我國(guó)生物多樣性行政管理體制改革方案研究

胡 濤 毛顯強(qiáng) 彭近新 薛達(dá)元 錢(qián) 翌 邢有凱

（1. 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京 100029；2. 北京師范大學(xué)，北京 100088；3. 環(huán)境保護(hù)部科學(xué)技術(shù)委員會(huì)，北京 100035；4. 環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所，南京 210042；5. 青島科技大學(xué)，青島266042）

我國(guó)生物多樣性行政管理體制改革方案研究

胡 濤1毛顯強(qiáng)2彭近新3薛達(dá)元4錢(qián) 翌5邢有凱2

（1. 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京 100029；2. 北京師范大學(xué)，北京 100088；3. 環(huán)境保護(hù)部科學(xué)技術(shù)委員會(huì)，北京 100035；4. 環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所，南京 210042；5. 青島科技大學(xué)，青島266042）

本研究針對(duì)環(huán)境管理體制中最核心最重要的行政管理體制問(wèn)題，運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)與組織理論的決策、咨詢(xún)、執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制的基本分析框架，分析了現(xiàn)行的生物多樣性行政管理體制運(yùn)行狀況，回顧總結(jié)評(píng)估了2008年環(huán)保機(jī)構(gòu)改革，在分析總結(jié)地方及香港特別行政區(qū)實(shí)踐與借鑒它國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，本研究設(shè)計(jì)出我國(guó)生物多樣性改革體制改革的四個(gè)方案，力圖為未來(lái)政府環(huán)境行政管理體制改革提供相應(yīng)的政策建議。

行政管理體制；生物多樣性；改革方案

1 研究背景

我國(guó)生物多樣性管理問(wèn)題的本質(zhì)在于軟弱無(wú)力的生物多樣性保護(hù)執(zhí)政能力背后的管理體制問(wèn)題。中共中央站在全局高度，已經(jīng)高屋建瓴地認(rèn)識(shí)到了目前我國(guó)所有重大行政管理問(wèn)題的本質(zhì)就是要加強(qiáng)執(zhí)政能力。在中共中央十六屆四中全會(huì)的文件中特別明確提出要加強(qiáng)我黨的執(zhí)政能力建設(shè)，而執(zhí)政能力建設(shè)中最重要的就是行政管理體制改革。中共中央十七屆二中全會(huì)又進(jìn)一步指出不僅僅要加強(qiáng)執(zhí)政能力，更要加強(qiáng)行政管理體制改革。

加強(qiáng)行政管理體制改革，也是目前環(huán)保部的主要工作。在初步完成國(guó)家和省一級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，如何深化“大部制”生態(tài)環(huán)境管理體制改革，以“生態(tài)系統(tǒng)管理方式”思想為指導(dǎo)，建立“生態(tài)系統(tǒng)管理方式下的中國(guó)生物多樣性管理體制”，還有待于進(jìn)一步探索。本研究力圖在總結(jié)本屆政府行政體制改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)基礎(chǔ)上，為下一屆政府的改革做好準(zhǔn)備，特別是為加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境、生物多樣性的管理體制改革，促使中央政府的政策執(zhí)行力持續(xù)提高提出政策建議。

基于以上背景下，本研究針對(duì)環(huán)境管理體制中最核心最重要的行政管理體制問(wèn)題，運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)與組織理論的決策、咨詢(xún)、執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制的基本分析框架，分析了現(xiàn)行的生物多樣性行政管理體制運(yùn)行狀況，回顧總結(jié)評(píng)估了2008年環(huán)保機(jī)構(gòu)改革，在分析總結(jié)地方及香港特別行政區(qū)實(shí)踐與借鑒它國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，本研究設(shè)計(jì)出我國(guó)生物多樣性改革體制改革的四個(gè)方案，力圖為未來(lái)政府環(huán)境行政管理體制改革提供相應(yīng)的政策建議。

2 研究的方法學(xué)

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)（Institutional Economics）為我們的體制改革研究提供了很好的理論基礎(chǔ)。在研究過(guò)程中，以下幾點(diǎn)是主要核心內(nèi)容：利益最大化的理性機(jī)構(gòu) （Rationale economy institute， selfinterest）；利益相關(guān)方分析（Stakeholder analysis）；交易成本（Transaction cost） 與科斯定理（Coase Theorem）；帕累托改進(jìn)（Pareto Improvement）與卡爾多-?？怂箿?zhǔn)則（Principle of Kaldor-Hicks）。

根據(jù)組織管理理論，為了實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的最佳功能，需要進(jìn)行有效的組織機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)。一個(gè)組織機(jī)構(gòu)的功能體現(xiàn)為決策與行動(dòng)兩方面。決策過(guò)程就是信息處理過(guò)程。按照信息“輸入-處理-輸出-行動(dòng)-矯正”的處理過(guò)程，一般系統(tǒng)的功能運(yùn)行過(guò)程需要有相應(yīng)的子系統(tǒng)來(lái)實(shí)現(xiàn)其功能：信息分析咨詢(xún)子系統(tǒng)；方案比較決策子系統(tǒng)；執(zhí)行方案行動(dòng)子系統(tǒng)；矯正監(jiān)督檢查子系統(tǒng)。

由此，在行政管理體制基本機(jī)構(gòu)框架，相對(duì)應(yīng)地可以劃分為：咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

在2008年中共中央十七屆二中全會(huì)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》中，也反映了對(duì)這種理論的認(rèn)同?！蛾P(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》特別強(qiáng)調(diào)：按照精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系，進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，完善行政運(yùn)行機(jī)制。

3 現(xiàn)行生物多樣性行政管理體制的運(yùn)行狀況分析

通過(guò)對(duì)現(xiàn)行生物多樣性行政管理體制的運(yùn)行狀況分析我們發(fā)現(xiàn)：中央與地方的生物多樣性行政管理體制具有同構(gòu)性（Isomorphism）。地方存在的生物多樣性管理的協(xié)調(diào)問(wèn)題其根源也在于其照搬中央政府的行政管理體制。目前我國(guó)的生物多樣性行政管理體制還存在以下主要問(wèn)題有待完善：第一，中央政府的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理，行政體制運(yùn)行和管理機(jī)制不夠健全，特別是有關(guān)生物多樣性的決策、咨詢(xún)、執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制需要強(qiáng)化；第二，各個(gè)部門(mén)的職責(zé)交叉、管理責(zé)任模糊、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高，嚴(yán)重影響了中央政府在生物多樣性領(lǐng)域的執(zhí)政能力；第三，對(duì)行政部門(mén)權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制還不完善，行政不作為、濫用職權(quán)、以權(quán)謀私等現(xiàn)象仍然存在。

這些問(wèn)題都直接影響了政府全面正確履行其生物多樣性管理與服務(wù)的職能，弱化了政府的執(zhí)政能力，制約了我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展。深化生物多樣性及生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的行政管理體制改革勢(shì)在必行。

4 自2008年環(huán)保部門(mén)機(jī)構(gòu)改革以來(lái)的回顧總結(jié)與評(píng)估

2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變，職能配置趨向合理。環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域機(jī)構(gòu)改革實(shí)現(xiàn)了三個(gè)歷史性飛躍：第一次設(shè)立環(huán)境保護(hù)部（廳），環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)終于成為具有“獨(dú)立身份”的政府成員；環(huán)境保護(hù)部（廳）第一次具有參與政府綜合決策職能，初步建立起環(huán)境與發(fā)展綜合決策的科學(xué)機(jī)制；第一次規(guī)定了環(huán)境保護(hù)部（廳）的生物多樣性統(tǒng)一管理職責(zé)，中央和地方政府擁有了生物多樣性管理“行政載體”；第一次在環(huán)境保護(hù)部（廳）設(shè)立了生物多樣性管理機(jī)構(gòu)，初步形成了生物多樣性統(tǒng)一管理體制框架，生物多樣性管理無(wú)序局面有所改觀(guān)。

2008年機(jī)構(gòu)改革創(chuàng)建的環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)生物多樣性管理體制具有三個(gè)特點(diǎn)：一是機(jī)構(gòu)改革經(jīng)過(guò)全國(guó)人大授權(quán)并以國(guó)務(wù)院“三定”規(guī)定形式發(fā)布，生物多樣性管理體制具有法律意義的權(quán)威性；二是生物多樣性管理納入環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)主要職責(zé)，為探索環(huán)境保護(hù)“大部門(mén)”體制積累了新鮮經(jīng)驗(yàn)；三是建立生物多樣性管理體制與提升環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)同步統(tǒng)一，為開(kāi)創(chuàng)生物多樣性保護(hù)和管理新局面奠定了基礎(chǔ)。

盡管2008年機(jī)構(gòu)改革為環(huán)境保護(hù)部門(mén)統(tǒng)一管理生物多樣性創(chuàng)造了良好平臺(tái)，為開(kāi)創(chuàng)生物多樣性保護(hù)和管理新局面提供了依法行政的基礎(chǔ)，但現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)部系統(tǒng)生物多樣性管理機(jī)構(gòu)規(guī)格過(guò)低且編制過(guò)小，難以適應(yīng)生物多樣性管理嚴(yán)峻形勢(shì)的迫切要求，同時(shí)，有關(guān)生物多樣性的決策機(jī)制不明，咨詢(xún)機(jī)構(gòu)角色不清，執(zhí)行依然不夠有力，監(jiān)督缺位等問(wèn)題依然存在。

因此進(jìn)一步改革生態(tài)環(huán)境管理體制，強(qiáng)化生態(tài)系統(tǒng)管理方式下的生物多樣性管理，應(yīng)成為下一輪國(guó)務(wù)院行政管理體制改革應(yīng)著重解決的緊迫問(wèn)題。

5 與生物多樣性相關(guān)的地方行政管理體制改革的國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

按照國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的統(tǒng)一部署，中國(guó)省級(jí)地方政府2008年機(jī)構(gòu)改革切實(shí)把重點(diǎn)落腳到合理配置宏觀(guān)調(diào)控職能，整合和加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)。

從省級(jí)地方政府環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)改革“三定”的情況考察來(lái)看，省級(jí)地方政府環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)改革有以下幾個(gè)基本特點(diǎn)：

第一，遵循國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的統(tǒng)一部署和要求，各省、自治區(qū)和直轄市全部將環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)提升為環(huán)境保護(hù)廳，成為政府組成部門(mén)，體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)管理體制的統(tǒng)一性。

第二，仿照國(guó)家層面對(duì)生物多樣性管理職責(zé)定位，規(guī)定環(huán)境保護(hù)廳行使本轄區(qū)“牽頭”管理生物多樣性的職責(zé)，并將管理職責(zé)落實(shí)到了環(huán)境保護(hù)廳內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。

第三，為適應(yīng)本地生物多樣性統(tǒng)一管理的需要，有些地方設(shè)立了符合本地生物多樣性實(shí)際的本土管理機(jī)構(gòu)，如云南省設(shè)立了湖泊保護(hù)與治理處，體現(xiàn)了本地機(jī)構(gòu)改革和生物多樣性管理特色。

鑒于各省、自治區(qū)和直轄市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r顯著不同，生物多樣性保護(hù)和管理情況存在明顯差異，本研究分別選取東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的江蘇省和西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的新疆維吾爾自治區(qū)，南部生物多樣性豐富的云南?。釒啛釒У貐^(qū)）和北部生物多樣性豐富的黑龍江省（寒帶地區(qū)），位于改革開(kāi)放前沿的深圳市，考察各地方環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)改革對(duì)生物多樣性管理體制的影響，以及地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)“大部制”實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

雖然是“一國(guó)兩制”，香港與內(nèi)地的政治體制不同，但是其行政管理體制很是有很多相同可供借鑒之處。其主要的經(jīng)驗(yàn)包括：行政管理體制架構(gòu)清晰、決策機(jī)制明確、決策咨詢(xún)機(jī)制健全、執(zhí)行部門(mén)行動(dòng)有力、監(jiān)督行之有效等等。

盡管我國(guó)的政治體制與西方國(guó)家不同，但是其行政管理體制仍然有很多值得我們借鑒的。他山之石可以攻玉。我們總結(jié)分析歸納了德國(guó)、美國(guó)、英國(guó)的主要經(jīng)驗(yàn)：德國(guó)環(huán)境部下設(shè)環(huán)境局（主要負(fù)責(zé)污染控制）、自然保護(hù)局與核安全局這三個(gè)主要部門(mén)，這對(duì)中國(guó)的環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置很有借鑒意義；美國(guó)環(huán)境行政管理體制的特點(diǎn)是，總統(tǒng)作為環(huán)境政策的最終決策者，而其高級(jí)環(huán)境顧問(wèn)則作為最主要的咨詢(xún)者，環(huán)保局、內(nèi)務(wù)部、能源部等都是總統(tǒng)決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，管理和預(yù)算辦公室（OMB）等都是行政管理體系內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制；英國(guó)政府負(fù)責(zé)生態(tài)及環(huán)境保護(hù)的政府部門(mén)并不是一成不變，政府換屆后根據(jù)政治需要，可以按需重新排列組合，而不變的是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，例如英國(guó)環(huán)境局、英國(guó)自然保護(hù)局等。

6 生物多樣性行政管理體制改革的建議方案

針對(duì)我國(guó)生物多樣性行政管理體制存在的中央政府的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理、行政體制運(yùn)行和管理機(jī)制不夠健全的問(wèn)題，本研究提出的改革方案重點(diǎn)在強(qiáng)化決策、咨詢(xún)、執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制。這可以解決各個(gè)部門(mén)的職責(zé)交叉、管理責(zé)任模糊、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高的問(wèn)題，提高中央政府在生物多樣性領(lǐng)域的執(zhí)政能力。

在方案設(shè)計(jì)過(guò)程中，我們?cè)诶碚撗芯康幕A(chǔ)上，充分總結(jié)自2008年以來(lái)地方行政管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，借鑒國(guó)際生物多樣性體制設(shè)計(jì)的經(jīng)驗(yàn)，力求做到既參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，又考慮中國(guó)國(guó)情；既注重理論分析，又結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；既是定性研究，又有定量分析。

6.1 生物多樣性行政管理體制改革方案設(shè)計(jì)的原則與思路

我們根據(jù)中共中央十七屆二中全會(huì)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》的精神，在進(jìn)行生物多樣性行政管理體制改革方案的設(shè)計(jì)中，遵循以下原則：按照建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府的要求，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，做到權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力，為全面建設(shè)小康社會(huì)提供體制保障。

在生物多樣性行政管理體制改革方案的具體設(shè)計(jì)中，我們按照頂層設(shè)計(jì)的原則、遵循大部制改革的思路，明確劃分了負(fù)責(zé)決策、咨詢(xún)、執(zhí)行、監(jiān)督的不同機(jī)構(gòu)，使其各明其責(zé)、各司其職、分工合作，使得職能劃分盡可能清晰明確、減少重疊交叉。同時(shí)，盡可能合并同類(lèi)項(xiàng)，做到統(tǒng)一高效精簡(jiǎn)。具體來(lái)說(shuō)，就是設(shè)計(jì)生物多樣性行政管理體制的基本架構(gòu)要素：（1）生物多樣性管理的決策機(jī)構(gòu)；（2）生物多樣性管理的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)；（3）生物多樣性管理的執(zhí)行機(jī)構(gòu)；（4）生物多樣性管理的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

6.2 生物多樣性行政管理體制改革方案的設(shè)計(jì)

根據(jù)上述的原則與思路，我們對(duì)我國(guó)中央政府生物多樣性行政管理體制改革方案進(jìn)行了具體的設(shè)計(jì)。

生物多樣性的行政管理體制設(shè)計(jì)取決于決策者對(duì)待生物多樣性問(wèn)題的重視程度。有關(guān)生物多樣性保護(hù)的重大決策，需要由中共中央決策？國(guó)務(wù)院決策？還是部委決策？根據(jù)決策機(jī)構(gòu)的不同，從決策機(jī)構(gòu)出發(fā)，就可以設(shè)計(jì)出不同的生物多樣性行政管理體制改革方案。

在方案的具體設(shè)計(jì)過(guò)程中，我們也借鑒了“中央財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室”與“中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室”的經(jīng)驗(yàn)，將決策機(jī)制與咨詢(xún)機(jī)制緊密結(jié)合，建議成立“中央生態(tài)環(huán)境工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室”。

依照決策層級(jí)從高到低，本研究設(shè)計(jì)出四個(gè)我國(guó)中央政府生物多樣性行政體制改革的方案。對(duì)各方案的具體說(shuō)明如下：

方案1：“中央生態(tài)環(huán)境工作領(lǐng)導(dǎo)小組”方案

方案1中的主要決策機(jī)構(gòu)是中共中央及下設(shè)的“生態(tài)環(huán)境工作領(lǐng)導(dǎo)小組”。生物多樣性保護(hù)應(yīng)作為其主要領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)的領(lǐng)域之一。當(dāng)中央認(rèn)為生態(tài)環(huán)境問(wèn)題十分嚴(yán)峻，應(yīng)當(dāng)與財(cái)經(jīng)、農(nóng)村工作同等對(duì)待時(shí)，可以考慮成立該領(lǐng)導(dǎo)小組。

方案1中的專(zhuān)門(mén)的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是所設(shè)計(jì)的中共中央生態(tài)環(huán)境工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，以及中共中央研究室、辦公廳等機(jī)構(gòu)。中共中央生態(tài)環(huán)境工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任的職責(zé)，如同中農(nóng)辦主任負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)政策咨詢(xún)一樣，負(fù)責(zé)國(guó)家的生態(tài)環(huán)境政策咨詢(xún)。

方案1中的主體執(zhí)行機(jī)構(gòu)是國(guó)務(wù)院及其組成部門(mén)，包括環(huán)保部、林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家海洋局、水利部等。由國(guó)務(wù)院及其組成部門(mén)具體執(zhí)行貫徹落實(shí)中央生態(tài)環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)小組的重大決策。

方案1中的監(jiān)督機(jī)構(gòu)是中央紀(jì)律檢查委員會(huì)（中紀(jì)委），由其負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行的效果及經(jīng)費(fèi)使用情況。

方案1的可參考的模式是中共中央下設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制，例如中財(cái)辦、中農(nóng)辦等。實(shí)踐證明，這是目前最適合我國(guó)現(xiàn)行行政管理體制特點(diǎn)的運(yùn)行模式，盡管還需要更好地與憲法相銜接。

方案2：“國(guó)務(wù)院生多保護(hù)委員會(huì)或領(lǐng)導(dǎo)小組”方案

方案2中的主要決策機(jī)構(gòu)是國(guó)務(wù)院分管副總理及下設(shè)的專(zhuān)門(mén)“生多保護(hù)委員會(huì)或領(lǐng)導(dǎo)小組”。其形式似乎如同設(shè)立“國(guó)務(wù)院節(jié)能減排領(lǐng)導(dǎo)小組”，制定國(guó)家的生態(tài)環(huán)境及生物多樣性保護(hù)政策。但不同于國(guó)務(wù)院節(jié)能減排領(lǐng)導(dǎo)小組（其辦公室掛靠國(guó)家發(fā)改委，而發(fā)改委本身又是國(guó)家節(jié)能工作的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，存在明顯的利益沖突），“生多保護(hù)委員會(huì)或領(lǐng)導(dǎo)小組”辦公室/秘書(shū)處應(yīng)獨(dú)立運(yùn)行，而應(yīng)不掛靠執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

方案2中的專(zhuān)門(mén)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)是國(guó)務(wù)院下設(shè)的“生多保護(hù)委員會(huì)或領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室/秘書(shū)處”，以及國(guó)務(wù)院研究室、參事室、辦公廳等機(jī)構(gòu)。該咨詢(xún)機(jī)構(gòu)必須確保其獨(dú)立的咨詢(xún)地位，為國(guó)務(wù)院提供有關(guān)生多保護(hù)的咨詢(xún)建議，而非依附于某個(gè)部委。部委作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)再兼做咨詢(xún)將會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的利益沖突。

方案2中的主體執(zhí)行機(jī)構(gòu)是國(guó)務(wù)院下設(shè)的直屬機(jī)構(gòu)—新組建的國(guó)家生多保護(hù)署。這個(gè)新組建機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將目前所有與生多相關(guān)的部委的職能統(tǒng)一合并同類(lèi)項(xiàng)，它將全面負(fù)責(zé)有關(guān)國(guó)家生多政策的執(zhí)行，與其他部委的職能盡量不產(chǎn)生交叉重疊。其具體職能下一節(jié)專(zhuān)門(mén)介紹。

方案2中的監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是國(guó)務(wù)院所屬的監(jiān)察部，由其負(fù)責(zé)檢查生多保護(hù)政策的執(zhí)行情況。

方案2的可參考的是目前的國(guó)務(wù)院直屬局模式，例如國(guó)家林業(yè)局。

方案3.1：“大環(huán)境部”方案

方案3.1中的主要決策機(jī)構(gòu)是未來(lái)組建的大環(huán)境部，由其負(fù)責(zé)有關(guān)生多方面的決策。事實(shí)上，按照國(guó)務(wù)院三定方案，目前的環(huán)保部的職能已經(jīng)包括污染控制、與核安全及生多管理。但是，目前環(huán)保部的生多管理職能與其他部委存在嚴(yán)重的交叉重疊、相互掣肘。本改革方案的核心就是1）將其他部、委、局中分管生多性保護(hù)的機(jī)構(gòu)和職能合并納入未來(lái)組建的大環(huán)境部；2）將生物資源開(kāi)發(fā)部門(mén)與保護(hù)機(jī)構(gòu)分離，實(shí)行分業(yè)監(jiān)管。

方案3.1中的專(zhuān)門(mén)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，可以在環(huán)保部目前的科技委、咨詢(xún)委（兩委）基礎(chǔ)上組建。兩委下可下設(shè)具體的生多專(zhuān)業(yè)委員會(huì)負(fù)責(zé)具體政策咨詢(xún)。

方案3.1中生多管理的主體執(zhí)行機(jī)構(gòu)是大環(huán)境部下內(nèi)設(shè)的“生多局”（副部級(jí)），與未來(lái)主管污染控制的“污染控制局”、主管核安全的“核安全局”平行，成為大環(huán)保部的三大支柱之一。

方案3.1中的監(jiān)督機(jī)構(gòu)是環(huán)境部?jī)?nèi)的環(huán)境績(jī)效考核監(jiān)察部門(mén)。

方案3.1的可參考模式是德國(guó)環(huán)境部。德國(guó)環(huán)境部下設(shè)了環(huán)境局（污染控制職能）、自然保護(hù)局與核安全局。其自然保護(hù)局的職能不存在與其他部門(mén)的交叉重疊，是負(fù)責(zé)執(zhí)行德國(guó)自然保護(hù)政策的唯一機(jī)構(gòu)。此外，該模式也與國(guó)家部委管理的國(guó)家局模式類(lèi)似，例如環(huán)保部下的核安全局。

方案3.2：“重組國(guó)土資源部”方案

方案3.2中的主要決策機(jī)構(gòu)是未來(lái)重組的國(guó)土資源部，由其負(fù)責(zé)有關(guān)生多方面的決策。目前的國(guó)土資源部的職能包括了土地管理、海洋管理等職能，但是該職能與其他幾個(gè)部委的生多保護(hù)職能存在交叉重疊。本改革方案的核心就是1）將其他部、委、局中分管生多性保護(hù)的機(jī)構(gòu)和職能合并納入未來(lái)重組的國(guó)土資源部；2）將生物資源開(kāi)發(fā)部門(mén)與保護(hù)機(jī)構(gòu)合并，實(shí)行綜合監(jiān)管。

方案3.2中的專(zhuān)門(mén)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)是國(guó)土資源部的內(nèi)設(shè)專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。例如，其政策咨詢(xún)委員會(huì)可下設(shè)生多性專(zhuān)業(yè)委員會(huì)負(fù)責(zé)具體政策咨詢(xún)。

方案3.2中的主體執(zhí)行機(jī)構(gòu)是國(guó)土資源部下內(nèi)設(shè)的“國(guó)家生多局”，與“國(guó)家海洋局”平行，成為生多領(lǐng)域的主體執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

方案3.2中的監(jiān)督機(jī)構(gòu)是國(guó)土資源部?jī)?nèi)的績(jī)效考核監(jiān)察部門(mén)。

方案3.2的可參考模式是美國(guó)內(nèi)務(wù)部模式。美國(guó)內(nèi)務(wù)部下設(shè)有專(zhuān)門(mén)的國(guó)家公園服務(wù)局、漁業(yè)與野生動(dòng)物服務(wù)局。該方案也參考了目前國(guó)家部委管理的國(guó)家局模式，例如國(guó)土資源部管理的國(guó)家海洋局。

表1 依照決策層級(jí)從高到低設(shè)計(jì)的國(guó)家生物多樣性行政管理體制改革方案

6.3 成立國(guó)家生物多樣性保護(hù)署/局

在我國(guó)中央政府生物多樣性行政管理體制方案設(shè)計(jì)中，無(wú)論是方案2，還是方案3.1、3.2都需要有一個(gè)明確的生物多樣性管理政策的主體執(zhí)行機(jī)構(gòu)。因此，本課題設(shè)計(jì)了國(guó)家生物多樣性保護(hù)署/局（簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)家生多署/局）。如果是在方案2下，由國(guó)務(wù)院直屬則稱(chēng)為國(guó)家生多保護(hù)署（簡(jiǎn)稱(chēng)生多署）。如果是在方案3.1、3.2下，由部委管理則稱(chēng)為國(guó)家生多保護(hù)局（簡(jiǎn)稱(chēng)生多局）。

這個(gè)國(guó)家生多署/局應(yīng)當(dāng)是在統(tǒng)一歸并目前各個(gè)生多保護(hù)相關(guān)部委的相關(guān)職能的基礎(chǔ)上組建，把生多保護(hù)的機(jī)構(gòu)及其職能合并同類(lèi)項(xiàng)，解決各個(gè)部門(mén)的職責(zé)交叉、管理責(zé)任模糊、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高的問(wèn)題。工作重點(diǎn)是將目前環(huán)保部、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、發(fā)改委等部門(mén)有關(guān)生多保護(hù)的職能統(tǒng)一到新組建的國(guó)家生多署/局下。這將大大改善我國(guó)中央政府行生多政機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理、行政體制運(yùn)行和管理機(jī)制不夠健全的問(wèn)題，減少摩擦內(nèi)耗，大幅度提高中央政府在生物多樣性領(lǐng)域的執(zhí)行力。新組建的國(guó)家生多署/局把所有的生物多樣性保護(hù)、生態(tài)保護(hù)等職能都置于一個(gè)部門(mén)之下。按照生態(tài)系統(tǒng)方式管理的理念，其涵蓋的領(lǐng)域及管理的范圍應(yīng)當(dāng)包括：森林生態(tài)系統(tǒng)；草原生態(tài)系統(tǒng)；荒漠生態(tài)系統(tǒng)；內(nèi)陸水域與濕地生態(tài)系統(tǒng)；海洋與海岸生態(tài)系統(tǒng)；城市、農(nóng)村及其他人工生態(tài)系統(tǒng)；野生動(dòng)植物及微生物；遺傳/基因資源；生物多樣性相關(guān)的傳統(tǒng)知識(shí)；生物安全（轉(zhuǎn)基因、外來(lái)入侵種）；自然保護(hù)區(qū)、自然遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)及國(guó)家公園體系；遷地保護(hù)體系及種質(zhì)資源庫(kù)；生態(tài)功能區(qū)劃；生態(tài)示范區(qū)建設(shè)；及其他管理職責(zé)。

在職責(zé)劃分時(shí)，盡可能做到國(guó)家生多署/局的事權(quán)與其他相關(guān)部委不發(fā)生沖突。有些事權(quán)可能需要與地方共擔(dān)，有些事權(quán)則需要國(guó)家生多署/局單獨(dú)承擔(dān)而不是與地方共擔(dān)。例如，對(duì)國(guó)家自然保護(hù)區(qū)的管理，其事權(quán)應(yīng)當(dāng)完全劃歸到國(guó)家層面，不應(yīng)當(dāng)與地方政府的管理職責(zé)模糊不清。

7 兩點(diǎn)討論

7.1 關(guān)于生物多樣性行政管理體制的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制問(wèn)題

生物多樣性的決策執(zhí)行，除了生多/生態(tài)保護(hù)署這個(gè)主體執(zhí)行機(jī)構(gòu)外，還會(huì)有若干相關(guān)機(jī)構(gòu)也涉及到生物多樣性的執(zhí)行，例如農(nóng)業(yè)部、國(guó)家中醫(yī)藥管理局、國(guó)家海洋局等其他許多生物多樣性的開(kāi)發(fā)利用部門(mén)。因此，也應(yīng)當(dāng)有一個(gè)合理的國(guó)家層面生物多樣性決策執(zhí)行的協(xié)調(diào)機(jī)制。

根據(jù)目前“統(tǒng)一高效精簡(jiǎn)”的行政體制改革原則，有關(guān)生物多樣性決策執(zhí)行的協(xié)調(diào)機(jī)制問(wèn)題，我們建議暫保留目前的由分管副總理任主席的“中國(guó)生物多樣性保護(hù)國(guó)家委員會(huì)”機(jī)制。下一步，隨著改革的深化，我們可做進(jìn)一步的深入研究，根據(jù)不同的行政管理體制也應(yīng)有具體的相對(duì)應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制。有關(guān)生物多樣性行政管理體制改革的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制研究的具體內(nèi)容，見(jiàn)產(chǎn)出3《中國(guó)生物多樣性管理體制改革后續(xù)項(xiàng)目建議書(shū)》。

7.2 關(guān)于生物多樣性行政管理體制的縱向協(xié)調(diào)機(jī)制問(wèn)題

除了橫向的行政管理體制內(nèi)的協(xié)調(diào)機(jī)制問(wèn)題，還有縱向的中央與地方的生物多樣性的協(xié)調(diào)機(jī)制。其中，最重要的是中央與地方關(guān)于生物多樣性的事權(quán)劃分問(wèn)題。

根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，劃分中央與地方事權(quán)劃分最重要的原則是該事物的外部性范圍（Scale of Externality）。外部性范圍也就是該事物對(duì)其周邊所造成的影響程度。當(dāng)該事物的外部性范圍是在當(dāng)?shù)胤秶鷥?nèi)，則該事物的事權(quán)應(yīng)當(dāng)由地方政府管理；當(dāng)該事物的外部性范圍是在全國(guó)范圍內(nèi)，則該事物的事權(quán)應(yīng)當(dāng)由中央政府層面管理；當(dāng)該事物的外部性范圍是在全球范圍內(nèi)，則該事物的事權(quán)應(yīng)當(dāng)由國(guó)際組織來(lái)管理。

從外部性的范圍來(lái)看，生物多樣性既涉及到當(dāng)?shù)赜稚婕暗絿?guó)家、乃至全球?qū)用?，其外部性是層層重疊的。換句話(huà)說(shuō)，從理論上說(shuō)，生物多樣性的事權(quán)應(yīng)當(dāng)是中央政府與地方政府、乃至國(guó)際組織共擔(dān)。但是考慮到聯(lián)合國(guó)的弱位、地方的優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域與能力—包括才能、管理能力與人力資源水平，隨著我國(guó)國(guó)力的不斷增強(qiáng)，我們建議：我國(guó)生物多樣性的事權(quán)應(yīng)當(dāng)逐步由地方上移到中央。特別是關(guān)系到重大瀕危生物多樣性意義的一些領(lǐng)域，其事權(quán)現(xiàn)在就應(yīng)當(dāng)完全由中央政府來(lái)?yè)?dān)當(dāng)。在事權(quán)明確的基礎(chǔ)上，中央政府可采取多種不同的管理方式來(lái)具體管理，包括在責(zé)權(quán)利分明、雙方自愿的基礎(chǔ)上委托地方政府管理。而其中最為典型的，就是國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的管理體制問(wèn)題。

國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，是生物多樣性就地保護(hù)的主要手段，許多寶貴基因、瀕危物種、生態(tài)系統(tǒng)多樣性都在保護(hù)區(qū)內(nèi)得到很好的保護(hù)。但是，目前的國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)體制是中央政府給予一次性投資補(bǔ)助后主要由地方政府負(fù)責(zé)管理國(guó)家級(jí)保護(hù)局。由于地方為了自身局部利益最大化，對(duì)國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)往往疏于管理。例如，為了開(kāi)礦修路等開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，隨意調(diào)減保護(hù)區(qū)面積；在保護(hù)區(qū)內(nèi)大興土木修建旅游度假村等。這完全違背了設(shè)置保護(hù)區(qū)保護(hù)生物多樣性的初衷。因此，我們建議將“事權(quán)”上收，清晰地界定國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的事權(quán)屬于中央政府，在國(guó)家生物多樣性保護(hù)署/局下，設(shè)立“國(guó)家自然保護(hù)區(qū)管理中心”，代表中央政府直管所有的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。有關(guān)建立“國(guó)家自然保護(hù)區(qū)管理中心”的具體內(nèi)容如附件三。

但是，目前我國(guó)生物多樣性的現(xiàn)狀是財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配，財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移。中央與地方事權(quán)、財(cái)權(quán)嚴(yán)重錯(cuò)位。環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部上下級(jí)之間僅為業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，中央和地方政府縱向間存在著一定的行為差異和生物多樣性管理力度不均衡問(wèn)題。由于中央地方責(zé)任不清，國(guó)家和地方政府之間的目標(biāo)不一、步調(diào)不合，缺乏縱向的有效協(xié)調(diào)機(jī)制，法律執(zhí)行率、政策執(zhí)行率逐級(jí)遞減。有關(guān)生物多樣性行政管理體制改革的縱向協(xié)調(diào)機(jī)制研究與中央地方的事權(quán)劃分問(wèn)題還需要深入研究。

［1］ 原慶丹，胡濤，吳玉萍等．綠色貿(mào)易轉(zhuǎn)型政策框架及“十二五”重點(diǎn)政策探討［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2011, 36(3): 13–19.

［2］ 吳玉萍，胡濤，毛顯強(qiáng)等．貿(mào)易政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)方法初步探討［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2011, 36(3): 35–40.

［3］ 葛察忠，龍鳳．中國(guó)對(duì)外投資中的環(huán)境管理研究［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2011, 36(4): 23–26.

［4］ 董恒年．我國(guó)環(huán)境標(biāo)志制度與產(chǎn)品發(fā)展現(xiàn)狀研究［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2011, 36(4): 36–40.

［5］ 逯元堂，吳舜澤，趙云皓等．我國(guó)“十二五”環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展思路探析［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2011, 36(6): 17–20.

［6］ 鄭洋，邱琦，李淑媛等．加強(qiáng)廢物進(jìn)口環(huán)境管理防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策研究［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2011, 36(6): 30–33.

［7］ 田春秀，於俊杰，胡濤．環(huán)境保護(hù)與低碳發(fā)展協(xié)同政策初探［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2012, 37(1): 20–24.

［8］ 黃淼，顏飛，鄺家吟．中國(guó)推動(dòng)亞洲綠色發(fā)展［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2011, 36(5): 58–61.

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［10］ 吳玉萍，宋旭娜．多策并舉發(fā)展環(huán)境服務(wù)業(yè)促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2011, 36(6): 21–25.

Study on Reform Plan for China’s Biodiveirsty Administrative Institution

HU Tao1MAO Xianqiang2PENG Jinxin3XUE Dayuan4QIAN Yi5XING Youkai2
(1. Policy Research Center for Enviroment and Economy of MEP, Beijing 100029; 2. Beijing Normal University, Beijing 100088; 3. Science and Technology Commission of MEP, Beijing 100035; 4. Nanjing Institute of Environmental Sciences.MEP, Nanjing 210042; 5. Qingdao University of Science & Technology, Qingdao 266042)

This study focuses on the core issue of China’s biodiversity governance – the administrative institution. The theory of Organizion and Instituional Economics are used to analyze current status. Based on the review of last institutiona reform of environmental protection system in 2008 and the review of local and Hong Kong SAR’s best practices as well as international experiences, 4 reform plans are desgined for next government to specify the different roles of decisoin maker, decision advisor, decion implementer and supervisor.

administrative institutions;Biodiversity;reform plan

X176

A

1673-288X（2012）03-0019-07

項(xiàng)目資助: 中國(guó)－歐盟生物多樣性項(xiàng)目

胡濤, 研究員, 主要研究方向?yàn)闅夂蜃兓?、環(huán)境與貿(mào)易、環(huán)境管理體制等領(lǐng)域