集體土地房屋拆遷存在的問題及完善建議

【摘要】近年來，中國集體土地上房屋拆遷中嚴重侵害房屋所有權(quán)人權(quán)益的事件層出不窮，屢屢成為公眾關(guān)注的焦點，甚至誘發(fā)了一些群體性事件。妥善解決農(nóng)村房屋拆遷問題，是構(gòu)建和諧社會的迫切需要和需求。筆者擬就集體土地上房屋拆遷相關(guān)問題作一探討，提出一些建議和構(gòu)想，希望對此問題有所裨益。

【關(guān)鍵詞】集體土地 房屋拆遷 征收 公共利益 補償

集體土地上的房屋拆遷，也常稱為農(nóng)村房屋拆遷，是指有關(guān)主體將位于集體所有的土地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施（以下簡稱房屋）予以拆除，并對其所有權(quán)人進行補償安置的現(xiàn)象。

隨著城市化進程加快和市場經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，農(nóng)村集體土地被大量征收，集體土地征收造成農(nóng)民房屋拆遷的范圍不斷擴大，征地過程中農(nóng)村房屋拆遷問題越來越成為社會的突出問題。

一、集體土地上房屋拆遷的主要問題

（一）濫用土地征收權(quán)

以公共利益的需要作為實施土地征收行為的前提是土地征收制度的核心，土地征收行為應(yīng)以公共利益的名義進行。但目前，真正基于公共利益的需要而征地非常有限，絕大部分的征地都是基于商業(yè)利益的需要進行征地的。由于土地征收作為建設(shè)用地使用權(quán)市場的主要供地方式和政府在征地過程中獲取的巨大利益，地方政府濫用公共利益之名義進行土地征收普遍存在。同時，“房為地載”，集體土地被征收的同時，其上的房屋也成為征收的對象，房屋所有權(quán)人無法繼續(xù)保有其房屋，只能獲得相應(yīng)補償。這實際上是公權(quán)力對集體土地所有權(quán)和地上的房屋所有權(quán)的傷害。

（二）集體土地房屋征收程序規(guī)定缺失

集體土地上的房屋拆遷問題，涉及多個法律關(guān)系，情況復(fù)雜，我國目前尚無專門的法律對其調(diào)整?！锻恋毓芾矸ā分灰?guī)定了征收集體土地的相關(guān)程序，對征地過程中的房屋拆遷操作辦法并無規(guī)定?，F(xiàn)行集體土地房屋拆遷中適用的主要是各級地方人大、政府發(fā)布的地方性法規(guī)、政府規(guī)章及規(guī)范性文件等。這些本身與《立法法》是矛盾的?！读⒎ǚā返诎藯l第六項明確規(guī)定，對非國有財產(chǎn)的征收，只能制定法律。同時，《立法法》第九條規(guī)定，對上述事項未規(guī)定法律的，全國人大及常委會有權(quán)授權(quán)給國務(wù)院制定行政法規(guī)。2011年1月12日出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》也未涵蓋農(nóng)村集體土地的征收、房屋拆遷問題。集體土地房屋拆遷制度在國家層面上的法律缺失，給做好此項工作和解決房屋拆遷糾紛帶來了很大難度。

（三）拆遷房屋補償不足

從《中華人民共和國物權(quán)法》第42條第3款規(guī)定，“征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益”可知，對于集體土地上的房屋拆遷采取了“依法補償”的原則?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l第四款規(guī)定，地上附著物的補償標準由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。但目前，制定集體土地房屋拆遷補償標準的權(quán)力層層下放，把本該由上位法保護的農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)，移位于地方性法規(guī)、規(guī)章及其以下的規(guī)范性文件，補償標準高低無據(jù)，隨意性極大。由于對集體土地房屋拆遷的定位及適用的規(guī)范，各地存在較大差別。有的地方規(guī)定補償標準過低；有的地方增設(shè)一些不合理的限制，以壓低補償價格，這不足以彌補房屋所有權(quán)人遭受的實際損失，對集體土地上的房屋所有權(quán)人極為不利，所有權(quán)價值上的保障也無法實現(xiàn)。

造成上述問題的原因，主要是缺乏明確的集體土地房屋拆遷法律法規(guī)，對作為土地征收前提的公共利益缺少界定，使得政府能夠以公共利益的名義任意啟動土地征收。同時，又沒有土地征收行為合法性審查機制，被征收人難以獲得救濟。在房屋拆遷補償?shù)拇_定上，現(xiàn)行法所采取的法定補償原則，行政機關(guān)能夠單方面確定房屋補償標準。對于不合理的補償，司法機關(guān)面臨著對行政行為合理性審查上的限制，房屋所有權(quán)人同樣難以獲得救濟。

二、集體土地上房屋拆遷的完善

（一）加快集體土地房屋拆遷立法進程，建立健全房屋拆遷的法律法規(guī)

為依法依規(guī)拆遷，促進城市建設(shè)良性發(fā)展和確保被拆遷人的合法權(quán)益，國家應(yīng)盡快出臺農(nóng)村集體土地上房屋拆遷法律法規(guī)，另可授權(quán)國務(wù)院制定細化的行政法規(guī)，建立一套與國有土地上房屋所有權(quán)相匹配的集體土地房屋所有權(quán)保障機制。據(jù)全國人大對相關(guān)議案的答復(fù)中提出，集體土地征收中房屋拆遷立法問題將在《土地管理法》修改中做統(tǒng)籌考慮，目前《土地管理法》的修訂為設(shè)立集體土地房屋征收程序帶來了契機，這對于日益突出的集體土地房屋拆遷問題，無疑是個積極信號。

（二）界定公共利益內(nèi)涵，建立公共利益的司法審查機制

征收的法定事由為公共利益，但何為公共利益，如何界定公共利益，各方爭論不休?！秶型恋胤课菡魇张c補償條例》是一部關(guān)于規(guī)范國有土地上房屋征收和補償?shù)男姓ㄒ?guī)，但其關(guān)于公共利益的界定、法定程序的設(shè)置和征收補償原則的確立，對集體土地房屋征收和補償立法具有風(fēng)向標的指示意義。由此，雖然公共利益難以界定，但并不表明其完全不可表述，集體土地房屋征收立法也應(yīng)明確公共利益內(nèi)涵，否則，公共利益淪為隨意行使征收權(quán)的幌子。

公共利益的界定，為集體土地和房屋征收程序進行了規(guī)制。但若出現(xiàn)假借公共利益名義進行征收，所有權(quán)人也應(yīng)有救濟渠道。有必要在法律中明確，被征收人對征收目的產(chǎn)生質(zhì)疑的，有權(quán)向法院起訴，由司法機關(guān)對公共利益進行審查，法院應(yīng)當(dāng)受理。

（三）確立合理的補償原則，完善公共利益征收的補償制度

對于出于公共利益的需要而實施的集體土地上的房屋拆遷屬于國家對集體土地的強制購買，性質(zhì)上是公權(quán)對私權(quán)的干預(yù)限制，所以政府的行為必須受到嚴格的法律限制，包括行使權(quán)力的范圍和方式。房屋被征收人有要求政府給予公平合理補償?shù)臋?quán)利，政府負有公平合理補償被征收人財產(chǎn)損失的職責(zé)和義務(wù)。補償標準的確定應(yīng)遵循合理補償?shù)幕驹瓌t。

最自然的確定房屋征收補償額的方法，就是征收人與被征收人之間的自愿協(xié)商。通過征收人和房屋被征收人之間的自愿協(xié)商，減少在確定征收補償額標準中產(chǎn)生的成本，避免被征收人遭受損失，消除被征收人的不滿情緒，達到被征收人基本滿意，促使其積極配合，保障征收工作的順利進行。

參考文獻

[1] 崔建遠，李永鋒，張金海.房屋拆遷法律問題研究.

[2] 李珍貴.農(nóng)村房屋征遷情況調(diào)查.

作者簡介：孔麗燕(1973-)，女 ，溫州，麗水市政府土地和房屋征收工作辦公室。

（責(zé)任編輯：劉影）