楊東華

（中山大學(xué)理工學(xué)院，廣東廣州，510275）

我國高校畢業(yè)生就業(yè)政策的范式轉(zhuǎn)移

楊東華

（中山大學(xué)理工學(xué)院，廣東廣州，510275）

運用彼得·霍爾（Peter Hall）的政策范式理論，分析改革開放以來我國校畢業(yè)生就業(yè)政策領(lǐng)域的范式變化。自1949年以來，我國高校畢業(yè)生就業(yè)政策共經(jīng)歷了三個明顯的范式階段：行政配置政策范式（1949-1985），雙軌制政策范式（1985-2000），以及正在制度化中的市場配置范式（2000年開始）。發(fā)生了兩次范式的轉(zhuǎn)移：從行政配置向雙軌制的政策范式轉(zhuǎn)移，從雙軌制向市場配置的政策范式的轉(zhuǎn)移。

高校畢業(yè)生就業(yè)政策；政策范式；范式轉(zhuǎn)移

過去二十多年以市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革為我國帶來了前所未有的經(jīng)濟(jì)增長，改善了人民的生活質(zhì)量，但同時由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政策制定的不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)與社會公平之間的失衡，在就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房、社會保障、公共安全等方面暴露出許多社會矛盾，甚至有惡化的趨勢，迫切需要我們對現(xiàn)行政策進(jìn)行反思，推動政策創(chuàng)新，從而有效回應(yīng)這些問題的挑戰(zhàn)。

高校畢業(yè)生就業(yè)政策一直是社會關(guān)注的焦點問題。在此引入彼得·霍爾的政策范式和范式轉(zhuǎn)移的概念，從范式轉(zhuǎn)移的視角梳理、分析改革開放以來我國高校畢業(yè)生就業(yè)政策的變遷，并在此基礎(chǔ)上分析市場配置新政策范式出現(xiàn)的原因。

一、政策范式與范式轉(zhuǎn)移

“范式”概念最早是由美國科學(xué)哲學(xué)家托馬斯·庫恩提出的。他認(rèn)為，“范式”是指特定社區(qū)共同體所擁有的理念、價值和技術(shù)的總和。［1］基于庫恩的科學(xué)范式理論，彼得·霍爾發(fā)展了“政策范式”概念?；魻栒J(rèn)為，政策范式是鑲嵌在政策制定者頭腦中的知識框架，它不僅支配著政策目標(biāo)和政策工具的選擇和設(shè)置，而且還決定著政策制定者對其想要解決之問題的認(rèn)識。

政策范式具有一定的穩(wěn)定性，但并非絕對不發(fā)生變化，當(dāng)政策目標(biāo)，政策策略、方案及政策工具等政策要素都發(fā)生根本變化時，就被認(rèn)為是發(fā)生了政策范式的變化。根據(jù)政策變化的程度，霍爾將政策變化區(qū)分為三個不同類型：第一序列變化是指現(xiàn)有政策工具設(shè)置的變化，政策變化呈現(xiàn)出漸進(jìn)的、滿意的和日常決策的特征；第二序列變化是實現(xiàn)政策目標(biāo)的基本工具的變化，新的政策工具的發(fā)展則是朝著戰(zhàn)略行動的方向前進(jìn)了一步；第三序列變化是最根本的，指政策工具的設(shè)置、政策工具和政策目標(biāo)三種要素都反生變化，將會引起政策范式的轉(zhuǎn)移。［2］

政策范式是政策科學(xué)的重要概念，它代表著政策行動的框架，可以根據(jù)決策者如何設(shè)定政策目標(biāo)、如何選擇政策工具和如何界定政策問題來加以鑒別。政策范式的變化是政策學(xué)習(xí)的結(jié)果，而政策范式的轉(zhuǎn)移是一個社會學(xué)習(xí)的過程。

高校畢業(yè)生就業(yè)政策的范式往往表現(xiàn)為：高校畢業(yè)生就業(yè)政策的話語模式、高校畢業(yè)生就業(yè)政策的價值目標(biāo)、政策工具、政策問題的界定以及政策取向等方面，當(dāng)高校畢業(yè)生就業(yè)政策環(huán)境發(fā)生改變，傳統(tǒng)的政策范式難以保證高校畢業(yè)生就業(yè)活動的有效性，就需要建立新的政策范式，重新調(diào)整政策活動中的主體關(guān)系。

二、市場轉(zhuǎn)型初期高校畢業(yè)生就業(yè)政策范式：走向雙軌制

（一）行政配置政策范式的特征

市場轉(zhuǎn)型前的行政配置政策范式是以計劃經(jīng)濟(jì)體制下指令性計劃調(diào)配為基礎(chǔ)，強調(diào)高度集中、個人利益完全服從國家利益。它具有一些鮮明的特征（見表1）。首先，從政策目標(biāo)上看，我國高校畢業(yè)生就業(yè)政策的目標(biāo)是為了社會主義建設(shè)，實現(xiàn)人才資源的合理配置；同時，宏觀調(diào)控人才的流向，以緩解各地區(qū)人才資源的不平衡。其次，國家使用了政府主導(dǎo)的政策工具，通過政府統(tǒng)一制定計劃，直接分配和行政命令的方式實現(xiàn)政策目標(biāo)。這種就業(yè)政策范式是與當(dāng)時計劃經(jīng)濟(jì)體制相一致的，有利于將有限的高素質(zhì)人才用于國家最需要的領(lǐng)域及行業(yè)。

表1 范式階段一：行政配置（1949－1985）

“文革”期間，高校畢業(yè)生分配由學(xué)校所在地的“革命委員會”負(fù)責(zé)?；謴?fù)高考制度后，高校畢業(yè)生又回歸國家統(tǒng)一分配制度，實行“抽成調(diào)劑、分級安排”的辦法。總體而言，在上世紀(jì)80年代中期以前，基本是實行按照國家指令性計劃進(jìn)行分配的辦法。

（二）行政配置政策范式的弊端

統(tǒng)招人才培養(yǎng)模式與行政配置就業(yè)政策是相輔相成的，但這種政策也存在諸多的弊端。第一，人才資源配置不合理，限制了個人的積極性和創(chuàng)造力，在計劃分配的執(zhí)行過程中，經(jīng)常會造成畢業(yè)生專業(yè)、專長與用人單位的要求不一致的現(xiàn)象，造成人才浪費。第二，影響了用人單位擇優(yōu)選拔的自主權(quán)和積極性，用人單位處在被動的局面，“供求”雙方的活躍性降低，形成了“等、靠、要”的被動局面。［3］第三，人才培養(yǎng)模式與社會對人才素質(zhì)的要求不符，學(xué)校只顧培養(yǎng)，無需考慮社會需求，從而造成專業(yè)設(shè)置、課程教育與社會需求嚴(yán)重脫節(jié)。第四，學(xué)生沒有就業(yè)的危機感，缺乏競爭的環(huán)境和機制，不利于大學(xué)生競爭意識的培養(yǎng)。第五，高校畢業(yè)生分配部門權(quán)力過大，分配的過程中很容易因人情關(guān)系、權(quán)錢交易等造成不公平現(xiàn)象。

（三）雙軌制政策范式的形成及特征

行政配置就業(yè)政策范式對于就業(yè)中出現(xiàn)的問題的解釋能力日益減弱，政府通過改變政策工具的設(shè)置，試圖根除就業(yè)政策范式中存在的弊端，但沒有奏效。這就促使人們尋找新的范式，進(jìn)行修正政策的試驗過程，經(jīng)過對新理念的探尋，建立新的政策范式。

1985年5月27日，中共中央《關(guān)于教育體制改革的決定》明確了“畢業(yè)分配辦法，實行在國家計劃指導(dǎo)下，由本人選報志愿，學(xué)校推薦，用人單位‘擇優(yōu)錄用’的就業(yè)制度”。這是建國以來高校畢業(yè)生就業(yè)政策的一次重大改革，預(yù)示了我國高校畢業(yè)生就業(yè)政策范式的轉(zhuǎn)移，以“計劃調(diào)配為主，雙向選擇為輔”的“雙軌制”政策范式的建立。

表2 范式階段二：“雙軌制”政策范式階段（1985-2000）

雙軌制政策范式的主要特征（見表2）包括：首先，從政策目標(biāo)上來看，高等教育也要更好地適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，實現(xiàn)人才資源的合理配置。其次，為了實現(xiàn)政策目標(biāo)，政府采用了國家為中心、市場為驅(qū)動力的混合型政策工具。委培生和自費生首次出現(xiàn)在招生計劃中，同時，畢業(yè)生就業(yè)方案也做出了相應(yīng)的調(diào)整：計劃內(nèi)招生，畢業(yè)時實行“供需見面”和一定范圍內(nèi)的“雙向選擇”；委培生則按合同就業(yè)，自費生則“市場配置”。此外，通過建立收費制度，改變學(xué)生上大學(xué)后培養(yǎng)費由國家全部承擔(dān)、畢業(yè)時由國家包安排就業(yè)的機制。同時，建立相應(yīng)的獎學(xué)金、貸款制度，引導(dǎo)學(xué)生畢業(yè)后參與勞動力市場的競爭。再次，從政策取向來看，政府為了畢業(yè)生的充分就業(yè)和人力資源的合理配置，一方面在中央、地方、高校和市場之間實行分權(quán)，另一方面仍然集中計劃配置畢業(yè)生權(quán)力的再分配。

三、市場經(jīng)濟(jì)體制下高校畢業(yè)生就業(yè)政策范式：從雙軌制到市場配置

（一）雙軌制政策范式的弊端

“雙軌制”政策范式是在特定歷史條件下形成的過渡性就業(yè)政策，具有承前啟后的作用，為高校畢業(yè)生的充分就業(yè)以及人力資源的合理配置起到了積極的調(diào)節(jié)作用，增強了用人單位選擇的自主權(quán)，增強了學(xué)校在人才培養(yǎng)上的積極性和主動性，提高了學(xué)生的學(xué)習(xí)積極性和競爭意識。但是，這一政策范式只是一個理想的機制，只是在形式上增加了就業(yè)的方式和途徑，本質(zhì)上還是對國家集中計劃配置畢業(yè)生權(quán)力的再分配，即在中央、地方、高校和市場之間實行分權(quán)。

第一，市場配置人才就業(yè)對計劃分配就業(yè)的沖擊。從勞動力市場的角度來看，市場化強調(diào)的高校、用人單位、畢業(yè)生三方的利益，但在賦予用人單位、企業(yè)和畢業(yè)生自主權(quán)同時卻消減了政府的調(diào)控權(quán)，動搖了原有計劃分配中國家利益占首要位置的狀況。

第二，市場化沖擊著高校招生與就業(yè)的公平性、選擇性和風(fēng)險性。對部分學(xué)生實行收費制、部分學(xué)生實行公費制度的改革為招生和分配部門提供了滋生腐敗的可能性，出現(xiàn)“分不夠、錢來湊”的不合理現(xiàn)象，這使教育的公正性受到扭曲。畢業(yè)生就業(yè)過程中計劃分配與雙向選擇就業(yè)方式并存，使就業(yè)與擇業(yè)的公平性、選擇性、風(fēng)險性受到質(zhì)疑。由于國家計劃招生中的調(diào)節(jié)性，使學(xué)生在接受高等教育初期，本身的自主權(quán)受到了干預(yù)，選擇后還需要承擔(dān)畢業(yè)后就業(yè)意愿改變、不愿意定向就業(yè)的風(fēng)險。市場化強調(diào)的自主權(quán)沖擊著由于計劃分配所帶來的風(fēng)險，使得政策成為一個“不對稱、不完善”的方案。

第三，市場化沖擊著畢業(yè)生就業(yè)流向的可控性。由于市場化的需求，使得國家在就業(yè)中的控制力減弱，對畢業(yè)生的主導(dǎo)作用降低，對畢業(yè)生流向的控制減弱。就業(yè)觀念中的經(jīng)濟(jì)意識逐步增強，傳統(tǒng)的服從國家分配觀念弱化，造成國家無法控制宏觀調(diào)控與市場化追求自主權(quán)的沖突。

（二）雙軌制政策范式的政策調(diào)整

針對我國高校畢業(yè)生就業(yè)的各種問題，政府采取了一系列的調(diào)控政策，對政策工具的設(shè)置和政策工具的選擇進(jìn)行了調(diào)整，出現(xiàn)了第一和第二序列的變化。政策工具包括四大類：組織為本的工具，權(quán)威為本的工具，財政為本的工具和信息為本的工具。以組織為本的工具，根據(jù)組織的不同，可以劃分為國家的直接供應(yīng)和公共企業(yè)提供，志愿和社區(qū)的工具、建立市場和政府重建等。以財政為本的政策工具主要包括發(fā)放補貼和貸款、調(diào)整稅率等。以權(quán)威為本的工具，主要分為政府的經(jīng)濟(jì)和社會管制、咨詢委員會等。

政府在政策調(diào)整中，主要使用了權(quán)威、財政和組織的政策工具對高校畢業(yè)生就業(yè)矛盾進(jìn)行了調(diào)整。首先是權(quán)威工具，中共中央十四大和十四屆三中全會明確了要建立社會主義經(jīng)濟(jì)體制，并將其寫入《憲法》。這從權(quán)威角度進(jìn)一步推動了我國高校畢業(yè)生就業(yè)制度的改革。其次，就財政工具來說，提出了從包上學(xué)費用、包干部身份就業(yè)的“雙包”轉(zhuǎn)為自費上學(xué)、自主擇業(yè)的“雙自”政策。自費上學(xué)完成了完全國家承擔(dān)人力資本投資向國家與個人共擔(dān)的轉(zhuǎn)變。再次，從組織為本的工具來說，明確了政府主管部門和高等學(xué)校的職責(zé)分工以及工作程序，明確了國家教育主管部門、高等學(xué)校和畢業(yè)生的權(quán)利和義務(wù)。

盡管雙軌制就業(yè)政策范式符合當(dāng)時社會經(jīng)濟(jì)形勢的需要，并完成了學(xué)費由國家和個人共同承擔(dān)的轉(zhuǎn)向，準(zhǔn)確界定了國家、高等學(xué)校、用人單位、大學(xué)生等在就業(yè)中的地位。它在較好發(fā)揮了提高資源配置效率與提升勞動生產(chǎn)積極性的同時，也有意無意地回避了一些問題。在當(dāng)時特殊的歷史條件下，這些問題盡管進(jìn)行了一些政策性的調(diào)整，但仍不可能也無能力去徹底解決，并隨著時間的推移逐步加劇，雙軌制就業(yè)政策范式必將發(fā)生范式轉(zhuǎn)移。

四、市場配置政策范式的形成及其制度化

（一）市場配置政策范式的形成

由于計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的進(jìn)程加快，特別是按照市場經(jīng)濟(jì)的要求對國有企業(yè)的改造，推動了勞動力要素市場的發(fā)展。為此，政府進(jìn)行了一系列政策調(diào)整，2000年，取消了向畢業(yè)生發(fā)放“派遣證”的做法，改為向畢業(yè)生發(fā)放“報到證”。［4］2002年，國務(wù)院的《關(guān)于進(jìn)一步深化普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)制度改革有關(guān)問題的意見》（簡稱“國辦發(fā)〔2002〕第19號文”）明確要求，建立市場導(dǎo)向、政府調(diào)控、學(xué)校推薦、學(xué)生與用人單位雙向選擇的就業(yè)機制，努力實現(xiàn)高校畢業(yè)生的充分就業(yè)。在特定歷史條件下形成的“雙軌制”的就業(yè)政策隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步完善，該政策范式中指令性計劃分配方式影響著市場配置人力資源的基礎(chǔ)性作用，進(jìn)一步改革高校畢業(yè)生就業(yè)政策成為必然。

近年來，各部門相繼出臺多項政策，對高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)在貸款、稅收等方面給與扶持；通過一系列新舉措拓寬就業(yè)渠道，激勵畢業(yè)生到基層、邊遠(yuǎn)地區(qū)建功立業(yè)；通過實施“西部計劃”、“三支一扶”、“農(nóng)村教師特崗計劃”、畢業(yè)生入伍預(yù)征、自主創(chuàng)業(yè)等項目積極促進(jìn)高校畢業(yè)生就業(yè)。

這一階段高校畢業(yè)生就業(yè)在符合社會需求方面有了質(zhì)的變化，并具備了較多的市場因素，政府不再承擔(dān)畢業(yè)生就業(yè)的主要責(zé)任，而是轉(zhuǎn)為通過制定方針政策，消除各種體制和政策的障礙，規(guī)范畢業(yè)生就業(yè)市場，為畢業(yè)生自主擇業(yè)提供舞臺，不直接干預(yù)畢業(yè)生的就業(yè)；高校的職責(zé)也轉(zhuǎn)為對該校畢業(yè)生提供就業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)服務(wù)和就業(yè)推薦；畢業(yè)生作為人才市場的“供方”，在就業(yè)過程中擁有擇業(yè)的自主權(quán)，但必須遵循就業(yè)市場的規(guī)則，履行相應(yīng)義務(wù)，接受用人單位的篩選，掌握承擔(dān)失業(yè)的風(fēng)險，獨立承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任；用人單位作為人才市場的“需方”，在行使自助用工權(quán)利的時候，同樣也要受到“供方”權(quán)利的制約，遵守市場規(guī)則和履行相應(yīng)的義務(wù)。

從高校畢業(yè)生就業(yè)政策的本質(zhì)來看，它已基本實現(xiàn)了向市場配置的轉(zhuǎn)變，隨后的就業(yè)政策更多是技術(shù)上的完善。自此，以“市場導(dǎo)向、政府調(diào)控、學(xué)校推薦、學(xué)生與用人單位雙向選擇的就業(yè)機制”成為我國目前大學(xué)生就業(yè)的基本政策。

（二）市場配置政策范式走向制度化

在市場配置政策范式制度化的過程中，政府采取了一系列的調(diào)控措施，主要對政策工具設(shè)置和政策工具的選擇上進(jìn)行了調(diào)整，即出現(xiàn)了第一序列和第二序列的變化，在技術(shù)上完善了市場配置的政策范式。從組織為本的政策工具來說，政府在大力支持畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)時，在政策、經(jīng)費和項目上采取的是直接供應(yīng)（投入）的方式進(jìn)行保障。對于困難畢業(yè)生，采取各高校重點“一對一幫扶”的方式，幫助其順利畢業(yè)。而從財政為本的政策工具來說，政府通過設(shè)立轉(zhuǎn)向經(jīng)費的方式對到西部和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)就業(yè)的畢業(yè)生給予一定獎勵。另外，從信息為本的政策工具來說，政府要求“廣泛動員，主動出擊，千方百計收集崗位信息”，同時，還要求“各高校要切實加強就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，加快實現(xiàn)區(qū)域間、高校間、校企間求職招聘信息共享”。除了增加和拓展信息渠道之外，加強就業(yè)指導(dǎo)課程的教學(xué)也成為切實提高高校畢業(yè)生就業(yè)競爭力的有效途徑。這些就業(yè)政策的調(diào)整，順應(yīng)著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得政府和大學(xué)生成為平等的市場主體，而不是政府在單方面的分配安置著就業(yè)主體，盡管在發(fā)展的過程中會遇到一些問題，但都只需要在技術(shù)上進(jìn)行完善，以實現(xiàn)市場配置范式的制度化。

（三）市場經(jīng)濟(jì)體制下“市場配置”政策范式的特征

表3 范式階段三：“市場配置”（2000－）

“市場配置”政策范式（見表3）具有的特征：首先，政策目標(biāo)的制定，是為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建立市場化和規(guī)范化的高校畢業(yè)生就業(yè)體制，充分發(fā)揮市場在配置人力資源過程中的基礎(chǔ)性作用；其次，在政策取向方面，主要確立了以市場為導(dǎo)向、鼓勵畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)和靈活就業(yè)；再次，在政策工具選擇方面，以市場為主進(jìn)行人才資源的基礎(chǔ)性配置，同時輔之以政府調(diào)控、學(xué)校推薦、學(xué)生與用人單位之間雙向選擇。

［1］ 托馬斯·庫恩.科學(xué)革命的機構(gòu)［M］.金吾倫，等，譯.北京大學(xué)出版社，2006：40.

［2］ 岳經(jīng)綸.中國發(fā)展概念的再定義：走向新政策范式［M］//岳經(jīng)綸，郭巍青.中國公共政策評論（第1卷）.上海人民出版社，2007：1-3.

［3］ 黃中庸，周建民，陳令霞.我國大學(xué)生就業(yè)政策演變的價值分析［J］.理論界，2006（8）：128.

［4］ 周建民，陳令霞.析我國大學(xué)生就業(yè)政策的歷史演變［J］.遼寧工學(xué)院學(xué)報，2005，7（1）：104.

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楊東華（1969-），男，碩士，講師，研究方向為學(xué)生事務(wù)管理。