一般認(rèn)為，城市承載力是城市的資源稟賦、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施能夠承載的人口數(shù)量及相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)總量的能力。城市承載力影響城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)的進(jìn)步，是衡量城市可持續(xù)發(fā)展的重要指標(biāo)，是劃分主體功能區(qū)最優(yōu)先考慮的因素。城市承載力決定城市的發(fā)展規(guī)模、發(fā)展速度、發(fā)展質(zhì)量、發(fā)展?jié)摿Φ确椒矫婷?。進(jìn)行城市承載力研究是城市在由無(wú)序蔓延向有序發(fā)展轉(zhuǎn)變時(shí)期的特殊需要，是進(jìn)行城市規(guī)劃和建設(shè)的基礎(chǔ)。隨著內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)的快速提升，城市化水平的不斷提高，如何使城市整體規(guī)劃與資源、環(huán)境相適應(yīng)，如何使城市承載力趕上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，都迫切需要把提高城市承載力放在突出位置，結(jié)合實(shí)際從理論上做出具體分析，本文以錫林浩特市為例。

一、錫林浩特市發(fā)展概況

錫林浩特市位于內(nèi)蒙古自治區(qū)中部和錫林郭勒大草原中部，農(nóng)牧業(yè)發(fā)達(dá)，資源豐富，區(qū)位優(yōu)越，是錫林郭勒盟盟委所在地，全盟政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育和交通中心?？偼恋孛娣e14780km2，其中草場(chǎng)面積13854km2。煤炭探明儲(chǔ)量350億噸，其中勝利煤田已列入國(guó)家大型煤電一體化基地，石油探明儲(chǔ)量2億噸，鍺探明金屬量3657噸，占全國(guó)儲(chǔ)量的70%，占世界儲(chǔ)量38%。2011年年末城市總?cè)丝?7.37萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率提高到了86.8%，錫林浩特立足于地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，加快推進(jìn)新型工業(yè)化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)了地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)跨越式發(fā)展?！笆晃濉逼陂g，地區(qū)生產(chǎn)總值由2005年的50.89億元增加到2010年的143.4億元，年均增長(zhǎng)20.8%，由2005年的全區(qū)旗縣市區(qū)第26位上升至第24位；工業(yè)增加值占GDP比重達(dá)到57.7%，基礎(chǔ)性工業(yè)已初具規(guī)模，工業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)地位更加突出；第三產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率由24%增加到32.6%，服務(wù)業(yè)發(fā)展水平和效益不斷提升；地方財(cái)政總收入達(dá)到21.2億元，年均增長(zhǎng)26.4%，由2005年的全區(qū)旗縣市區(qū)第38位上升至第16位；綜合競(jìng)爭(zhēng)力由中國(guó)西部縣域經(jīng)濟(jì)基本競(jìng)爭(zhēng)力百?gòu)?qiáng)縣38位前移至24位。

二、錫林浩特市承載力現(xiàn)狀

（一）土地承載力

根據(jù)2009年12月30日第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)，錫林浩特市土地總面積1478018.08公頃。其中耕地17102.89公頃，占土地總面積的1.16%，主要分布在白音錫勒牧場(chǎng)、白銀庫(kù)倫牧場(chǎng)、毛登牧場(chǎng)；林地31569.15公頃，占土地總面積的2.14%，主要分布在城市周邊和各蘇木鎮(zhèn)國(guó)營(yíng)農(nóng)牧場(chǎng)；草地1390447.79公頃，占土地總面積的94.08%，所占比例最高，為主要的土地利用類型，分布在錫林浩特市大部分地區(qū)；城鎮(zhèn)村及工礦用地11747.58公頃，占0.79%；交通運(yùn)輸用地7035.18公頃，占0.48%；水域以及水利設(shè)施用地3547.65公頃，占0.24%；其他土地16567.84公頃，占土地總面積的1.11%。

（二）水資源承載力

水是基礎(chǔ)性的自然資源、戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源和公共性的社會(huì)資源，是生態(tài)環(huán)境的控制性要素。根據(jù)全國(guó)第二次水資源評(píng)價(jià)資料，錫林浩特市行政區(qū)域內(nèi)地下水資源總量為22968.63萬(wàn)m3/a，地表水資源總量為6122萬(wàn)m3/a，扣除地下水與地表水重復(fù)量2917.0萬(wàn)m3/a，水資源總量為26173.63萬(wàn)m3/a。水資源可利用總量為15730.75萬(wàn)m3/a，其中地下水可開采量為14601.75萬(wàn)m3/a，地表水可利用量為1129.0萬(wàn)m3/a。錫林浩特市城市供水水源為地下水，水源地位于市區(qū)西南，自來(lái)水公司現(xiàn)有水廠兩座，2011年全市給水管道總長(zhǎng)度214310km，自來(lái)水普及率為79%。現(xiàn)有水源工程的供水能力已達(dá)到4萬(wàn)m3/d，但陳舊老化的管網(wǎng)實(shí)際送水能力僅能達(dá)到2萬(wàn)m3/d左右，而城市目前的用水高峰就達(dá)到3萬(wàn)m3/d。根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃，“十二五”期間城市人口將達(dá)到30萬(wàn)，生活用水按人均110L/d計(jì)算，生活用水量為3.3萬(wàn)m3/d，城市給水系統(tǒng)已不能滿足錫林浩特市城市發(fā)展的要求。

（三）生態(tài)環(huán)境承載力

1.自然條件

錫林浩特市地處中緯度西風(fēng)氣候帶，屬中溫帶半干旱大陸性氣候，年平均氣溫1.8℃，氣溫年、日溫差較大。由于受蒙古高原西伯利亞寒流的影響，全年盛行西北風(fēng)，年平均風(fēng)速3.5米/秒。春季多風(fēng)干旱，夏季短促溫?zé)幔晁?，秋季霜雪早，冬季寒冷漫長(zhǎng)，風(fēng)雪多。降水量由東南向西北遞減，多年平均降水量294.9mm，多集中在7、8、9月份，約占全年降水量的70%以上，年蒸發(fā)量為1746.5mm，是年降水量的6倍。多年平均無(wú)霜期為129天，無(wú)霜期較短，最少年份僅89天，對(duì)人工草場(chǎng)建設(shè)有一定的危害。

2.生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)

“十一五”期間，錫林浩特市深入實(shí)施“兩轉(zhuǎn)雙贏”，累計(jì)轉(zhuǎn)移牧民1.35萬(wàn)人，牧業(yè)年度牲畜頭數(shù)由2005年的151萬(wàn)頭只壓減到2010年的107萬(wàn)頭只，設(shè)施農(nóng)業(yè)占種植業(yè)產(chǎn)值的比重由26%提高到58%，農(nóng)牧業(yè)正在由數(shù)量擴(kuò)張型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變?！皟身?xiàng)制度”深入實(shí)施，階段性禁牧項(xiàng)目區(qū)占草原面積的17%，實(shí)施京津風(fēng)沙源治理工程285萬(wàn)畝，新增圍封草場(chǎng)800萬(wàn)畝，草原生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)出局部好轉(zhuǎn)的良好局面。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施承載力

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)順利進(jìn)行的堅(jiān)強(qiáng)后盾，基礎(chǔ)設(shè)施完善了，經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、資源效益和環(huán)境效益才能得以實(shí)現(xiàn)。截至“十一五”末，錫林浩特市城市建成區(qū)面積拓展到了37.5平方公里；擁有城市道路面積438.6萬(wàn)平方米（其中人行道面積89萬(wàn)平方米），城市人均道路面積25.44平方米；公路、鐵路、航空綜合交通網(wǎng)絡(luò)基本形成，已建成9條通往華北、東北及出?？诤妥灾螀^(qū)西部地區(qū)、蒙古國(guó)的高等級(jí)公路運(yùn)輸快速通道，航運(yùn)能力進(jìn)一步增強(qiáng)，4C級(jí)機(jī)場(chǎng)可起降大中型客機(jī)，直達(dá)北京、呼和浩特；城市居民用水普及率79%；供熱面積達(dá)到763萬(wàn)平方米，城市供熱普及率75%；排水管道長(zhǎng)度323公里，污水處理率57%，生活垃圾無(wú)害化處理率達(dá)到100%；燃?xì)庵鞴芫W(wǎng)長(zhǎng)度35公里，燃?xì)馄占奥?1.49%；園林綠化面積1132公頃，建成區(qū)綠化覆蓋率33.29%，人均公共綠地面積21.5平方米。市政基礎(chǔ)設(shè)施逐步配套成型，城市各項(xiàng)功能進(jìn)一步完善，城市面貌發(fā)生了巨大變化。

三、錫林浩特市承載力存在的問(wèn)題

（一）城市非農(nóng)建設(shè)用地不斷增加，威脅糧食安全

錫林浩特市城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程已進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，以能源、交通、水利、住房、電力、化工、城市基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方面為主導(dǎo)的非農(nóng)建設(shè)用地需求將進(jìn)一步增大，耕地不斷被擠占減少，加之后備耕地資源嚴(yán)重不足，而且后備土地資源大部分分布在自然條件較惡劣，生態(tài)環(huán)境脆弱，土地潛在退化威脅大的地區(qū)，使錫林浩特市農(nóng)牧業(yè)發(fā)展受到威脅，耕地資源保護(hù)形勢(shì)較為嚴(yán)峻，土地利用中的供需矛盾和各種深層次問(wèn)題進(jìn)一步顯現(xiàn)。如何保護(hù)耕地，特別是基本農(nóng)田，同時(shí)積極開拓建設(shè)用地來(lái)源，將成為影響工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的重要因素。

（二）城市用水量不斷增加，水資源缺口依然存在

錫林浩特市為水資源不豐富地區(qū)，開發(fā)利用水平又相對(duì)較低，尤其是地表水的開發(fā)利用程度更低。2009年錫林浩特市的水資源開發(fā)利用總量4860萬(wàn)m3，其中地下水占水資源可開采量的31%，除每年利用錫林河水庫(kù)310萬(wàn)立方米的地表水為工業(yè)和生態(tài)供水外，其余地表水均未利用，僅占可利用量的27%，城鄉(xiāng)飲水、工農(nóng)牧業(yè)、生態(tài)用水主要依靠提取地下水。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展和工業(yè)化進(jìn)程的加快，水資源供需矛盾日益突出，水資源短缺問(wèn)題已成為制約錫林浩特市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。隨著東、北兩個(gè)工業(yè)園區(qū)的建成，要確保各個(gè)工業(yè)項(xiàng)目有充足的生產(chǎn)水源，其形勢(shì)比較緊迫。如何解決水資源短缺問(wèn)題，構(gòu)筑安全可靠的水資源保障體系，是錫林浩特市目前面臨的挑戰(zhàn)。

（三）生態(tài)環(huán)境十分脆弱，治理效率低

錫林浩特市由于受干旱氣候的影響，草地退化沙化面積逐年增加。境內(nèi)主要沙地——渾善達(dá)克沙地和嘎亥額勒蘇沙地，總面積22萬(wàn)公頃，沙地內(nèi)原固定沙地不斷活化，半固定沙地向流動(dòng)沙地轉(zhuǎn)化，加之沙地內(nèi)小于0.25mm的沙粒占沙物質(zhì)的60%，借助大風(fēng)易移動(dòng)，冬春季節(jié)在蒙古高壓控制下，強(qiáng)勁的大風(fēng)攜帶著地表的沙粒對(duì)京津地區(qū)大氣環(huán)境造成了嚴(yán)重的污染，已成為京津周邊地區(qū)主要的風(fēng)沙源之一，危及著周邊地區(qū)的生態(tài)安全。錫林浩特市生態(tài)環(huán)境惡化，天然草場(chǎng)生產(chǎn)能力低，飼草料缺乏，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)的建設(shè)和發(fā)展。雖對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行了較大規(guī)模的治理，取得了一定成效，但由于氣候干旱，水資源較短缺，降雨量小，造林、種草成活率低，治理進(jìn)度慢，效果差，需要投入大量的人力物力資力。

（四）城鎮(zhèn)化步伐加快，基礎(chǔ)設(shè)施還有待于完善

基礎(chǔ)設(shè)施是人民群眾最關(guān)心最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，錫林浩特市和很多小城市一樣，具有基礎(chǔ)設(shè)施不太完善的缺點(diǎn)。盡管近年來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)呈現(xiàn)出了良好的發(fā)展勢(shì)頭，但是受歷史、地理及經(jīng)濟(jì)條件等因素的影響，基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸制約問(wèn)題還沒(méi)有得到根本改觀。危舊房改造還沒(méi)有完成，老舊城平房區(qū)排水不暢，熱網(wǎng)不通問(wèn)題還沒(méi)有徹底解決。公路網(wǎng)規(guī)模小、密度低、等級(jí)低、布局不夠合理，對(duì)外聯(lián)系通道不暢。鐵路方面，連接周邊地區(qū)的對(duì)外出口通道數(shù)量少，特別是與東北、京津唐、呼包鄂等重要經(jīng)濟(jì)圈的連接通道還需進(jìn)一步完善，運(yùn)力緊張的狀況沒(méi)有得到改善，直接影響了以煤炭為主的礦產(chǎn)資源的開發(fā)規(guī)模和效益。電力輸出不暢是當(dāng)前錫林浩特市也是錫盟電力事業(yè)發(fā)展的最大制約瓶頸。

四、提升錫林浩特市承載力的策略

（一）嚴(yán)格保護(hù)耕地和基本農(nóng)田，科學(xué)調(diào)控建設(shè)用地規(guī)模

為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家保障十八億畝耕地“紅線”目標(biāo)，維護(hù)國(guó)家糧食安全，需強(qiáng)化政府對(duì)土地利用的宏觀調(diào)控能力，對(duì)土地利用管理提出更高的要求。首先，圍繞錫林浩特市的地理區(qū)位及其在全國(guó)北方生態(tài)屏障建設(shè)體系中的重要地位，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先的原則，優(yōu)先保障必要的生態(tài)建設(shè)用地，加強(qiáng)京津風(fēng)沙源治理、露天煤礦及排土場(chǎng)、圍封轉(zhuǎn)移、生態(tài)林業(yè)和優(yōu)質(zhì)草牧場(chǎng)保護(hù)等重大生態(tài)工程建設(shè)，有效防治土地退化和災(zāi)害損毀土地，改善全市的生態(tài)環(huán)境。第二，嚴(yán)格保護(hù)耕地、基本農(nóng)田，穩(wěn)定草場(chǎng)面積，制定科學(xué)的耕地保護(hù)政策和耕地安全保障機(jī)制。堅(jiān)持內(nèi)涵挖潛為主，積極采取科學(xué)手段，實(shí)現(xiàn)土地利用方式的轉(zhuǎn)變，爭(zhēng)取土地整理項(xiàng)目，加大投入改造現(xiàn)有耕地，提高耕地質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)耕地和基本農(nóng)田可持續(xù)保護(hù)。第三，以供給制約和引導(dǎo)需求統(tǒng)籌安排各業(yè)用地，平衡和協(xié)調(diào)農(nóng)、林、牧、工、交、建等各部門對(duì)土地的需求，合理配置土地資源，調(diào)整和優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)與布局，提高土地利用率和綜合效益。

（二）科學(xué)制定水資源利用規(guī)劃，合理加大水資源開發(fā)力度

“十二五”是錫林浩特市經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，按照以新型工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化和農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展思路，依據(jù)當(dāng)?shù)厮Y源條件、分布特點(diǎn)及需求關(guān)系，科學(xué)地制定水資源的開發(fā)和保護(hù)規(guī)劃，為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供強(qiáng)有力的水利基礎(chǔ)保障。近幾年，由于管網(wǎng)供水能力有限，城區(qū)經(jīng)常出現(xiàn)大面積的水壓不穩(wěn)、供水不足等現(xiàn)象，已嚴(yán)重影響了正常的城市供水，因此，必須進(jìn)行水源建設(shè)和管網(wǎng)改造工程，完善城市供水系統(tǒng)，使其與城市發(fā)展相適應(yīng)。錫林浩特市依托豐富的資源優(yōu)勢(shì)，以煤炭、電力及其它礦產(chǎn)資源為主的工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但水資源短缺已成為經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的主要制約因素。因此，在合理開發(fā)利用地下水資源的同時(shí)，必須充分利用地表水、煤田疏干水和城市中水，只有這樣才能解決水資源的供需矛盾。另外，工業(yè)發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持以供定需，以水定項(xiàng)目的原則，在有可靠供水水源的基礎(chǔ)上有計(jì)劃的發(fā)展工業(yè)項(xiàng)目，這樣才能確保工業(yè)的順利發(fā)展。

（三）多種渠道拓寬生態(tài)環(huán)境投入機(jī)制，多管齊下建立綜合生態(tài)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)

制定切合實(shí)際的優(yōu)惠政策和生態(tài)效益補(bǔ)償制度，拓寬資金渠道，制定完善可行的金融、稅收激勵(lì)政策，積極籌集生態(tài)保護(hù)建設(shè)資金，按照誰(shuí)投資誰(shuí)受益的原則，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)各界參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目。為了控制沙丘活動(dòng)、控制沙塵暴的發(fā)生、治理京津風(fēng)沙源、保護(hù)錫林郭勒大草原，應(yīng)采取多種措施相結(jié)合的辦法，促進(jìn)林草植被恢復(fù)。在城周邊地區(qū)沙化嚴(yán)重地段采取草灌喬結(jié)合方式，建立沙化草場(chǎng)防護(hù)林體系，嚴(yán)禁放牧活動(dòng)，促進(jìn)林草植被恢復(fù)，增大植被覆蓋度和粗糙度，就地阻沙固沙，切斷沙源，防止起塵?？傮w上形成以封沙育林帶、重點(diǎn)防護(hù)林帶、退化草場(chǎng)封沙育草帶為主的“三帶一體”防沙治沙綜合治理體系。要將生態(tài)建設(shè)工程建成草、灌、喬相結(jié)合，帶、網(wǎng)、片相配置，林、牧、經(jīng)、沙相協(xié)調(diào)的綜合生態(tài)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)和綠色屏障。

（四）加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，提高市政建設(shè)管理水平

基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著舉足輕重的作用，是連接城市間的紐帶，在快速城市化過(guò)程中，基礎(chǔ)設(shè)施的不合理與滯后性。會(huì)嚴(yán)重影響城市的承載力。為了促進(jìn)錫林浩特市城鎮(zhèn)化的發(fā)展，必須以加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為突破口，全面實(shí)施以路、水、氣、熱為重點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施工程，著力加強(qiáng)安居工程建設(shè)，解決居民的住房，不斷完善路網(wǎng)體系，形成完善的交通網(wǎng)絡(luò)，科學(xué)合理地確定城市發(fā)展規(guī)模，增強(qiáng)城區(qū)的集聚力和輻射力。堅(jiān)持建管并重，強(qiáng)化城市管理和維護(hù)，保證城建維護(hù)資金足額到位，加快市政設(shè)施管養(yǎng)體制改革，確保市政設(shè)施完好運(yùn)行，提高市政建設(shè)管理水平，并按設(shè)施增量的比例逐年遞增。加強(qiáng)政府監(jiān)督管理職能，全過(guò)程接受社會(huì)監(jiān)督，形成政府、社會(huì)多層次的監(jiān)管體系。