立法試圖在互聯(lián)網(wǎng)管理中尋求一種平衡，從而通過互聯(lián)網(wǎng)管理的力量不斷推動互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新，尤其是來自互聯(lián)網(wǎng)終端用戶的不可預測的創(chuàng)新的涌現(xiàn)。在這個過程中互聯(lián)網(wǎng)接入運營商的權利理應受到一定限制，而互聯(lián)網(wǎng)用戶及創(chuàng)新的地位則應被進一步得到重視和保護。因此，該原則受到來自互聯(lián)網(wǎng)運營商等方面的反對是可以理解的。

目前，美國網(wǎng)絡中立性立法問題的癥結是反對方認為FCC沒有獲得管理互聯(lián)網(wǎng)的授權。那么對于美國的互聯(lián)網(wǎng)管理框架來說，F(xiàn)CC的監(jiān)管職責之一是對電信業(yè)的監(jiān)管，其監(jiān)管的范圍也因此涉及到互聯(lián)網(wǎng)。但對于互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管，美國還有一整套復雜的體系在進行管理，因此FCC對于互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管，尤其是在網(wǎng)絡中立性的立法方面在某種程度上受到其他部門的制衡。

第二，美國網(wǎng)絡中立性立法是否能真正推進互聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)新發(fā)展，并保持互聯(lián)網(wǎng)的自由開放特性？筆者認為，在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展中推動網(wǎng)絡中立性原則的實行，有其積極意義，但是僅僅依托這樣一個原則以達到保障和長期推動互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新的目的，恐怕還是有些期望值過高。在互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新的發(fā)展方面，應該有一系列的制度安排和體制保障，而制定關于網(wǎng)絡中立性的管理條例則僅僅是整個管理體系中的一個環(huán)節(jié)。從美國互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的歷史來看，美國互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新力量是非常強的，這種強大互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新能力的形成得益于美國整個互聯(lián)網(wǎng)管理體系的支撐。

第三，我國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展是否要強調(diào)網(wǎng)絡中立性的原則？在我國互聯(lián)網(wǎng)乃至移動互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展進程中，持續(xù)不斷地推進互聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)新發(fā)展也是至關重要的，業(yè)已成為我國對于互聯(lián)網(wǎng)未來發(fā)展的基本共識。在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展進程中保持互聯(lián)網(wǎng)持續(xù)創(chuàng)新，其重要意義不僅僅在于其對我國經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)新舉游重要推動作用，還在于其的創(chuàng)新推動作用還將在國際范圍成為中國整體創(chuàng)新能力提升的一個重要標志。因此，我國也應在互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新發(fā)展問題上形成共識，積極推進網(wǎng)絡中立性管理原則的相關研究和實踐工作的進展。

邏輯推演：互聯(lián)網(wǎng)治理善治途徑的爭議

在討論網(wǎng)絡中立性的問題時，首先要討論是網(wǎng)絡中立性為何重要，因為其涉及到互聯(lián)網(wǎng)未來發(fā)展的方向問題，其次還要明確互聯(lián)網(wǎng)治理善治目標的具體內(nèi)涵。

在美國，大多數(shù)網(wǎng)絡中立性的支持者認為，網(wǎng)絡中立性法規(guī)的設立是為了保護互聯(lián)網(wǎng)的自由開放特性，并使之成為一個能通過各種經(jīng)濟、非經(jīng)濟的方式為社會提供長遠利益的、開放的、滿足公共目標的基礎設施服務，更為重要的是它要培育創(chuàng)新應用、保護用戶選擇網(wǎng)絡服務的權利、免受網(wǎng)絡服務提供商干擾的權利、保護互聯(lián)網(wǎng)提升民主話語的能力、為社會文化政治互動提供一個人人皆可參與的去中心化的環(huán)境。他們同時認為，網(wǎng)絡中立性被確立為互聯(lián)網(wǎng)管理的主要原則，將有利于互聯(lián)網(wǎng)的自由和開放。

而網(wǎng)絡中立性原則的反對者則認為，網(wǎng)絡中立性如果運用于互聯(lián)網(wǎng)管理，將使得互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展環(huán)境趨于惡化，將遏制互聯(lián)網(wǎng)的自由和創(chuàng)新發(fā)展。從這個角度來看，網(wǎng)絡中立性原則的支持者和反對者雙方對于促進互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展、推進互聯(lián)網(wǎng)的開放創(chuàng)新都沒有異議，所不同之處就在于雙方對于實行網(wǎng)絡中立性管理原則所引發(fā)的管理效果的判斷大相徑庭。而且，這種支持和反對的力量，在美國呈現(xiàn)大致相當?shù)臓顟B(tài)，但是反對的力量相對更強一些，正是由于這一原因，才導致美國網(wǎng)絡中立性管理原則一致無法得到最終的法律層面的確認。

但是，在互聯(lián)網(wǎng)治理進程中，積極通過對重要管理原則的確認以保持互聯(lián)網(wǎng)的自由開放發(fā)展態(tài)勢無疑是非常重要的，但是否一定要采取對于互聯(lián)網(wǎng)接入運營商極為嚴厲的管制政策卻值得商榷。因為互聯(lián)網(wǎng)接入（不管是移動互聯(lián)網(wǎng)接入還是固定互聯(lián)網(wǎng)接入）服務的提供，是有一定成本的。即使互聯(lián)網(wǎng)的最終用戶是通過免費的方式接入互聯(lián)網(wǎng)的，但這并不表明互聯(lián)網(wǎng)本身的建設和運行維護是免費的。如果用戶環(huán)節(jié)被免費或者享受了免費的服務，那么一定是某個部門或者某個環(huán)節(jié)替互聯(lián)網(wǎng)最終用戶支付了其相關費用。

因此，筆者認為，對于人類社會的交往和傳播而言，理性、客觀、公開地探討互聯(lián)網(wǎng)的管理原則是很有必要的，因為互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展涉及到社會進步和公共利益，所以互聯(lián)網(wǎng)管理的原則尤其不能脫離事物發(fā)展的客觀規(guī)律。對于互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展而言，在考慮公共利益層面問題之外，還要注意區(qū)分互聯(lián)網(wǎng)領域服務提供方式的不同。如果某個領域的互聯(lián)網(wǎng)接入服務是由市場化運營的網(wǎng)絡運營商提供的，那么其互聯(lián)網(wǎng)接入服務就具有有一定的成本，在這種情況之下，要求互聯(lián)網(wǎng)接入運營商無限制地降低互聯(lián)網(wǎng)接入價格或者提供免費的互聯(lián)網(wǎng)接入服務則是不現(xiàn)實的。如果某個領域的互聯(lián)網(wǎng)接入服務是由公益性部門作為一種公益性的社會服務或者免費的互聯(lián)網(wǎng)接入環(huán)境保障而提供的，那么就沒必要對最終用戶使用給予嚴格控制。如果互聯(lián)網(wǎng)接入運營商獲得了政府的一部分專用于改善互聯(lián)網(wǎng)接入服務的基金，那么，在此基礎之上所進行的互聯(lián)網(wǎng)接入的改善部分的費用就不能讓最終用戶去承擔。

根據(jù)以上簡單分析可以發(fā)現(xiàn)，在互聯(lián)網(wǎng)接入管理進程中，分歧之處在于是否要采取不對稱的互聯(lián)網(wǎng)管理政策。而網(wǎng)絡中立性問題的出現(xiàn)，則主要就是在互聯(lián)網(wǎng)的管理和發(fā)展過程中，既要保持互聯(lián)網(wǎng)的自由與開放，又要保持互聯(lián)網(wǎng)的平衡發(fā)展，其管理邊界應該明確為不應因過度保護其中某一方的利益而影響互聯(lián)網(wǎng)的長遠發(fā)展。

未來發(fā)展：互聯(lián)網(wǎng)治理新平衡的找尋

不管未來命運如何，網(wǎng)絡中立性對于互聯(lián)網(wǎng)治理來說都是一個非常重要的管理原則。因為它所引發(fā)的關注是：采取何種方式維護互聯(lián)網(wǎng)的自由開放，這種方式是否有效，并將產(chǎn)生怎樣的實質(zhì)性影響。而這些都是在探討互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展進程中所應該引起關注的，也將是互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展領域一個需要長期進行關注和探討的問題。采取明確而統(tǒng)一的管理原則來尋求互聯(lián)網(wǎng)治理的新平衡則是世界各國所需要共同面對的重要課題。

從美國互聯(lián)網(wǎng)治理的實踐來看，其最初對于互聯(lián)網(wǎng)所采取的是干預較少的脫手互聯(lián)網(wǎng)政策。但是隨著互聯(lián)網(wǎng)在社會經(jīng)濟發(fā)展中重要性的不斷增加，美國對于互聯(lián)網(wǎng)管理的重視程度也已逐漸提高。與此同時，歐洲在網(wǎng)絡中立性原則的確立方面也不斷向前推進。于2009年11月25日成立的歐洲電子通信監(jiān)管機構(BEREC)，從2010年到2012年5月底已公布了8份和網(wǎng)絡中立性有關的文件。其中，它曾于2011年12月8日公布了一份題為《網(wǎng)絡中立性范疇下的服務質(zhì)量框架》。這份報告和斯坦福大學互聯(lián)網(wǎng)和社會中心今年6月所發(fā)布的報告均選取了服務質(zhì)量和網(wǎng)絡中立性的關系視角來闡述對網(wǎng)絡中立性的理解。

由此可見，對于網(wǎng)絡中立性的相關問題進行深入研究已經(jīng)成為互聯(lián)網(wǎng)管理的一種重要趨勢。迄今為止，我國互聯(lián)網(wǎng)管理部門尚未對網(wǎng)絡中立性對于互聯(lián)網(wǎng)未來的管理和發(fā)展發(fā)布正式的報告或政策框架。但是網(wǎng)絡中立性又的確是一個涉及互聯(lián)網(wǎng)未來發(fā)展模式和管理模式的重要議題，希望該議題能夠引起我國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展政策制定者的更多關注。