2012年5月20—21日，在芝加哥召開的北約成員國領(lǐng)導(dǎo)人第25次峰會落下帷幕。雖然峰會報告宣稱取得了重要的成果，各方就北約防務(wù)建設(shè)、阿富汗問題與伙伴關(guān)系這三個主要議題達(dá)成多項共識[1]，但就其實質(zhì)而言，這更像是一場“華美”的展覽秀，無論是老選手的賣力表演，還是新選手的粉墨登場，都難掩峰會背后的激烈爭議與種種困境，反映出北約眾口難調(diào)，需要重新定位戰(zhàn)略目標(biāo)的不爭事實。
　　議題眾多卻引發(fā)諸多爭論
　　芝加哥峰會的規(guī)模創(chuàng)歷年之最，除了北約28國領(lǐng)導(dǎo)人悉數(shù)與會外，還有來自其他國家、國際組織的領(lǐng)袖，與會成員近60個，堪稱北約史上空前的盛會。此屆峰會主要有三大議題：第一，阿富汗議題；第二，以“靈巧防衛(wèi)戰(zhàn)略”為核心的歐洲導(dǎo)彈防御系統(tǒng)；第三，伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。
　　一、阿富汗議題引發(fā)北約內(nèi)部分歧
　　阿富汗問題是此次北約峰會關(guān)注的焦點。峰會后發(fā)表的《阿富汗宣言》規(guī)定，北約將于2014年底從阿富汗撤軍，這關(guān)系到美軍和北約撤出阿富汗之后，如何維護阿局勢穩(wěn)定，保住并拓展此前北約軍事行動取得的成果，還牽涉到是否對阿富汗安全部隊進(jìn)行經(jīng)濟支援等問題，因此很難達(dá)成一致。
　　首先，在撤軍時間上存在分歧。部分歐洲國家深陷債務(wù)危機，自顧不暇，已自行加快撤軍步伐。剛上任的法國總統(tǒng)奧朗德明確表態(tài)將履行競選時的諾言，2012年撤出所有戰(zhàn)斗部隊，比北約制定的2014年的時間表快了整整兩年。奧朗德的這一表態(tài)與歐美絕大多數(shù)北約成員國深陷經(jīng)濟危機的背景密切相關(guān)。一方面，國內(nèi)失業(yè)率居高不下，政府利用各種途徑削減開支；另一方面，國內(nèi)民意對吞掉無數(shù)金錢與士兵性命的阿富汗戰(zhàn)爭早已怨聲載道。在歐洲債務(wù)危機深重、世界經(jīng)濟增長前景不明的情況下，北約成員國的責(zé)任分?jǐn)倓荼貢蔀橐粋€棘手的問題。
　　美國國內(nèi)民意也呼吁北約盡快撤軍。盡管奧巴馬一再聲稱美國要到2014年底才從阿富汗撤軍，但國內(nèi)對于立即撤軍的呼聲日趨高漲。截止到2012年，阿富汗戰(zhàn)爭不僅吞噬了近2000名美軍的性命，以及１萬多億美元的軍費，還間接導(dǎo)致了美國債臺高筑、經(jīng)濟蕭條。[2]阿富汗戰(zhàn)爭的人力財力消耗使美國民怨沸騰，反戰(zhàn)浪潮此起彼伏。
　　其次，對于阿富汗安全部隊如何接手阿安全防務(wù)問題，北約內(nèi)部并未達(dá)成共識。北約向阿富汗部隊移交安全任務(wù)是北約部隊撤離阿富汗的重要前提之一。北約秘書長拉斯穆森表示，芝加哥峰會“將是做出承諾的峰會”，承諾完成阿富汗的防務(wù)交接和支持阿富汗的穩(wěn)定。但現(xiàn)階段的阿富汗安全部隊無論在裝備、訓(xùn)練還是在實戰(zhàn)能力和戰(zhàn)術(shù)上，都不能和北約部隊相提并論，要想增強實力，就需要得到經(jīng)濟與人員的支持。其中，最現(xiàn)實的問題就是資金從哪里來？阿富汗方面提出，2014年以后，阿富汗安全部隊22.85萬人每年需要美國及其盟友提供41億美元的援助資金。[3]卡爾扎伊的態(tài)度很明確，他認(rèn)為這不是施舍，而是阿富汗政府和人民配合北約反恐的應(yīng)得回報，美國及其盟國不應(yīng)該討價還價。對此，美國勉強承諾負(fù)擔(dān)一半，但其他北約國家對待阿富汗的這一要求唯恐避之不及，互相推諉。
　　二、“靈巧防衛(wèi)戰(zhàn)略”進(jìn)一步激發(fā)了北約與俄羅斯的矛盾
　　以“靈巧防衛(wèi)戰(zhàn)略”新概念激活歐洲導(dǎo)彈防御系統(tǒng)也是本屆峰會的重要議題。在財政緊縮的情況下，將現(xiàn)有資源整合以應(yīng)對安全威脅就是“靈巧防衛(wèi)戰(zhàn)略”。在“靈巧防衛(wèi)”概念指導(dǎo)下，美國推動北約整合各成員國的資源，加快部署歐洲反導(dǎo)系統(tǒng)，涉及的具體領(lǐng)域從反導(dǎo)系統(tǒng)的安排到情報收集工作，從監(jiān)測與偵查到戰(zhàn)略謀劃過程，從軍事訓(xùn)練到部隊自我保護等。這意味著北約試圖將散落分布于各成員國的導(dǎo)彈攔截裝置、雷達(dá)與戰(zhàn)艦等反導(dǎo)設(shè)備整合起來，置于北約的統(tǒng)一指揮下，這是構(gòu)建歐洲全面反導(dǎo)系統(tǒng)的重要步驟，其長遠(yuǎn)目標(biāo)是為所有歐洲北約盟國提供全面反導(dǎo)保護。
　　然而，美國的“靈巧防衛(wèi)戰(zhàn)略”卻在歐洲盟國中引發(fā)了恐慌與爭論。部分歐洲國家擔(dān)心，這種導(dǎo)彈防御系統(tǒng)有可能破壞幾十年來一直作為北約安全理論基礎(chǔ)的風(fēng)險分擔(dān)概念，并刺激俄羅斯展開軍備競賽，使歐洲國家成為眾矢之的。事實上，歐洲國家的擔(dān)心并非杞人憂天，這一舉措已經(jīng)引發(fā)了俄羅斯的強烈反應(yīng)。俄羅斯認(rèn)定，北約在歐洲部署導(dǎo)彈防御系統(tǒng)的目標(biāo)是針對俄羅斯，激活歐洲導(dǎo)彈防御系統(tǒng)將進(jìn)一步壓縮俄羅斯的戰(zhàn)略生存空間，因此，要求北約做出不使用歐洲反導(dǎo)系統(tǒng)威脅俄羅斯的“法律保證”，而這一要求顯然是不現(xiàn)實的。俄羅斯缺席芝加哥峰會，并通過發(fā)射導(dǎo)彈表達(dá)抗議，也從側(cè)面體現(xiàn)了俄羅斯對北約的不滿。
　　三、邀請中俄鄰國參會，北約拉攏意圖明顯
　　為加快北約伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，奧巴馬特意安排了近一小時的會議，討論擴增伙伴關(guān)系議題。哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦、蒙古、阿富汗、巴基斯坦等國家首腦首次受邀與會。這些國家既是中俄的鄰國，也是上合組織的重要成員國或觀察員國，北約通過對它們的拉攏，試圖排擠中俄，分化上合組織。但是，中亞國家內(nèi)部對于北約設(shè)立或使用其軍事設(shè)施等問題心存疑慮，對于是否作為北約的伙伴國還存有爭議，因此，哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦僅派外長參會。
　　芝加哥峰會凸顯
　　北約結(jié)構(gòu)性矛盾
　　此次芝加哥峰會，在撤軍時間和經(jīng)濟援助阿富汗安全部隊等議題上，以法國為代表的部分歐洲國家表現(xiàn)出與美國截然不同的態(tài)度，這是冷戰(zhàn)后北約內(nèi)部結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯的鮮明表現(xiàn)。這種結(jié)構(gòu)性矛盾由來已久，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。
　　一、歐洲國家獨立意識增強，不滿美國的主導(dǎo)地位
　　北約原有組織構(gòu)架確保了美國的主導(dǎo)地位，例如冷戰(zhàn)期間美國就一直占據(jù)著歐洲盟軍最高司令和大西洋盟軍最高司令兩個最重要的職位。北約戰(zhàn)略的制定，雖然也是協(xié)商的產(chǎn)物，但是基本上是由美國先制定，再與盟國協(xié)商，這種協(xié)商實際上是美國說服盟國同意的過程。北約內(nèi)部這種維護美國主導(dǎo)地位的制度引起了部分歐洲盟國的不滿。（見圖1）
　　根據(jù)聯(lián)盟理論，聯(lián)盟內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性矛盾會嚴(yán)重影響聯(lián)盟的存續(xù)。長久以來，在北約制度的安排上，美國始終處于主導(dǎo)地位而歐洲處于從屬地位，歐洲在美國的安全保衛(wèi)下傾力發(fā)展。但冷戰(zhàn)結(jié)束后，美歐關(guān)系的戰(zhàn)略基礎(chǔ)發(fā)生了根本性變化。蘇東劇變后，隨著蘇聯(lián)直接威脅的解除，以及歐洲經(jīng)濟實力的增強，歐洲北約成員國的獨立自主意識逐漸增強，要求建立“歐洲獨立防務(wù)”、追求安全自主權(quán)的愿望也越來越強烈，使北約的決策制度面臨變遷的壓力。
　　二、美歐在北約發(fā)展取向與定位上各執(zhí)一詞
　　冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著蘇聯(lián)的解體，北約所面對的共產(chǎn)主義意識形態(tài)壓力消失，內(nèi)部不同國家之間的價值觀差異開始凸顯。就美國來說，北約是美國介入歐洲安全事務(wù)的主要工具，而對歐洲而言，歐洲希望將北約建設(shè)成一種全新的安全保障體系，逐步改變在政治和軍事上依附于美國的現(xiàn)狀，取得在安全問題上的話語權(quán)。“9?11”事件后，美歐表現(xiàn)出了短暫的團結(jié)，但這種團結(jié)被隨后美國的“單邊主義戰(zhàn)略”和“先發(fā)制人論”所打破。美國的單邊主義傾向和歐洲國家的利益，以及歐洲長期以來形成的外交觀念和傳統(tǒng)發(fā)生了沖突。以在阿富汗反恐為例，美國把反恐作為最重要的戰(zhàn)略目標(biāo)之一，認(rèn)為恐怖主義應(yīng)該依靠軍事手段加以清除，因為美國相信脅迫優(yōu)于說服、制裁勝過誘導(dǎo)；而北約的歐洲成員國則認(rèn)為恐怖主義產(chǎn)生的原因是多方面的，應(yīng)該采取多種手段加以解決，軍事打擊或武力威脅并不是唯一手段。
　　在北約的定位與職能上，美歐也互不相讓。在美國看來，北約應(yīng)該定位為全球性組織，作用也應(yīng)該不斷延伸，使聯(lián)盟的使命跨越區(qū)域的范圍，囊括全球廣泛的領(lǐng)域；就歐洲來說，更希望北約把重點放在歐洲大陸上，它的職能在于保護歐洲的安全與穩(wěn)定，而不是處理其他區(qū)域外的事務(wù)。
　　芝加哥峰會與北約困境
　　芝加哥峰會凸顯出的北約困境主要表現(xiàn)在以下兩個方面：
　　第一，反映出北約軍費不足與軍事能力空心化。如前文所述，芝加哥峰會反復(fù)強調(diào)“靈巧防衛(wèi)戰(zhàn)略”，該戰(zhàn)略的核心是指各國將有限的軍費、可用資源集中起來，共建歐洲反導(dǎo)系統(tǒng)。這就恰恰反映出了北約各國在軍費與軍備資源方面不足的窘境。北約秘書長拉斯穆森日前就公開告誡歐洲國家不要過度削減軍費，否則北約軍事能力將面臨“空心化”的危險。事實上，從2008年以來，北約各國均面臨不同程度的債務(wù)與赤字危機，當(dāng)務(wù)之急是將有限的資金用于國民經(jīng)濟的恢復(fù)和發(fā)展上，各國不得不大幅削減軍備開支（見第47頁圖2），因此，北約的歐洲盟國在對北約的軍費支持上有了越來越多的經(jīng)濟顧慮。
　　經(jīng)費不足已成為制約北約發(fā)展的重要因素。眾所周知，未來的戰(zhàn)爭不是傳統(tǒng)的戰(zhàn)爭形式，信息戰(zhàn)、電子戰(zhàn)等高科技將成為戰(zhàn)場上的主要工具。從冷戰(zhàn)結(jié)束后北約的實際狀況來看，北約各國中，只有美國有力量接近這一要求，而歐洲盟國的防務(wù)水平遠(yuǎn)沒有達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)。為了適應(yīng)新的戰(zhàn)略形勢的變化，歐洲各國必須加大資金投入，全面實施科技創(chuàng)新，大規(guī)模增強科技含量，完成由傳統(tǒng)戰(zhàn)爭向信息戰(zhàn)爭的轉(zhuǎn)變。但現(xiàn)實是，各國國防預(yù)算普遍下降，加大科技投入步履維艱。
　　早在全球金融危機爆發(fā)之前，北約歐洲成員國在軍費上的投入就很不積極。北約規(guī)定成員國每年的軍費開支應(yīng)不低于國內(nèi)生產(chǎn)總值的2％，但實際情況是，大部分北約國家難以達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)。[6]北約軍費不足勢必影響北約的整體軍事實力。面對成員國紛紛削減國防預(yù)算的行為，作為北約領(lǐng)導(dǎo)人的拉斯穆森明令警告成員國不要“過度削減”，必須要保持北約基本的威懾力和執(zhí)行任務(wù)的能力，不能為滿足眼前需求而犧牲北約整體成員國的安全。同時，為了解決軍費預(yù)算“過高”與歐洲經(jīng)濟不景氣之間的矛盾，拉斯穆森已承諾，將著手改革北約的指揮機構(gòu)，重新審查軍事預(yù)算，并會在未來四年內(nèi)節(jié)省15億歐元。
　　第二，引發(fā)了北約存在價值的爭議。在峰會舉辦期間，來自美國各地的數(shù)千名抗議者來到位于芝加哥的美國總統(tǒng)奧巴馬的競選總部外，舉行了聲勢浩大的示威活動。不少抗議者表示：“在冷戰(zhàn)結(jié)束后北約已沒有存在的必要?！边@反映出在和平與發(fā)展已成為時代主題的背景下，作為軍事聯(lián)盟代表的北約陷入了一場生存危機。
　　聯(lián)盟的存在是“威脅平衡”的產(chǎn)物。北約作為冷戰(zhàn)的產(chǎn)物，其成立的目標(biāo)一開始非常明確，就是抵御蘇聯(lián)的侵略。隨著蘇聯(lián)解體、冷戰(zhàn)結(jié)束，北約面臨的共同威脅消失，當(dāng)年組建北約的動因已不復(fù)存在。在芝加哥峰會的門外，抗議者們打出了“北約早該結(jié)束”“北約是戰(zhàn)爭的謊言”“阻止北約炸彈”“北約：你能走多遠(yuǎn)？”等標(biāo)語，質(zhì)疑北約的存在理由與原因，抗議北約發(fā)動的阿富汗戰(zhàn)爭，要求北約各國立即停止所有的戰(zhàn)爭，將北約的軍事開支用于各國國內(nèi)民用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
　　聯(lián)盟的存在意義是基于共同的威脅與敵人。實際上，從冷戰(zhàn)結(jié)束至今，北約也一直在尋找與界定自己的“敵人”。但遺憾的是，北約至今都未找到有足夠說服力、證明北約存在具有足夠合理性的“敵人”。 連北約自己的內(nèi)部評估都認(rèn)為，在當(dāng)今世界情勢下，北約各國不大可能遭到大國的傳統(tǒng)軍事攻擊，其面臨的主要威脅抑或“敵人”來自非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。也就是說，根據(jù)北約面臨的威脅來說，并不需要維持一支龐大的集體防衛(wèi)部隊，更無需建立導(dǎo)彈防御系統(tǒng)，這反而有制造“敵人”之嫌。
　　事實上，北約自身就是歐亞安全隱患的根源。從成立至今，北約一直都是美國控制歐洲防務(wù)、稱霸世界的工具。從某種意義上來說，北約的存在，既引起了歐洲成員國對美國在北約內(nèi)部享有制度霸權(quán)的不滿，又激化了與俄羅斯的矛盾。這也是北約內(nèi)部矛盾叢生、與俄羅斯關(guān)系緊張的癥結(jié)所在。而以北約名義展開的阿富汗戰(zhàn)爭，更進(jìn)一步加劇了北約內(nèi)部的認(rèn)同危機。
　　早在柏林墻倒塌后不久，新現(xiàn)實主義學(xué)者對北約的前途就表現(xiàn)出了悲觀的態(tài)度，認(rèn)為北約的最終消亡是必然的。[7]到了今天，認(rèn)為北約的動能在不斷退化的學(xué)者已經(jīng)越來越多。北約組織早已失去了存在的合法性與合理性，這是它面臨的最大挑戰(zhàn)。未來的北約將走向何方，是逐漸解體，還是為了適應(yīng)新形勢不得不進(jìn)行功能大調(diào)整，我們還不得而知，但可以預(yù)見的是，隨著國際形勢的發(fā)展，北約的軍事色彩會逐漸淡化，而政治功能會進(jìn)一步增強，并逐漸演變成具有影響力的地區(qū)性政治組織。
　　[1] N